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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 廖元豪教授

論立法院調查權的界限與範圍-釋字第五八五號解釋與美國經驗的參照(一)

文 / 廖元豪教授
【台灣法律網】


壹、前言

  大法官釋字第五八五號解釋贈送了立法院一個大禮──國會調查權。在大法官有關權力分立的解釋中,本號解釋與釋字第三八七號(立法委員改選,行政院應總辭)、第四六一號(立法院各委員會得強制政府人員備詢),以及第五二○號(行政院不得片面決定國家重大政策)等解釋一樣,對立法院有著直接的賦權(empowerment)效果。國會調查權若能善加運用,的確可以相當程度改善立法院欠缺決策與制衡武器的窘境,讓憲法的權力平衡更加完善 。

  但立法院應如何運用這個並不熟悉的武器?如何才能在「有效發揮調查功能」以及「避免濫用」之間達成平衡?本文在此試圖從釋字第五八五號解釋的文本與理論基礎,並參考國會調查權行之有年的美國經驗,勾勒出我國立法院調查權之範圍與界線。

貳、釋字第五八五號解釋的有關論述

一、立法院調查權之理論基礎:輔助權

  為何立法院能夠擁有(原本未被正式承認的)調查權?依據釋字第五八五號解釋,此乃為執行立院職權所必須的「資訊獲取權」。是一種必要的「輔助性權力」或「固有」的附隨、默示權力。解釋文開宗明義指出:

  立法院為有效行使憲法所賦予之立法職權,本其固有之權能自得享有一定之調查權,主動獲取行使職權所需之相關資訊,俾能充分思辯,審慎決定,以善盡民意機關之職責,發揮權力分立與制衡之機能。立法院調查權乃立法院行使其憲法職權所必要之輔助性權力…

  有爭議者,在於此一調查權是否與憲法第九六條所規定的監察院調查權有所衝突?大法官在釋字第三二五號解釋,尚認為憲法第九五條與第九六條之調查權「仍應專由監察院行使」,而僅賦予立法院「調閱文件權」。釋字第五八五號解釋如何在未曾變更釋字第三二五號解釋的情形,卻能承認「立院調查權」?

  其實,從「輔助性權力」的觀點來看,「立院調查權」與「監院調查權」並不當然衝突。不同部門的國家機關,於行使不同權限時,本來就可能對同一事物同時進行重疊的調查。「行政調查」 與「司法調查」的重疊就是最典型的例子。只要調查之終極目的與效果沒有衝突,那麼這種平行、重疊的調查權並無不可。

  監察院的調查權,是輔助監察院行使彈劾、糾舉、糾正等核心職權(目的);其調查結果,則是可能提起彈劾、糾舉、糾正(效果)。而立法院的調查權,是為了輔助立法院行使立法、審議預算、人事同意、政策監督,乃至彈劾總統等職權(目的);調查之結果,則做為立法院決定是否與如何立法、審議預算、同意人事、監督政策,以及彈劾(效果)之基礎。調查權在兩院來說,都是必要的「輔助權」,並無所謂「侵犯其他機關權限」之虞。

  何況,釋字第三二五號解釋所承認的立院「調閱權」,不也與憲法第九十五條賦予監察院的「文件調閱權」有所重疊?既然「調閱權」可以並存,「調查權」又有何不可?

二、範圍與界限

  釋字第五八五號解釋同時也揭示了這種調查權的範圍以及界線所在:

 (一)範圍:事項關連性──調查事項應予立院之憲法職權有重大關連。

 (二)界限:

  1.憲法保障獨立行使職權之機關。

  2.行政特權(executive privilege) 領域,包括如國防、外交、政策形成之內部討論、正在進行中之犯罪偵查等。

  在此處所提及的範圍與界限,其實也與解釋文另外提及的「不能違反權力分立與制衡原則」、「不得侵害其他憲法機關之權力核心範圍」,或「對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙」相當一致。試想,如果立院進行調查的事項,與立法職權完全無涉,那不但沒有必要,更可能侵犯了其他機關(如行政部門)的憲法權限。而憲法位階的獨立機關,以及行政固有不受立法監督或侵入的領域,立法院不得予以干預,也是權力分立的當然之理。

  值得探討的是:所謂的「國家機關獨立行使職權受憲法之保障者」,是僅及於憲法明定獨立行使職權的司法、考試與監察三權,或是尚及於行政部門內部的「獨立行政機關」(如「行政院公平交易委員會」,或是即將掛牌運做的「國家通訊傳播委員會」)?亦即,能夠豁免於立院調查的,是僅有「憲法上的獨立機關」,亦或包括以「法律上的獨立機關」?

  釋字第五八五號解釋在理由書中以釋字第三二五號與四六一號解釋為參照對象。前者用語與本號解釋相同(國家機關獨立行使職權受憲法之保障者),而所舉之例均為憲法機關──司法、考試與監察三權;後者則保障行政院所屬人員中,「依法獨立行使職權,不受外部干涉之人員」,甚至包括公平交易委員會之委員。

  本文以為,立法院調查權的界限應該比照釋字第三二五號,僅限於司法、考試與監察三權能夠免於立院的調查。至於單純以法律創設之獨立行政機關,則不能豁免。一方面,釋字第三二五號解釋之用語與釋字第五八五號解釋相同;另一方面,釋字第三二五號解釋涉及的「調閱權」與釋字第五八五號解釋的「調查權」在性質上也較為相近。因此釋字第三二五號解釋所設的標準,才是有拘束力的先例。

三、爭議之處理途徑

  前述所界定的範圍與界限,都相當曖昧模糊。因此未來在個案中,極可能產生不同部門間的衝突。例如,行政院與立法院,對於何種事項屬於「與(立法院)行使憲法所賦予之職權有重大關連」之事項,或是何謂「行政特權」,都可能發生爭議。

  大法官對於爭議處理的途徑,指出兩個方向:

  1.立法院與其他國家機關循合理途徑協商解決,或

  2.以法律明定相關要件與程序,由司法機關審理解決之。

  大法官將「協商」與「法律-司法」途徑並列為兩種選項,似乎意謂調查權之行使並非當然為「法律保留」事項,立法院可逕以「院會決議」行使之。但解釋文第二段又明文指出:「惟其程序,如調查權之發動及行使調查權之組織、個案調查事項之範圍、各項調查方法所應遵守之程序與司法救濟程序等,應以法律為適當之規範」。既然如此,如何留下政治協商(相對於法律-司法)的途徑,令人費解。我以為調查權之行使涉及「跨院」的權力分立事項,或是「院外」人民權利義務關係的事項,自應採前述第二種途徑,由法律明定相關要件程序,有爭議時則由司法機關裁決。

  但這裡又衍生另一個問題:那個「司法機關」有權審理、裁決?若屬「立法院」與「人民」的衝突,則可能由行政法院(人民拒絕配合調查而遭罰鍰,不服而提起爭訟)或刑事法院(如果立院以刑罰制裁拒絕配合調查之人民的話)處理之。但若為「立法院」與「其他憲法機關」之衝突,依我國現行司法體制,恐僅有司法院大法官可擔任裁決之工作。應注意者,此時大法官所擔任的絕非僅僅擔任抽象的規範審查,而有可能涉及是具體爭議之審判裁決 。大法官既然自己創設了(或承認了)這個燙手
山芋,將來若有爭議,就必須勇敢地接下並且裁判。

  最後,立法院為行使調查權所制定之法律,依然受到憲法權力分立與人權保障規定之拘束,也是司法違憲審查的對象,自不待言。

四、調查之方法

  大法官又點出三種立院可以使用的調查方法:

 (一)文件調閱權。

 (二)要求出席作證或陳述意見。此一權力之行使,應注意──

  1.程序:院會決議。

  2.調查對象:包括「相關人民」或「政府人員」。

  3.強制力:得課處罰鍰。

(三)委任非立法委員之人員(組織)調查。此需制定特別法,為高密度之法律規範。
  
此處依然留下幾個尚未解決的問題。
  
第一,得課處罰鍰之調查,是否包括「拒絕配合調閱文件」?亦或僅及於「拒絕配合出席作證或陳述」?

  作者認為,從文義(解釋文第二段從「立法院調查權行使之方式」一直到「科處罰鍰之範圍內,施以合理之強制手段,本院釋字第三二五號解釋應予補充」均屬同一句話,並未以句點加以區分。故「調閱權」應屬「得以罰鍰強制執行的調查權」之一環)與性質(「調閱文件」與「命人到場」均屬調查手段),均應採肯定見解。亦即,「拒絕配合調查文件」亦可課處罰鍰。

  第二,強制手段是否僅限於課處罰鍰?可否以法律明定,將無正當理由而拒絕配合調查者,課處刑罰?

  本文以為大法官舉出「罰鍰」,僅屬「例示」而非唯一手段。一方面,我國通說認為刑罰與行政罰並無本質之不同 ,因此課處刑罰與罰鍰似無太大差異。另一方面,從大法官一再拒絕接受「除罪化」(以行政罰或民事制裁代替刑罰)的趨勢來看 ,「刑罰」甚至也未必是「侵害較嚴重之手段」。此外,刑罰尚須移送檢察官偵查起訴,再由法院審判定罪後方能執行,比起立法院直接就可課處的罰鍰,在程序上更節制而保障相對人。準此,以刑罰做為調查權之擔保,只要不違反罪刑相當原則,並非憲法所不許。

  第三,委任非立委之人(組織)協助調查,是否以「特定事項之調查」為限?立法院可否成立常設,且由立委以外之人組成之專業調查組織?

  從解釋理由書來看,似應可容許此類常設之調查組織,就「專業」事項進行調查。大法官指出:

  「…僅於特殊例外情形,例如所欲調查之事項具高度專業性質,由立法委員組成之調查委員會無法進行有效之調查時,始得經院會決議就一定事項之調查制定特別法,委任不具立法委員身分之相關專業人士,協助立法院行使調查權。」

  依此,若立法院針對某一專業類型之領域,以法律創設一常設而隸屬於國會之組織(如美國之「政府責任署」,Government Accountability Office),應該也合乎釋字第五八五號解釋的意旨。

(待續)

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作者簡介
現職:國立政治大學法律學系副教授、東吳大學法律學系兼任副教授、台北市政府人權保障諮詢委員會委員、移民移住修法聯盟顧問

學歷:美國印第安那大學布魯明頓校區法學院法學博士(S.J.D., 2003)、美國印第安那大學布魯明頓校區法學院法學碩士(LL.M., 2001)、國立政治大學法律學系博士班肄業(1998-)、東吳大學法律學系法學碩士(1995)、東吳大學法律學系法學士(1993)

經歷﹕東吳大學法律學系助理教授(2003-2004)、世新大學、中國文化大學法律學系兼任講師(1998-2000)、月旦法學雜誌副總編輯(1999)、行政院經建會亞太營運協調服務中心副研究員(1997-1998)

學術專長:憲法、行政法、反歧視法、移民法、美國公法

轉載自http://mypaper.pchome.com.tw/news/liaobruce/ (元豪的憲法夢想論壇:法律是顛覆的基地)

 

 

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