【政府採購法問題解析】總標價或部分標價偏低機關應如何處置實務解析

壹、引言

一、政府機關施政，辦理各項工程、財物、勞務之採購，遑論任何標案擇商之條件，均由機關透過對標案「決標原則」之設計，不論    擇政府採購法（以下簡稱本法）第五十二條第一項，訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商【第一項】；未訂底價之採購，以合於招標文件規定，標價合理，且在預算數額以內之最低標為得標廠商【第二項】；以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商【第三項】；採用複數決標之方式採底價【第四項】，均在符合法令程序下，最終於議（比）減價格或評選後擇定之。

二、「決標原則」攸關投標廠商權益，因此，各機關底價訂定時，除應恪遵本法第四十六條及同法施行細則第52條至第54條規定辦理外，並顧及廠商權益合理訂定。未訂有底價者則應審視本法第四十七條及同法施行細則第74條、第75條規定辦理。

三、就投標廠商而言，於機關公告網頁上查知有承（售）攬能力之標案起，如慾參與者，自下載電子領標或購買標單後，即應熟讀招標文件及其規範，並對機關所律定之投標須知、招標、開（決）標作業程序或其他要求，亦不可掉以輕心；當持全力以赴之管理作為實事求事參與，雖不須有「不成功便成仁」的觀念，但要有步步為營的風險意識，尤其是投標標價計(估)算更應慎重，絕對不可有先搶下標案再說之心態，除非經營上面臨有「饑不擇食」之無奈，若然，在商言商，當須有合理利潤參與標案競價，並於承接標案後，殷實履約，如期、如質、適量交付採購標的，營造契約雙贏。

貳、問題

一、機關應如何處理總標價或部分標價偏低之標案?

二、投標廠商如涉總標價或部分標價偏低情形時，權益如何主張？

參、解析說明

一、依本法施行細則第69條「機關辦理減價或比減價格結果在底價以內時，除有本法第五十八條總標價或部分標價偏低之情形者外，應即宣布決標」。

註：上開底價『以內』時…；依刑法第十條第一項「稱以上、以下、以內者，俱連本數或本刑計算。」指與底價相同之意。

二、所稱總標價或部分標價偏低情形，依本法施行細則第79條、第80條分別認定之；因事涉及機關行政裁量權之行使，主管機關為免各單位執行上因認知差異，造成採購爭議，爰於100年8月22日修正「依政府採購法第五十八條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」，其作法及應注意事項，其態樣筆者分析如下；

(一)合於招標文件規定之最低標廠商(以下簡稱最低標)，其總標價在底價以下，但未低於底價之百分之八十，該最低標主動表示標價錯誤，要求不決標予該廠商或不接受決標、拒不簽約。
執行程序；
上開態樣乃非屬本法第五十八條總標價或部分標價偏低情形，自無是項條文之適用，機關不可接受該最低標要求，應照價決標。如最低標不接受決標或拒不簽約，機關應依本法第一百零一條、第一百零二條，並得依同法施行細則第五十八條第二項規定處理。如有押標金，依招標文件之規定不予發還。

(二)最低標之總標價低於底價之百分之八十，機關認為該總標價無顯不合理，無降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形。
執行程序；
1.無需通知最低標提出說明及差額保證金，照價決標予最低標。最低標如不接受決標或拒不簽約，處理方式同前述(一)。
2.承上，機關在處理訂有底價之採購，首先應自我檢討審視，底價訂定是否有偏高情形，如確為底價訂定偏高造成，則不適用本法第五十八條之規定。
註：
(1)查機關訂定底價，係依本法第四十六條依圖說、規範、契約並考量成本、市場行情及政府機關決標資料逐項編列，循同法施行細則第52條、第53條規定，最終並簽由機關首長或其授權人員核定，其程序難謂有不週延之處，故要求機關自我檢討承認底價訂定確有偏高情形，實務上是有執行上一定難度。
(2)因此，筆者強烈建議各級採購人員，應致力於公平、公開之採購程序，提升採購效率，如參標廠商多數已達總標價偏低情形，足已顯示該最低標之價格應屬合理，無降低品質，有不能誠信履約之疑慮，機關即應排除適用本法五十八條執行程序，決標予最低標。
(3)至於最低標之權利主張後述。

(三)同前。但該最低標主動表示標價錯誤，要求不決標予該廠商或不接受決標、拒不簽約。
執行程序；
無需通知最低標提出說明及差額保證金，不接受最低標要求，照價決標予最低標。最低標如不接受決標或拒不簽約，處理方式同(一)。

(四)最低標之總標價低於底價之百分之八十，但在底價百分之七十以上，機關認為顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形。
執行程序；
限期(由機關視個案特性及實際需要，訂定合理之期限)通知最低標提出說明，不得未經說明而逕行通知最低標提出擔保（即押標金保證金暨其他擔保作業辦法第三十條所稱「差額保證金」），並視情形為下列之處理：
1.最低標於機關通知期限內提出說明，機關認為該說明合理，無需通知最低標提出差額保證金，照價決標予最低標。最低標如不接受決標或拒不簽約，依採購法第一百零一條、第一百零二條，並得依其施行細則第五十八條第二項規定處理。有押標金者，依招標文件之規定不予發還。
2.最低標於機關通知期限內提出說明，機關認為該說明顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形者，不通知最低標提出差額保證金，逕不決標予該最低標。該最低標表示願意提出差額保證金者，機關應予拒絕。
3.最低標於機關通知期限內提出說明，機關認為該說明尚非完全合理，但如最低標繳納差額保證金，即可避免降低品質不能誠信履約之疑慮者，通知最低標於五日內(或較長期間內)提出差額保證金，繳妥後再行決標予該最低標。廠商提出差額保證金後如不接受決標或拒不簽約，依本法第一百零一條、第一百零二條，並得依本法施行細則第五十八條第二項規定處理。有押標金者，依招標文件之規定不予發還。
4.最低標未於機關通知期限內提出說明，或其說明尚非完全合理且未於機關通知期限內提出差額保證金者，不決標予該最低標。

(五)最低標之總標價低於底價之百分之七十，機關認為顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形。
執行程序；
限期(由機關視個案特性及實際需要，訂定合理之期限)通知最低標提出說明，並視情形為下列之處理：
1.最低標於機關通知期限內提出說明，機關認為該說明合理，無需通知最低標提出差額保證金，照價決標予最低標。最低標如不接受決標或拒不簽約，依本法第一百零一條、第一百零二條，並得依同法施行細則第五十八條第二項規定處理。有押標金者，依招標文件之規定不予發還。
2.最低標未於機關通知期限內提出說明，或其提出之說明經機關認為顯不合理
承上，概為機關端於類案發生時應有之執行程序，但機關仍應注下列執行原則；
1.訂有底價之採購，機關如發現底價偏高造成最低標標價偏低者，不適用採購法第五十八條之規定。
2.機關通知廠商提出差額保證金前，應予提出說明之機會；廠商無自行擇定提出說明或差額保證金之權利。機關未通知廠商提出差額保證金者，縱廠商主動提出差額保證金，機關亦應拒絕。
3.機關依本程序不決標予最低標廠商，而以次低標廠商為最低標廠商，其仍有標價偏低情形者，亦適用採購法第五十八條之規定。
4.機關依本程序不決標予廠商，其有押標金者，發還之。但本程序載明不予發還者，不在此限。
5.機關限期通知廠商提出說明之事項，可包括：（1）標價為何偏低；（2）以該標價承作，為何不會有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，並據以作為認定廠商說明是否合理之依據。廠商提出之說明，與完成招標標的之事項無關者，不予接受。
6.最低標未於機關通知期限內提出說明或差額保證金，或提出之說明不足採信，經機關重行評估結果，改變先前之認定，重行認為最低標之總標價無顯不合理，無降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，照價決標予最低標。如最低標不接受決標或拒不簽約，依採購法第一百零一條、第一百零二條，並得依其施行細則第五十八條第二項規定處理。如有押標金，依招標文件之規定不予發還。
7.機關限期通知廠商提出說明，其所訂期限及認定廠商說明是否合理之程序，應迅速合理，避免最低標與其他廠商串通瓜分利益，藉不提出說明或提出不合理之說明等情形，使機關不決標予該廠商，改決標予其他標價較高廠商。
8.投標廠商之標價幣別，依招標文件規定在二種以上，其依採購法施行細則第六十四條規定折算總價以定標序供決標之用，如最低標廠商之總標價有採購法第五十八條前段情形，致未能於辦理決標作業當日完成決標程序者，製作保留決標紀錄，載明如有決標時，以保留決標日為決標日。
三、就投標廠商而言，參標即志在拿下標案取得契約承（售）攬權，且投標標價係經由業者自我詳實評估確認，無降低品質可誠信履約前提下書明投遞，雖涉本法五十八條情形，仍應全力主張權利，故於機關要求限期說明時，極力爭取機關認同；說明參考如下例：


本公司係屬殷實誠信之廠商，多年來承（售）攬各政府機關標案，除報價合理外，均能依約如期、如質、如數交付，並經驗收合格在案，履約品質可受公斷（可列舉案名）。

另本公司現有人力資源（博士X員、碩士X、學士X員，專業人業X員，品保人員X員）、物力資源有XX設備、專業團隊均有相當豐富作業經驗，絕對有能力依約承（售）攬本案，並可確保作業品質，依約如期、如質、如數完成履約；僅因現階段經濟不景氣，需求訂單銳減，致使公司相當人力及設備已有閒置，且公司還要發放員工基本薪資，為免造成人力、物力資源浪費，造成更大損失，本公司已採取「饑不擇食」營運策略，爭取本次商機，縱然無利潤可言，起碼仍可維繫公司營運，減少虧損，故本公司願以最高的服務精神提供最佳品質。盼請  貴機關能體恤本公司經營上之困難，給予本公司承（售）攬機會。

上開說明(如確為業者心聲)，如仍不為機關所能認同，堅持要求最低標繳交差額保證金時；最低標如認為是項標案有承（售）攬之絕對必要，則需如期繳交差額保證金，機關方能辦理決標作業；如最低標認為已低價承（售）攬，且會如期、如質、如數完成履約，機關不為接受又要求繳交差額保證金，是雙重損失，此時，對於機關通知繳納差額保證金可不予理會，機關僅能擇決標最低標，或不決予最低標決標予次低標，並退還最低標之押標金。

肆、機關辦理類案應注意事項：

一、依本法第五十八條決標予次低標時，如最低標廠商無本法第三十一條第二項各款之情形，其所繳押標金應予退還。
工程會八十八年五月二十八日（88）工程企字第八八○六六九九號

二、關於政府採購法第五十八條規定之「次低標」，如再有本法施行細則第七十九條或第八十條之情形，有降低品質不能誠信履約之虞，且次低標廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，可續洽第三低標辦理；第三低標及以下各標並依此類推。
工程會八十八年六月四日 (88)工程企字第第八八O七三五六號

三、機關依「政府採購法」第五十八條規定，通知標價偏低之最低標廠商提出說明，經廠商說明係標價錯誤所致且有具體事證，或未能提出依該標價履約之合理說明或擔保者，機關得不決標予該廠商，並應退還其所繳押標金。
工程會八十八年七月十七日(88)工程企字第八八一OO九二號

四、機關依政府採購法第五十八條規定不決標予標價偏低廠商者，應依「押標金保證金暨其他擔保作業辦法」第十二條第一款之規定，發還該廠商之押標金。
工程會八十八年八月十六日 (88)工程企字第八八一一九三二號

五、機關辦理採購，如依據政府採購法第五十八條之規定，因最低標廠商未於機關通知期限內完成合理說明或擔保而決標予次低標廠商，最低標廠商所繳納之押標金應予以發還。
工程會八十八年八月十八 日 (88)工程企字第八八一二○六九號

六、依「政府採購法」第五十八條規定如不決標予最低標甲廠商，應以來函所稱未超底價次低標乙廠商之標價決標；如乙廠商於宣布決標後拒絕簽約，應依招標文件之規定不發還其所繳納之押標金，並依本法第一百零一條規定辦理。之後依「本法施行細則」第五十八條第二項規定，得洽丙廠商減至該決標價後決標。
工程會八十八年八月二十三日 (88)工程企字第八八一二一九六號

七、關於政府採購法第五十八條對於標價偏低情形之處理，係本公平、合理原則對待廠商。考量下列作業規定，廠商藉機通謀分贓之情形應可杜絕。
工程會八十八年十月十二日 (88)工程企字第八八一四八九０號

八、機關依本法第五十八條規定不決標予標價偏低之最低標廠商，並以次低標廠商為最低標廠商者，如該次低標廠商之標價符合本法第五十二條第一項所定決標原則之一，自應以次低標廠商之標價決標，與本法施行細則第五十八條規定之情形顯然有別，無該條文之適用。
工程會八十八年十月十二日 (88)工程企字第八八一四六六八號

九、機關辦理採購採最低標決標時，不宜於招標文件中規定廠商之標價有政府採購法施行細則第七十九條或第八十條所稱偏低之情形時，即應繳納差額保證金。
工程會八十八年 八 月 二 日 (88)工程企字第八八一一五七一號

十、標案雖涉有總標價或部分標價偏低情形，如經機關既已決標，則不宜事後主張廠商有該條款之適用。
工程會八十九年三月八日(89)工程企字第八九００四二六四號

十一、廠商最低標價低於底價百分之八十而主辦機關如認為其標價顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形者，主辦機關得限期通知該廠商提出說明，其說明合理者，得逕依標價決標；其說明不盡合理，而機關仍欲決標予該廠商者，得通知該廠商自通知日起五日內提出差額保證金作為擔保，未提出者不決標予該廠商。
工程會八十九年 六 月十二 日(八九)工程企字第八九○一四五六四號

十二、機關依本法第五十八條之規定，限期請最低標廠商提出說明或擔保，則對於各合格廠商報價及押標金，於報價有效期內，機關得斟酌決定全部或部分保留，無須先徵詢各合格廠商意願。
工程會八十九年八月十七日 (八九)工程企字第八九○二二一八四號