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淺論六次修憲變革:「司法院」篇

文 / 陳怡如
【台灣法律網】


在民國八十八年七月間,司法院召開的全國司改會議達成多項共識,在「司法院定位」的部分,乃欲分三階段以達成「一元單軌」的「金字塔型訴訟制度」,使司法院真正成為「最高審判機關」,屆時違憲審查亦將由「集中型」改為「分散型」,各級法院法官在審判時即可附帶行使違憲審查權。惟在此之前,憲法原初設計與六次憲政工程對「司法院」究為如何之規定,茲分述如下:

(一)中華民國憲法原初的設計:民國三十六年一月一日公布

有關行政院之設計,民國三十六年公布的憲法乃將之規定於第七十七條至第八十二條。其內容為:

1.定位:憲法第七十七條前段規定:「司法院為國家最高司法機關……。」

2.產生:憲法第七十九條規定:「司法院設院長、副院長各一人,由總統提名,經監察院同意任命之。司法院設大法官若干人,掌理本憲法第七十八條規定事項,由總統提名,經監察院同意任命之。」

3.職權:憲法第七十七條後段規定:「……掌理民事、刑事、行政訴訟之審判,及公務員之懲戒。」憲法第七十八條規定:「司法院解釋憲法,並有統一解釋法律及命令之權。」第一百七十一條規定:「法律與憲法牴觸者無效。法律與憲法有無牴觸發生疑義時,由司法院解釋之。」第一百七十二條規定:「命令與憲法或法律牴觸者無效。」第一百七十三條規定:「憲法之解釋,由司法院為之。」足見司法院之職權,根據憲法上的設計,計有:民事刑事行政訴訟之審判、公務員之懲戒、解釋憲法、統一解釋法律及命令、法令違憲審查等職權。

4.保障:憲法第八十條規定:「法官須超出黨派以外,依據法律獨立審判,不受任何干涉。」憲法第八十一條規定:「法官為終身職,非受刑事或懲戒處分或禁治產之宣告,不得免職,非依法律,不得停職、轉任或減俸。」

5.其他法律保留事項:憲法第八十二條規定:「司法院及各法院之組織,以法律定之。」

憲法公布施行後,旋於民國三十七年五月十日公布動員戡亂時期臨時條款,嗣又歷經四次修正。惟此四次修正主要置焦在總統權力的擴大及中央民代的充實方面,司法院的部分則未予置喙。
 
(二)第一次修憲:民國八十年五月一日公布

此次修憲主要在因應民國七十九年七月間所決議的「一機關、兩階段」修憲協議。申言之,鑒於修憲成員民主正當性的問題,第一階段修憲乃由第一屆資深國代僅作程序部分的修憲,廢除動員戡亂時期臨時條款,結束憲政非常體制,並賦予第二屆國代產生法源依據。第二屆國代在憲法根據兩岸分治現況所重新修正調整的當選名額規範下產生後三個月內,在直接民主正當性無虞的情況下,方由總統召集臨時會進行第二階段實體部分修憲任務。因此,第一次修憲對於司法院的實體部分並未予以修正變更。

(三)第二次修憲:民國八十一年五月二十八日公布

此次修憲要點主要有:第一,司法院人員由總統提名,經國民大會同意任命(原係由監察院行使同意權,但監察院因改為非民意代表機關,故乃因應修正調整)。第二,增設憲法法庭。第三,增加政黨違憲解散事項審理權。此可觀諸憲法增修條文第十三條規定:「司法院設院長、副院長各一人,大法官若干人,由總統提名,經國民大會同意任命之,不適用憲法第七十九條之有關規定。司法院大法官,除依憲法第七十八條之規定外,並組成憲法法庭審理政黨違憲之解散事項。政黨之目的或其行為,危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者為違憲。」因此,此次修憲所增設的憲法法庭僅作政黨違憲解散事項審理之用,而非拿來作統一解釋法令、解釋憲法及法令違憲審查之用。惟民國八十二年二月三日公布的司法院大法官審理案件法第二條規定:「司法院大法官,以會議方式,合議審理司法院解釋憲法與統一解釋法律及命令之案件;並組成憲法法庭,合議審理政黨違憲之解散案件。」第十三條規定:「大法官解釋案件,應參考制憲、修憲及立法資料,並得依請求或逕行通知聲請人、關係人及有關機關說明,或為調查。必要時,得行言詞辯論。前項言詞辯論,準用憲法法庭言詞辯論之規。」故在釋憲部分僅於「必要時」方可「準用」憲法法庭有關言詞辯論之規定行使言詞辯論。如將司法院大法官釋憲機制定位為保障人權、權利救濟之一環,而非單純的規範控制、合憲控制的機制,則此等設計是否符合「正當法律程序」、「程序正義」,實堪質疑。

(四)第三次修憲:民國八十三年八月一日公布

憲法增修條文第四條規定:「司法院設院長、副院長各一人,大法官若干人,由總統提名,經國民大會同意任命之,不適用憲法第七十九條之有關規定。司法院大法官,除依憲法第七十八條之規定外,並組成憲法法庭審理政黨違憲之解散事項。政黨之目的或其行為,危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者為違憲。」足見此次修憲並無更動。

(五)第四次修憲:民國八十六年七月二十一日公布

此次修憲要點有:第一,大法官改設十五人,且正副院長均具大法官身分。第二,.年度司法概算行政院不得刪減,僅得加註意見,有利於司法獨立性。第三,大法官改為任期八年且不得連任,有利於司法獨立性。第四,大法官改分二梯次產生,以利經驗傳承。此可觀諸憲法增修條文第五條規定:「司法院設大法官十五人,並以其中一人為院長、一人為副院長,由總統提名,經國民大會同意任命之,自中華民國九十二年起實施,不適用憲法第七十九條之有關規定。司法院大法官任期八年,不分屆次,個別計算,並不得連任。但並為院長、副院長之大法官,不受任期之保障。中華民國九十二年總統提名之大法官,其中八位大法官,含院長、副院長,任期四年,其餘大法官任期為八年,不適用前項任期之規定。司法院大法官,除依憲法第七十八條之規定外,並組成憲法法庭審理政黨違憲之解散事項。政黨之目的或其行為,危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者為違憲。司法院所提出之年度司法概算,行政院不得刪減,但得加註意見,編入中央政府總預算案,送立法院審議。」

第四次修憲將法國第五共和的雙首長制引進,除了在總統、行政院、立法院的三角關係作憲政設計上的調整外,司法院的部分是否亦有跟進之意,頗耐人尋味。根據法國第五共和憲法第五十六條規定:「憲法委員會設委員九人,任期九年,不得連任。憲法委員會委員,每三年改任三分之一。憲法委員會委員,由共和國總統國民議會議長及參議院議長各任命三人。除前項九名委員外,歷任共和國總統皆為憲法委員會之當然終身委員。憲法委員會主席,由共和國總統任命之。委員正反意見同數時,以主席之意見為意見。」如以此與我國相較,雖在選任程序、人數、任期、交錯改任年限及改任人數方面有所差異,但分梯次交錯選任的精神則有異曲同工之妙。至於有關此新制的正負功能,由於在前揭「淺談當前大法官選任問題」一文(載於《司法解釋報報2003.02.08》及《法律新知報第三十一期》)中已有探討,故茲不贅述。

(六)第五次修憲:民國八十八年九月十五日公布

憲法增修條文第五條規定:「司法院設大法官十五人,並以其中一人為院長、一人為副院長,由總統提名,經國民大會同意任命之,自中華民國九十二年起實施,不適用憲法第七十九條之有關規定。司法院大法官任期八年,不分屆次,個別計算,並不得連任。但並為院長、副院長之大法官,不受任期之保障。中華民國九十二年總統提名之大法官,其中八位大法官,含院長、副院長,任期四年,其餘大法官任期為八年,不適用前項任期之規定。司法院大法官,除依憲法第七十八條之規定外,並組成憲法法庭審理政黨違憲之解散事項。政黨之目的或其行為,危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者為違憲。司法院所提出之年度司法概算,行政院不得刪減,但得加註意見,編入中央政府總預算案,送立法院審議。」足見此次修憲並未將重點置焦在司法院部分,故並無更動。

(七)第六次修憲:民國八十九年四月二十五日公布

第三屆國民大會於八十八年九月四日第四次會議第十八次大會以無記名投票方式表決通過憲法增修條文第一條、第四條、第九條暨第十條之修正,大法官認為其程序違背公開透明原則及當時適用之國民大會議事規則第三十八條第二項規定,其瑕疵已達明顯重大之程度,違反修憲條文發生效力之基本規範,此外,在第一條第一項至第三項、第四條第三項內容並與憲法中具有本質重要性而為規範秩序賴以存立之基礎,產生規範衝突,為自由民主憲政秩序所不許,故於民國八十九年三月二十四日針對第五次修憲乃作出釋字第四九九號解釋,宣告憲法增修條文第一條、第四條、第九條暨第十條應自本解釋公布之日起失其效力,八十六年七月二十一日修正公布之原增修條文則繼續適用,於是有了第六次修憲之舉。
 
惟揆諸此次有關司法院部分的修憲內容,即不難感受到報復意味甚濃,此可觀諸憲法增修條文第五條規定:「司法院設大法官十五人,並以其中一人為院長、一人為副院長,由總統提名,經立法院同意任命之,自中華民國九十二年起實施,不適用憲法第七十九條之規定。司法院大法官除法官轉任者外,不適用憲法第八十一條及有關法官終身職待遇之規定。司法院大法官任期八年,不分屆次,個別計算,並不得連任。但並為院長、副院長之大法官,不受任期之保障。中華民國九十二年總統提名之大法官,其中八位大法官,含院長、副院長,任期四年,其餘大法官任期為八年,不適用前項任期之規定。司法院大法官,除依憲法第七十八條之規定外,並組成憲法法庭審理政黨違憲之解散事項。政黨之目的或其行為,危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者為違憲。司法院所提出之年度司法概算,行政院不得刪減,但得加註意見,編入中央政府總預算案,送立法院審議。」其修憲要點有:第一,大法官改由總統提名,經立法院同意任命,以因應國大虛級化。第二,司法院大法官除法官轉任者外,不適用憲法第八十一條及有關法官終身職待遇之規定。
 
有關第二點,在當時一般均將之解讀乃係國大不滿大法官在釋字第四九九號宣告第五次修憲條文部分違憲無效而採行的報復行動,惟司法院乃於民國九十一年一月二十四日自行通過「司法官退養金給與辦法」予以反制。此部份究有牴觸憲法增修條文第一項的問題,惟司法權具有被動性,在不告不理的原則下,此等違憲爭論暫時未被掀起,倘若在適用時發生爭議而聲請釋憲,勢必導致另一回合的憲政權力角力。在司法院方面,必持「司法官退養金給與辦法」相關規定合憲論,在聲請釋憲者方面,必持「司法官退養金給與辦法」相關規定違憲論,斯時掌有修憲權者乃係立法院與國民大會,而國民大會又已改採任務型,故基於行使職權必要而選舉產生的國大,乃具有更新民意支持的直接民主正當性,屆時倘不幸將司法捲入政爭,恐將折損司法權威性。故正本清源之道,實宜在第七次修憲工程將此部份在朝野共識下徹底釐清。不過民國九十二年十月新任大法官即將上任,欲循修憲途徑肯定是來不及了,屆時非法官轉任之大法官欲退休時,究竟會適用現行憲法增修條文規定?或是「司法官退養金給與辦法」?倘若適用的是「司法官退養金給與辦法」,是否又會引發另一次憲政風暴,就讓吾人拭目以待了。
 

(原載於:《司法解釋報報2003.02.15》《法律新知報第42期》)

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作者簡介
陳怡如 簡介

現況:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學兼任助理教授

經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授

學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士

研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等

聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw

個人網站:
司法解釋報報 http://mypaper.pchome.com.tw/jyfd
陳怡如Eunice Yi-Ju Chen的教學網站 http://blog.xuite.net/jyfd/blog

 

 

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