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提起行政訴訟時依行政訴訟法第7條規定,一併請求國家賠償給付之法律適用爭議(最高行政法院106年度判字第55號判決)

文 / 劉孟錦律師.劉哲瑋律師
【台灣法律網】


【最高行政法院106年度判字第55號判決裁判要旨】                                      

一、有關「上訴人依行政訴訟法第7條規定,合併請求損害賠償(請求權之實體法依據為國家賠償法),在其確認訴訟及課予義務訴訟被駁回後,該國家賠償請求,能否『獨立』於前開訴訟結果之外,排除國家賠償法第11條及第12條所定『協議先行程序』與『普通法院民事庭取得審判權』之適用,而由行政法院逕行取得審判權,必須直接作成實體判決」之法律適用爭議部分,經查:
A.與此法律爭點有關之實務見解,有本院98年6月16日98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議(二)為據,該決議之法律問題及決議內容分別為:
(A)法律問題:
當事人主張因行政機關之行政行為受有損害,乃循序向行政法院提起行政訴訟救濟,並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中,合併依國家賠償法規定請求損害賠償(下稱國家賠償訴訟)。行政法院審理結果,如認為行政訴訟部分有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形應予裁定駁回時,則關於國家賠償訴訟部分,應如何裁判?
(B)本院決議:
行政訴訟法第7條規定「提起行政訴訟,得於同一程序中,『合併請求』損害賠償或其他財產上給付。」並未明定「合併提起訴訟」,故其文義上並不僅限於客觀訴之合併之情形,又斟酌該條之立法過程,乃在使當事人於提起行政訴訟時得「附帶」提起不同審判系統之訴訟,以連結行政訴訟與國家賠償訴訟審判權,而達訴訟經濟目的之意旨,並參照該條立法理由第三點明文闡述:「向行政法院『附帶』提起損害賠償之訴,自應適用行政訴訟程序,而其實體上之法律關係,仍以民法有關規定為依據……。」是行政訴訟法第7條規定所謂「合併請求」損害賠償或其他財產上給付,其訴訟法上之意義,依行政訴訟法與國家賠償法之規範體系而言,不宜限制解釋為客觀訴之合併,而應包含當事人於提起行政訴訟時,就「同一原因事實」請求之國家賠償事件,得適 用行政訴訟程序「附帶」提起損害賠償或其他財產上給付訴訟,行政法院並於此情形取得國家賠償訴訟審判權之意,以符合立法意旨及立法理由,復可與國家賠償法第11條但書規定:「但已依行政訴訟法規定,『附帶』請求損害賠償者,就同一原因事實,不得更行起訴。」配合適用。是當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害,循序向行政法院提起行政訴訟,並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中,合併依國家賠償法規定請求損害賠償者,因行政法院就國家賠償部分,自當事人依法「附帶」提起國家賠償時起取得審判權,而案件經行政法院審理後,如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者,此時行政訴訟既經裁定駁回,其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分,屬附帶請求之性質,非可單獨提起之行政訴訟,因而失所附麗,自得一併裁定駁回。
B.依上開決議所示,提起行政訴訟時依行政訴訟法第7條規定,一併請求國家賠償給付者,有以下事項應予說明:
(A)合併起訴之許可要件,限於「國家賠償之原因事 實」與「原提起行政訴訟之原因事實」相同或相牽連之情形為限。而以本案事實而論,即指「形成上訴人損害之原因」,出自「事前之違法核課」或「事後退稅請求違法遭拒」之行政不法行為,進而導致損害之發生(意指行政不法行為與損害間具有因果關係),而為行政不法行為之公務員則有故意過失。
(B)至於合併起訴在訴訟法上之法律效果,依上開決議所示,只要原來行政訴訟未經不合法裁定駁回,即應為實體審理,不得逕予起訴不合法為由,予以駁回。
 (C)但合併起訴之國家賠償請求,其請求權成立之實   體要件事實,既與原來行政訴訟之原因事實相同或相牽連,則在實體審理過程中,若其原來行政處分經行政爭訟結果被認定為合法,則其國家賠償請求之實體要件即難謂有據,應從實體上予以駁回。就以本案為例,如果核課處分並無違法,上訴人之退稅請求於法無據,應予以駁回。則其國家賠償請求實體要件中「行政不法行為」之存在,即無從證明,應予駁回。
C.是以原判決以「本案確認訴訟及課予義務訴訟既應駁回,則其附帶提起國家賠償之訴部分,即失所依憑」為由,駁回上訴人此部分國家賠償請求。似以起訴不合法為由,而駁回其訴。顯然與本院上開決議之規範意旨有出入,自非可採。仍有為實體審理之必要,其實體審理結果,詳後所述。

二、有關上訴人就相同之否准行政處分,可否合併提起「確認該否准行政處分無效之訴」與「課予義務之訴」之爭點部分,本院認為,就算「假設」否准處分確實具有行政程序法第111條各款所定「處分無效」之重大違法事由,請求作成處分之當事人,亦只需提起課予義務訴訟,其主觀公權利受侵犯之狀態即可能排除(第一次權利救濟),否准處分之「違法性」,亦可因為課予義務訴訟獲得勝訴結果,而得以確認(為第二次權利救濟作準備),並無再提「確認否准處分無效」之實益,原判決以起訴不合法,予以駁回,即屬有據,上訴人此部分之上訴為無理由。

三、有關各行政機關所屬之訴願委員會,是否得比照「犯罪被害人補償審議委員會」或「犯罪被害人補償覆審委員會」之情形,而認其有當事人能力之爭點部分,經查:
A.依94年6月21日本院94年6月份庭長法官聯席會議會議決議意旨所示,行政程序法第2條第2項對「行政機關」有為定義性之規定(即「本法所稱行政機關係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表 示意思,從事公共事務,具有單獨法定地位之組織。」)。依此規定,行政機關乃國家、地方自治團體或其他行政主體所設置,得代表各行政主體為意思表示之組織。而所謂「組織」,須有單獨法定地位,固以具備獨立之人員編制及預算為原則。惟實務上為避免政府財政過度負擔,及基於充分利用現有人力之考量,亦有由相關機關支援其他機關之人員編制,或由相關機關代為編列其他機關預算之情形,尚難因該其他機關之人員編制及預算未完全獨立,而否定其為行政機關。
B.各地方法院及其分院檢察署犯罪被害人補償審議委員會及各高等法院及其分院檢察署犯罪被害人補償覆審委員會之設置,依犯罪被害人保護法第14條、第15條、第20條之規定,具有單獨法定地位,且得代表國家受理被害人補償金之申請及調查,並作成准駁之決定。因此本院前開決議認,該審議委員會及補償覆審委員會自屬行政機關,應有當事人能力。
C.但訴願法明定,訴願受理機關是行政機關(訴願法第4條參照),而訴願決定亦係由受理訴願之訴願機關作成(訴願法第89條第1項第4款參照)。至於機關內之訴願委員會則僅對訴願事件之訴願決定,有作成「決議」之權限(訴願法第53條參照),而無單獨為訴願決定並對外宣示之法定地位存在。此與依犯罪被害人保護法第14條、第15條、第20條規定,得以「委員會」名義對外代表國家受理被害人補償金之申請及調查,並自為決定且對外宣示之「 犯罪被害人補償審議委員會」及「犯罪被害人補償覆審委員會」,在性質上大不同,原判決認各機關之訴願委員會不具當事人能力,自無違誤,上訴人此部分之指摘,顯係出於對訴願委員會法定地位之誤會,尚難謂為有據。

四、有關本案是否「涉及公益」或「影響上訴人權利義務重大」,而應行法律審言詞辯論之爭點。經查:
A.上訴意旨從未具體指明,本案相較於其他案件,有何具體事由,得認本案之勝負判斷涉及「特定內容」公益(公益事項應具體特定),是其主張本案「涉及公益」云云,顯屬無據。
B.再者行政訴訟法第253條第1項第3款所定「影響上訴人權利義務重大」,在實務運用上,幾無限制篩選之功能(所有案件對上訴之當事人而言,其主觀上無不認為,判決結果對其權利義務影響重大)。因此尚需配合後段「有行言詞辯論必要」之「客觀必要性」要件。例如法律涵攝過程中涉及對於社會價值之取捨,或事實認定及證據取捨存有重大爭議。然而上訴人僅通案抽象式言及本案「影響上訴人權利義務重大」云云,而要求進行法律審言詞辯論,基於以上理由,其請求尚非有據。

資料來源:司法院

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作者簡介
劉孟錦律師
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