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修正刑法適用 莫讓人民淪為公務員廢弛職務的犧牲品----論《刑法》第130條公務員廢弛職務釀災罪的主觀要件

文 / 戴世瑛律師
【台灣法律網】


壹、前言

    依據經驗法則,偽劣食藥商品的危害,與國家監管體制的缺陷,或所屬人員的失職,關聯甚殷。針對近日黑心油事件,民間人士具狀控告公署主管廢弛職務釀成災害罪(註1)。看似有理,但實際上告的成嗎﹖

    公務員若對於主管或監督食藥商品生產、銷售事務,直接、間接圖利、要求、期約、收受賄賂,或假借職務上之權力、機會或方法共犯包庇,固然有《刑法》、《貪污治罪條例》,或如《藥事法》第89條等可予相繩。但倘無上述行為,而是監管公務員出於過失怠忽,導致發生類似本次劣質食品流入市面的重大災害,因《刑法》第130條所明定的公務員廢弛職務釀成災害罪,實務與學界通說將其定位為「故意」犯罪,不處罰「過失」,即必須對災害結果,存有直接或間接的主觀犯意(註2),要件嚴苛(註3),故難援用論罪。上網搜尋,也只曾見該條適用在例如台中衛爾康西餐廳大火、中油公司高雄煉油廠氣爆、台北大湖社區水災、嘉義八掌溪事件、台北和平醫院隱匿SARS疫情等少數涉及公安事件。其結果不是判決無罪確定,就是甫在偵察階段即行簽結或處分不起訴(註4)。從而可以斷言,本次告發的定罪機率,仍幾近於零。果真如此,則國人期待的司法申張正義,將再度落空,而本罪的存在實益,也必然受到質疑。

    審時度勢,令人不禁想問,前揭實務與通說解釋,是否仍然合理﹖現階段有無修正的必要與空間﹖

貳、關於《刑法》第130條的主觀要件

一、歷來觀點

    根據考證,《刑法》130條係我國獨有之立法。同法系之德、日刑法並無類似規定,可能是出自《唐律》「不修堤防及修失時」罪與《清律》「不修河防及修而失時」罪(註5)。且本條係制定於長江水災之後,具有特殊的立法背景(註6)。惟現制不同處在於,古律例偏重治水防洪,不免掛一漏萬,而現行《刑法》僅設概括規定,關於「災害」種類,並無限制,較能適應現代複雜社會生活的需要(註7)。

    關於本罪的主觀構成要件,學界歷來存有不同的看法。查閱文獻,筆者擇要整理如次:

(一)故意犯說

     認為本罪的主觀構成要件,係行為人主觀對自己未盡職務所應盡職責,以及因其行為會導致災害可能性有所認識,仍決意不盡其職務,包括直接故意與間接(未必)故意(註8)。

    此說立論基礎,在於:一、本罪並無處罰過失犯之規定;二、公共安全相關公務員事繁責重,倘謂此等公務員稍有疏失,即論以本罪,勢必使其「疲於奔命,不僅日夜寢食難安,且將無人敢於從事該職務」(註9)。

(二)類結果加重犯說

    此說可視為前說的修正,認為本罪仍為故意犯,行為人應符合「廢弛職務」此一構成要件的「知」與「欲」。至於對「災害」發生係廢弛職務所導致結果,則不需要有故意,有預見可能性即已足夠(註10)。因行為型態上,係結合了故意「廢弛職務」,與過失導致「災害」結果發生,概念上類似於結果加重犯,筆者在此故以「類結果加重犯」稱之。

    本說乃基於:一、故意犯說將刑法130條主觀要件作限縮解釋,相當程度地降低了該條成罪機率,使得司法實務在個案審酌上,與社會期待有很大的落差。也弱化了該條應有的規範預防與制裁功能,故應加以折衷。只要依一般社會生活經驗,可以預見怠忽職守可能發生災害,如災害果然發生,應即構成刑法第130條之犯罪(註11);二、該當於刑法第130條犯罪的行為人必須並未預見「災害」的發生,即故意的範圍只及於「廢弛職務」的行為部分。若是對於「災害」此一過失結果,出於故意,則應論以其他各罪(註12)。

(三)過失犯說
   前大法官梁恆昌則主張「本罪似非故意犯,亦未標明過失犯。但就法文精義言,當以認係過失犯為妥。(略)而廢弛職務,通常為疏忽職守之義,且釀成災害,近似致成災害加重結果犯,尤具過失意味」(註13)。

參、本文見解

    本條如上所述,既為仿傚舊律的特殊時期立法,欲適正地解釋其主觀要件內容,理應從探究過去立法者原意,與追求法條現時適用實益著手。準此,吾人以為:

    一、故意說主要論點之一,在於按刑法第12條第2項,過失行為之處罰,以有特別規定者為限,而本罪尚無處罰過失犯之規定。然而,考證「廢弛職務」中「廢弛」一詞,其意指「鬆弛」、「敗壞」而言(註14)。與「荒廢」、「懈怠」無異,本質即為或幾乎等於過失。所謂無處罰過失犯明文,實過分拘泥於條例表面用字,忽略文義解釋一法。

    二、從法益保護角度言,關於本罪所欲保護的法益內容,固有爭議,但應說是兼具保護人民對公務員公正適切執行防災職務信賴的「國家法益」,以及涉及不特定或多數個人之生命、身體及財產保護的「公共安全法益」(註15)。依據民主社會與法治國理念的價值權衡,後者的保護必然要優於前者。基此,為了更前瞻、周延、有效地維護人民之生命、身體及財產計,有必要對於負責公共安全公務員的主觀過失,也科予刑罰制裁,以積極警示其恪遵職守,提早防弭災禍。本罪所爰之唐、明、清各律,對於不為或延宕修理水利的官僚犯罪,僅規定是「行為犯」,凡有不修堤防及修而失時行為,無待災害發生,即行處罰(註16),其義亦在此。

    公務員失職,已達有意引起災害發生程度時,應構成他罪,或為他罪所吸收,原非本罪之規範涵攝。類結果加重犯說,對故意犯說的論理缺陷,提出糾正,也降低了定罪門檻,雖較為合理,但因其堅持行為人對於「廢弛職務」,應具備「知」與「欲」。從而對於那些漫不經心,恣意任行,尤不自知已是「廢弛職務」的公務員,縱釀「災害」,亦不能以本罪處罰。如此則仍與前述前瞻、周延、有效地保護公眾權益的立法宗旨,未盡符合。

    三、公務員依才選試晉用,注意能力與義務程度本應較一般人為高。其身分待遇既受法律周詳保障,相對地,執行職務本應誠實清廉,謹慎勤勉,力求切實,不得畏難規避,互相推諉,或無故稽延(註17)。是以,針對公務員的「廢弛職務」,除《公務員懲戒法》第2條第2款外,《刑法》第130條同時定有明文,使之併負行政懲戒與刑事雙重責任。

    如恐公共安全相關公務員事繁責重,本應採取充實組織人力、增加獎勵薪酬等行政手段加以救濟,不宜在法律上給予其特殊的待遇。何況,論斷本罪之際,除主觀要件外,尚應斟酌審查公務員法定職務範圍,有無預告或遏止之義務(註18)、有無採取作為的可能性、廢弛職務與災害發生間有無相當因果關係(註19)、公務員是否已竭盡其職責而仍不免於災害發生、是否由於其他原因致成災害者等等諸多要件。不可能單憑「災害」發生,即予輕易論罪。故縱對過失究責,亦不致太苛。

    更況,若顧慮刑罰太重,除非以不合時宜,逕行廢除本條,否則仍可修法,針對失職情節與造成災害輕重,區別不同要件與刑度。過分地強調公務員保障,使其得以逸脫於本罪,反讓無辜人民「疲於奔命」、「日夜寢食難安」,又豈符公平正義﹖

    四、其次,就法論法,對於衛兵、哨兵或其他擔任警戒職務之人,戰時因過失睡眠、酒醉或其他相類之情形,而廢弛職務,足以生軍事上之不利益者,《陸海空軍刑法》第34條第3項已明文處罰。而公務員過失釀災,倘與同屬瀆職的過失洩密相比,後者違法情節較輕,但已有《刑法》第132條第2項規定相繩,舉輕明重,則前者豈能無責﹖

    況本條公務員釀災,與其他如致死、致傷、造成公共危險等業務過失犯罪相較,前者惡性情節尤重,故本罪法定處三年以上十年以下有期徒刑,後者最高不過處五年以下有期徒刑。倘因要件較嚴,不易成罪,反而僅能退而次之,按較輕之一般業務過失犯罪處斷(註20),不僅不符社會常理通念,亦難謂無掩護公務員卸責之嫌。

    五、另觀食安問題層出不窮的大陸地區,為加大監管力道, 2011年全國人大常委會已修正其《刑法》,除對生產、銷售偽劣商品犯罪行為負有追究責任的國家機關工作人員,徇私舞弊、不履行法定職責情節嚴重者予以懲罰外,增設第408條之1,規定「負有食品安全監督管理職責的國家機關工作人員,濫用職權或者怠忽職守,導致發生重大食品安全事故或者造成其他嚴重後果的,處五年以下有期徒刑或者拘役;造成特別嚴重後果的,處五年以上十年以下有期徒刑」。解釋上,該條之「怠忽職守」,即是指「過失」(註21)。相較可知,面對食安事故,對於失職人員的刑事追究,現時兩岸執法態度,已大有不同(註22)。

    彼岸標準,未必足採,但我實務與學說,自我侷限於「故意犯」的解釋,以致定罪困難。不僅削弱刑法的規範功能,更可能放縱助長了公務員的怠惰與僥倖心態,實過咎難辭。近來台灣在居住、交通、食品等公共安全方面,人為災禍不絕如縷。控訴「官僚殺人」,時有所聞,恐肇因根源在此。

    據上論結,修正用法,誠屬必要,亦不容緩。吾人的淺見是,為了忠實貫徹立法目的,前瞻、周延、有效地保護法益,刑法第130條的主觀構成要件,應從少數之「過失犯」說。即不論對廢弛職務或釀成災害,有無認識。凡有怠忽職守,造成公眾生命、身體、財產權益之危險時,均可論以本罪。

    為明說理,避免誤解,茲據行為人主觀樣態,按惡性之輕重,具體歸納本罪行為類型如下:
一、對於災害有預防或遏止職務之公務員,不知其職務,不為預防或遏止,致釀災害;
二、對於災害有預防或遏止職務之公務員,明知其職務,但未預見災害能發生,故不為預防或遏止,致釀災害;
三、對於災害有預防或遏止職務之公務員,明知其職務,且預見災害能發生,但確信其不發生,不為預防或遏止,致釀災害。

肆、結語

    古諺有云:「千里之堤,潰於蟻穴」。監管公務系統的荒廢鬆散,無寧是奸邪宵小犯罪的溫床,更可能危及包含產業經濟、公共安全、國家形象等整體利益,不容輕忽。在舉國撻伐抵制黑心商人與企業,年年增修《食安法》的同時,不妨轉向思考,促成《刑法》適用的修正,或統一變更司法實務見解,令第130條公務員廢弛職務釀成災害罪,罰及「過失」。退步持平而言,至少也應使其對於災害,負起結果加重責任。以回應符合民意期待,並補救當今包括食管、住管、交管等層面,瀕臨崩壞的法律防衛體系(註23)。希能藉由刑罰之威嚇功能,警惕教化公務員認清本職,切實盡責,莫讓無辜的社會大眾一再地淪為渠等怠忽職守的犧牲品(原文載於中律會訊雜誌,第18卷第1期,2015年7月)。

後記:根據2015年7月7日自由時報報導,針對近日八仙塵爆事件,法律扶助基金會2015年7月6日舉辦記者會中,董事長林春榮點名刑法130條內容,呼籲應研議修法,增訂「過失」處罰,才能有效監督公部門,降低悲劇重演的可能。法務部檢察司長林邦樑表示,相關意見正由刑法研修小組研議。



註釋

*執業律師、政治大學法學碩士、北京中國人民大學法學博士

註1:聯合新聞網,「教師公會告邱文達瀆職」,網址:http://udn.com/NEWS/BREAKINGNEWS/BREAKINGNEWS1/8998654.shtml(瀏覽日期:2014/11/7)。
註2:最高法院99年度台上字第2265號判決「刑法第一百三十條所定之公務員廢弛職務釀成災害罪,必以行為人具有犯罪之直接或間接故意,始克成立,若缺乏主觀犯意,即不能以該罪責相繩,至其過失或違反行政規範,是否成立其他罪名或應負行政責任,乃屬另一問題,不容混淆」。
註3:本罪其他成立要件,還包括:一、行為人須為對於某種災害有預防或遏止職務之公務員;二、須廢弛職務不為預防或遏止;三、須釀成災害;四、災害之發生與其廢弛職務之間有相當因果關係(參照民國 29 年院字第2095 號解釋、最高法院30年上字2898號判例、同院91年度台上字第6219號判決、99年度台上字第3120號判決)。
另針對本次油品食安事件,媒體輿論多次提及,在請求民事損害賠償時,具體受害事實及因果關係舉證困難。本罪於論斷「災害」之有無,是否亦存有類似問題,值得推研。依罪刑法定原則,條文既規定「釀成災害」,固屬「結果犯」(參照周冶平,刑法各論,三民書局,57年9月16日,115頁;林山田,刑法特論(下),三民書局,76年10月,904頁;呂有文,刑法各論,三民書局,79年4月,51頁)。但本罪制定宗旨,吾人以為,在於公安災害的預防避免,及督飭國家公務員履行法定職責。故所謂致釀「災害」,並不以發生公眾生命、健康或財產實際損害為必要,只需對上述法益,可能構成危險,即為已足,否則將無法達成前瞻、周延、有效保護多數法益之立法目的,是本罪仍應歸類於「危險犯」,而非「實害犯」(相同結論參照曾淑瑜,刑法分則實例研習---國家社會法益之保護,三民書局,2009年2月版,33頁。反之採「實害犯」者,參照梁恆昌,刑法各論,著者發行,54年7月,57頁)。
吾人以為,劣質油品危害人體的高或然率,早經科學證明,其長期大量製造與販賣供給食用,危及大眾健康,依上述說明,客觀上構成「災害」,應無疑義。至於因果關係之認定乙節,雖說廢弛職務,未必然會發生劣質油品的製售。但按經驗法則,倘已知有製售事實,該管公務員仍不為取締處理,任其流竄入市面,實難謂「災害」與「廢弛職務」之間無相當因果聯絡。
註4:最近案例,如針對高雄氣爆事件的告發瀆職,高雄地檢署以「刑法第 130條所定之「公務員廢弛職務」,既未有過失之特別處罰規定,則須該管公務員對於某種災害之發生,有預防或遏止之責,故意廢弛其職務不為預告或遏止或疏於預告或遏止,以致釀成災害者,始克成立」、「被告○○○,並無故意廢弛職務之情事」,對高雄市長陳菊等為不起訴處分(參照該署103年度偵字第 24845-24848號不起訴處分書)。
註5:王怡今,「廢弛職務釀成災害罪之研究」,1996年輔仁大學法律研究所碩士論文,17-18頁。另吾人查知,除唐、清代外,《明律》中也規定「凡不修河防及修而失時者,提調官吏笞五十;若毀害人家漂失財物者,杖六十;因而致傷人命者,杖八十。若不修圩岸及修而失時者,笞三十;因而淹沒田禾者;苔五十。其暴水連雨損壞堤防非人力所致者勿論」(參照《大明律》集解附例卷之三十「失時不修堤防」)。
註6:周冶平,刑法各論,三民書局,57年9月16日,114頁。
註7:韓忠謨,刑法各論,三民書局,66年12月,62頁。
註8:盧映潔,刑法分則新論,新學林,2013年9月七版,67頁。
註9:甘添貴,刑法各論(下),三民書局,2013年6月二版,410頁。較特別地,有認為刑法第130條雖是一般故意犯罪類型,行為人對於廢弛職務部分必須有所認知,對於釀成災害部分也必須有所認知。但事實上基於相關公務員職務的敏感性,對於廢弛職務的危險性應該有所認知。故倘相關公務員對廢弛職務事實有所認知,那麼對於造成災害也應該是有所故意,從而也符合本罪的主觀要件。參照黃榮堅,「衛爾康事件的基本刑法問題」,月旦法學雜誌第1 期,1995年5月15日,55-56頁。
註10:張麗卿,「廢弛職務致釀災害的客觀歸責」,東海法學研究第9期,1995年9月,255-256頁。
註11:李聖傑,「閒閒才有事---淺談廢弛職務成災罪」,月旦法學教室第120期,2012年10月,31-32頁。
註12:褚劍鴻,刑法分則釋論(上冊),商務印書館,75年2月,151頁。
註13:梁恆昌,同註3,56頁。
註14:辭海,東華書局,1992年10月初版,1507頁。
註15:李冠璋,「論刑法公務員廢弛職務釀成災害罪:以保護法益為中心」,2012年台灣大學法律研究所碩士論文,97-103頁。
註16:《唐律疏議》卷第二十七424「諸不修堤防及修而失時者,主司杖七十;毀害人家、漂失財物者,坐贓論減五等;以故殺傷人者,減鬥殺傷罪三等。謂水流漂害於人。即人自涉而死者,非。即水雨過常,非人力所防者,勿論」;《大清律例》《工律-河防》律434.00失時不修隄防」「凡不[先事]修[築]河防及[雖]修而失時者提調官吏各笞五十若毀害人家漂失財物者杖六十因而致傷人命者杖八十;若不[先事]修[築]圩岸及[雖]修而失時者笞三十因而渰沒田禾者笞五十;暴水連兩損壞隄防非人力所致者勿論」;《明律》相關條文,參照註5。
註17:《公務員服務法》第5、7條
註18:台灣高等法院83年度上訴字第4209號判決、同院85年度上訴字第1551號判決。
註19:最高法院99年台上2265號判決、台灣高等法院台南分院90年度上訴字第1460號判決、台灣高等法院97年度上訴字第1299號判決。
註20:例如多年前苗栗造橋火車大車禍,檢察官雖依公務員廢弛職務釀災罪起訴,但因查無廢弛職務故意,最後最高法院以業務過失致死罪判決定讞。參照黃仲夫,刑法精義,元照,2013年9月,396頁。
註21:李莎莎,「食品安全犯罪的完善」,載於趙秉志主編,「刑事修正案(八)理解與適用」,中國法制出版社,2011年5月, 220頁。
註22:關於食安,兩岸刑事法制的比較異同,參照拙作,「兩岸關於”制售假冒偽劣商品”的刑事懲治與共同打擊犯罪」,載於趙秉志主編,「刑法評論」2012年第2卷(總第22卷),(北京)法律出版社,2013年1月,43-54頁。
註23:另方面,針對本次食安事件中GMP認證制度的失靈,有認為GMP協會,其性質應屬於受委託行使公權力者,其執行失職,可能有國家賠償法第2條第2項的適用(參照胡博硯,「公權力不再值得信賴的國家」,台灣法學雜誌第256期,2014年9月15日,27頁)。同理,日後倘決定GMP存續,或另設其他類似的認證制度,則個人建議,應同步修訂配套規範,按照《國家賠償法》第4條第1項、《行政程序法》第2、16條,明確賦予任職其中的民間檢驗認證人員以「視同委託機關之公務員」地位。一旦其有廢弛職務,導致食安災害,除國家賠償外,亦應依刑法第10條第2項第2款,負擔刑事責任。

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作者簡介
戴世瑛律師
臺灣執業律師、政治大學法學碩士、北京中國人民大學法學博士、大陸國家司法考試及格

經歷:台中律師公會大陸法令研究委員會主任委員、律師公會全國聯合會大陸法令研究委員會委員、2005年6、7月廈門大學講授「臺灣法制概論」。2006年9、10月天津南開大學講授「臺灣法制概論」、2010年10月13-27日北京師範大學講授「區際刑法--臺灣刑事法問題」、亞洲大學「大陸法制概論」兼任講師、雲林科技大學科技法律研究所「中國大陸法律」兼任助理教授級專技人員。

E-mail:tai0910@seed.net.tw

 

 

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