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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 翁耀南

「社會統合主義」政經體制的面向思考

文 / 翁耀南
【台灣法律網】


一、何謂統合主義?

統合主義是指國家通過對利益集團的調節與控制以達到國家與社會利益一致的一種社會政策;政府通過與少數法定的壟斷性的勞資團體的協商對話求得對經濟政策的一致;政府與利益團體的關係是合作性的而非對抗性的。

統合主義是指政府機構和民間社團的組合,理論基本上是建立在國家機關與利益團體(含企業與勞工團體)的關係上,研究焦點集中在國家、企業家團體(資方)及勞工團體(勞方)間利益仲裁的『三角關係』。當代各國的勞工政策都有一個從國家統合主義(state corporatism)向社會統合主義(societal corporatism)轉變的過程。社會統合主義的基本特徵是利益集團具有充分的獨立性,且與官僚機構處於對等地位。國家統合主義多出現於早期工業化的國家和地區。社會統合主義則多產生於已經工業化的國家和地區,尤其是在社會民主主義傳統強盛的歐洲。
統合主義是近年來用在討論國家角色的重要理論,因為它頗能說明當前先進國家的運作。消弭劇烈社會衝突,達成社會共識的政治制度安排;一種可以在資本主義經濟制度下,有利於同時追求資本累積成長與分配正義的社會發展目標的一種政治制度安排。同時,統合主義也被視為有助於工業民主國家,特別是中小型的國家,有效因應經濟對外開放性的一種國內利益調和的結構;也是一種比較可以有效抑制特殊利益團體追逐分配性的經濟活動一種制度設計。

二、統合主義分類與在政治、經濟、公共政策之主張

統合主義可分為社會統合主義(societal corporatism)與國家統合主義(state corporatism)。社會統合主義用來解釋後多元社會的國家機關與利益團體之關係,此一關係架構源於利益團體由下而上的自發性壓力所追求的結果。北歐各國、荷蘭、英國等工業先進國家屬於社會統合主義型態。國家統合主義則被用來解釋實施威權主義國家(資本主義尚未發展萌芽)之國家機關與利益團體間之關係。此一架構通常是由國家機關由上而下強加諸於利益團體之上的。由政府控制組合,舉凡社會中權力的分配和經濟發展的方向都由政府決定與掌控。國家一方面需要滿足人民對經濟發展日增的需求,另一方面則企圖控制需求表達的政治過程。

統合主義主要是透過聯盟或聯合性組織的設計和操控,而整合衝突的階段利益。統合主義在政治、經濟、公共政策之主張如下:
(一)發展高度集中式的利益代表組織,在政治、社會或經濟部門享有近乎獨占式的代表性或代表權,此些代表性的利益具有特權或受國家特殊保護,因此必須遵守特定的行為規範。
(二)國家賦予此些利益代表團體參與政策制定的特殊地位,並藉此建立國家與利益團體間的聯繫關係。
(三)在國家主導下,以社會協力(Social Partnership)關係的精神,協調全國主要的利益團體,以同心協力及議價方式制定具高度社會共識的公共政策。

三、解嚴以前(1987.10.)的台灣政治制度

台灣先後經歷了滿清、日本與國民政府統治。自1950年以後的政治,多認為是採取威權主義統治(authoriatriansm),這政治型態是介於極權主義的全面壟斷政治資源與多元民主的充分自由開放政治競爭兩者之間的政治體制,換句話說為國家統合主義的一種政治形式。因為在台灣,執政的國民黨長期壟斷政治固然是事實,但也提供部分競爭機會,提供反對人士以個別方式來從事政治參與。

國家在名義上仍是堅持民主憲政,形式上也維持憲法所規定的政治運作,但反對團體卻長期被壓抑,甚至被視為「叛亂」而加以刑罰。威權主義體制的特質有下列幾點:(1)威權主義體制限制政治參與缺乏正當性,所以必須經常對反體制派施加嚴苛的強制力。(2)若出現強而有力的的反對派領導人,也會給予政治職位,以網羅進入政治體制內。對於一般大眾,則不時提供經濟利益,以爭取其對國家的忠誠。

如果社會統合主義指的是勞工、企業和政府之間的組合,那麼80年代以前的台灣的情形很顯然不適合用這句話來形容。台灣政府對經濟事務的控制程度既深且廣,台灣的政治經濟乃是受到日本殖民統治和中國「官僚資本主義」的影響。在日本和國民黨的統治之下,台灣實施了兩次全面的土地改革,政府牢牢地控制這個島上的農業。在土地改革之後,原來的大地主喪失了大部分的土地,代之而起的是數目眾多的小農。這些小農必須依賴政府提供貸款及肥料,因此對政府心存感激。事實上,一俟他們的生產力大大提高之後,政府就透過直接和間接的管道向他們抽取重稅。政府這個「超級剝削者」不僅從農民那兒抽取巨款投資工業,同時也成功地防止富農出現和政府打對台或引起小農的眼紅。

政府對工業的控制也是非常廣泛。在1950年代末期和60年代初期所謂「自由化」時期,台灣的經濟政策從「進口替代」到「出口導向」,極力發展勞力密集工業,公營企業則掌握了大部分的主要工業,如鋼鐵業、造船業、營造工程、化工業以及半導體工業等等。政府利用貿易和金融手段管制民間企業的運作,由於採取了許多保護措施,因此台灣也可以說是個重商主義國家。

由上述的討論可知:政治發展甚晚的國民黨政權在1945年從大陸流亡到台灣,初期為了鞏固政權採用的是威權主義(國家統合主義)的統治型態,此種政治型態一直持續到80年代末期才發生轉變。美國斷絕對台外交關係以及第二次石油危機使國民黨精英中的進步人士相信,有必要加速其政治與經濟改革。結果80年代的政治開放使得台灣政治從「強硬的」威權主義統治,過渡到「溫和的」威權主義統治。
四、台灣解嚴後可能走向「社會統合主義」的政經體制上?

政府長久以來的勞動政策,首先,在「私部門勞工」方面,是以 「經濟發展」前提,一切放任市場機制的運作,直到1984年在美國政府 的壓力之下才通過勞基法,但是只適用約一半的受雇者,而企業主對於 工會無情打壓,國家也不聞不問,惡意缺席,讓民間企業主放任自由地 宰割勞動力。其次,在「公部門勞工」方面,國民黨以「國家統合主義 」的方式,極力扶持國公營事業工會成為其政黨的附庸,以其綿密的組織,層層控制,確保其政治動員的實力,達成其政權維護的正當性。

台灣在一連串政治改革之後,政治上已經進入新的時代,而全球化的潮流也將台灣急速的捲入世界經濟的高度競爭,到底國家在未來台灣 的勞資關係中,應該扮演何種角色?這必須檢討過去勞動體制為基礎上,重新打造一個新的勞動政策。21世紀的勞動政策,國家必須在「放任」與「管制」之間找到新的平衡點,而台灣勞工陣線在此世紀交替之際,提出(1)加強勞動立法(2)建立高效率的現代勞工行政(3)強化工會職能(4)建立完善的集體協商機制,全面性地對目前台灣勞動政策提出具體批判與建議,並為國家角色在左右兩極的光譜上重新定位,塑造一個新世紀的台灣勞動體。 

理性權威代表了制度化的程度,社會愈趨工業化,政府制度的力量取代了英豪的領袖權威,開始與資本家組織和工會產生了新的互動關係。在一次大戰後,由於戰時經濟及戰後復原的環境影響下,德國的企業組織和勞工組織發展出與政府合作的運作模式,到了1930年的經濟大蕭條,北歐國家也出現政府與勞資雙方互相協調的行為模式。二次戰後在這朝向工業化國家的過程中,歐美工業國家就出現了「社會統合主義」的政治經濟結構,我們歸納其具有下列的特徵:
(1)發展出高度集中式的利益中介組織,即所謂層峰聯合組織(peak associations),對於其所代表的社會或經濟部門享有近乎獨佔式的代表性。此些代表性的利益具有特權或受國家特殊保護,因此必須遵守特定的行為規範。
(2)政府給予這些利益中介組織參與政策制定的特殊地位,並藉此將政府部門與利益組織之間建立制度化的聯繫。
(3)在政府主導下,以「同舟共濟」(social partnership)的精神來協調全國主要利益代表組織,特別是有組織的勞工與資方這兩大經濟團體之間的衝突,及制訂具有高度社會共識性的經濟政策。

五、結語

由上述的討論我們知道要發展出社會統合主義,除了採行民主政治外其共同的條件都是由於外在經濟環境變化或者國內大規模的勞工運動的刺激造成國內政治危機或經濟發展的問題,執政當局為求生存而主導整合勞工團體與資本家代表,形成所謂的三邊關係(tripartite)--政府、勞工、資方的機制。政府在此一關係中扮演著一個強而有力的角色;三邊關係主要在追求公共財,係以磋商、議價的方式進行決策,必須藉由三方的共同支持才能成功。

以台灣目前的情形來說,社會統合主義的三個特徵沒有一個成立。再者台灣的企業大都是中小型企業,勞工組織並不像歐洲各國那樣健全龐大,對政府決策的影響力相當有限,更談不上參與政策的制定。至於利益團體則是各自為政,各懷鬼胎無法團結一致與政府相抗衡。國民黨因經濟發展,創造出中產階級,社會日趨多元化而逐步開放政治也僅從「強硬的」威權主義統治,過渡到「溫和的」威權主義統治罷了,沒有理由立刻就可以由「溫和的」威權主義轉型為社會統合主義。80~90年代一連串的政治開放:解除戒嚴、開放報禁、通過集會遊行法、人民團體組織法,使台灣反對人士的政治活動空間大幅度的擴大,距離歐美多元民主政治的標準向前邁進了一步。從經濟結構與政治互動關係來論,的確經濟的快速發展奠下台灣走向多元性民主制度的基礎。


參考書籍
1.「政治經濟學理論」,James A. Caporasou原著;翰林等合譯、風雲論壇出版。
2.「台灣發展的政治經濟分析」,彭懷恩,風雲論壇出版。
3. 「政治與經濟之關係」,周育仁,五南圖書出版。
4. 「公共政策辭典」,吳定編著,五南圖書出版。
5. 台灣勞工的主張,郭國文,(平等的承諾-21世紀的台灣勞工政策)

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作者簡介
中山大學社會科學碩士
現任財政部高雄關稅局公關股長
e-mail:fred.weng@msa.hinet.net

 

 

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