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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 葉大功

由勞動權論漁業職業災害保障制度(十五)

文 / 葉大功
【台灣法律網】


第五節  勞動檢查新趨勢【39】

由於1947年第81號勞動檢查公約(Labour Inspection Convention, 1947),其特别高的批准水準135 個,對國際社會各國勞動部門起了指導及示範作用。勞動檢查的主要職權為保證執行有關工作條件和在職勞工的保護的法律規定。勞動檢查公約第12條說明實施的權利和進入工作場所的權利,有别於在勞動行政管理領域其他活動的勞動檢查(To secure the enforcement of the legal provisions relating to conditions of work and the protection of workers while engaged in their work. The powers of enforcement, and the right to enter workplace)。該公約第15條進一步規定檢查員的職責應是獨立的,並應公正地執行這些職權(Further specifies the duty of inspectors to be independent and impartial in the exercise of these powers)。健全勞動行政管理體系,提高勞動檢查員的效率。

依據國家立法授權的不同,勞動檢查員在工作場所中需要處理的問題,包括:職業安全與衛生、工作條件、强迫勞動、童工、僱傭關係、社會保障、性别平等與歧視、非法雇用、特殊的部門職權(Specific Sectoral functions),例如,農業、建築、礦業、海事、鐵路(e.g. agriculture, construction, mining, maritime, railways)。其他相關活動可包括有關移民(Immigration)、非正規經濟(Informal economy)、小企業的登記(Registration of small enterprises)和工作場所的傳染病/愛滋病(HIV/AIDS)等方面的職責。

第一項  勞動檢查面臨的主要問題

2006年國際勞工大會以勞動問題全面調查及審查為基礎,確定一些具有全球性的勞動檢查面臨的主要問題(Major issues facing labour inspection)。主要包括,各國在尋求持續減少貧困的發展方面,勞動力市場治理的品質,為是否成功的重要因素;不斷改善的勞動檢查與安全之管理工作;强調工作中的社會保障;追求更好的生產品質、更高的生產效率、災害事故數量的下降以及勞動力的提升。因應全球化挑戰的關鍵,為勞動力市場保持良好的管理或提高競爭力。競爭力的關鍵是優質產品及服務,而優質產品取決於優質生產方法。

一、資源缺乏(Lack of resources)

在許多國家,人們對勞動檢查機構不能履行其作用與職能表達廣泛的關注。往往是人員不足、設備不足、培訓不足和待遇不足、交通工具和差旅預算不足及缺乏適當的通訊和記錄保管方式,妨礙其實施檢查和採取必要的後續行動的能力。有關勞動檢查資源的縮減並可能會嚴重影響檢查員的職業化、獨立和公正性。

第81號公約第10條要求足够數目(Sufficient number)的勞動檢查員從事所要求的工作。由於各國對其檢查員的執法工作賦予不同的優先等级,對於足够數目的檢查員没有一個官方界定。需要加以考慮的因素有,企業的數目、規模及勞動力的總規模。目前可用以進行國際比較的唯一指標是檢查員與勞工比例。在政策和技術咨詢服務中,國際勞工組織採用的合理基準是勞動檢查員與勞工的比例,在工業市場經濟體(Industrial market economies)中應接近1/10,000;在工業化經濟體(Industrializing economies)中應接近1/15,000;在轉型經濟體(Transition economies)中應接近1/20,000;在發展中國家(Developed countries)中應接近1/40,000。

我國94年適用勞工安全衛生法勞工人數1,922,821人,(適用勞動基準法人數8,540,755人),【40】 全國勞動檢查員人數約260人,比例約1/7,396(1/32,849)。行政院勞工委員會為推動233減災方案,2006至2007年全國增聘專案檢查員約200人,期限二年,已初見成效,建議此專案及人員應持續推動。2006年初推動233減災方案以來,在全國勞、政、資、學各界共同努力之下,目前職災死亡與殘廢百萬人率已初步達成第1年減災12%目標,但距離2年減災30%之目標仍有一大段努力目標。【41】

2006年全面調查(The General Survey)指出,各國提供的有關勞動檢查部門預算資源的實際資料及如何確定的資料不足。在大多數國家,勞動檢查預算歸類在負責勞動、社會事務和相關事宜的部門的總預算之下。例如,在大多數英語系的非洲國家,勞動行政管理得到的資源不足國家預算的1%。在某些情況下,僅占0.1% 。在私營部門的更高報酬和更好的職業前景的誘惑下,許多成功的檢查員紛紛加入了私營部門。

二、工作零散化和新的就業模式(Fragmentation of work and new patterns of employment)

世界的經濟在全球化驅動下,工作場所和就業結構方面的重大變革,對檢查機構產生新的挑戰。每年以220 萬人為代價的重大職業事故和職業病是一個無法估量的人員損失,值得引起更大程度的公共關注和行動。新技術帶來新的危險。就業市場從農業及工業趨向服務業部門的轉變,改變了對勞動檢查的需求。在全球化靈活就業形式的擴展下、非正規經濟的發展、在加工出口區實施國際勞工標準的經濟形式日益增加,勞動檢查需要了解範圍及壓力增加。因此,面臨的資源缺乏之勞動檢查機構,如何面對新挑戰時能又不忽略核心職能,確立明確的檢查優先目標和戰略,變得越來越重要。

三、勞動檢查員職權

勞動檢查員參與調解和調停的確切授權,促使自願遵守勞動法令。更重要的領域是透過咨詢服務與雇主協會和工會的合作,在制度上檢查員尋求確保勞工和雇主的合作方式,以保證對勞動法的遵守。在透過法律制裁,實施公權力,以執法與建立對自願遵守的承諾兩者之間取得平衡是一個持續性的挑戰,只有經驗豐富和經過良好培訓的勞動檢查員,才能在處理具體問題的基礎上能够獲得實現。與雇主組織和工會的密切合作可幫助檢查員應付這些挑戰。

第二項  職業安全與衛生

預防工作場所危害是勞動檢查員的主要職能之一。一個安全的工作環境的維持需要持續不斷地保持警惕與關注,尤其在工作場所迅速變革的情況下。在檢查員需處理的眾多問题當中,包括:職業安全與衛生(Occupational safety and health)管理、危害分析、事故和疾病的調查與預防、化學品安全、機械安全、人事的處理、危險性工作、勞工的福利、輻射保護、環境保護,疲勞、聚眾騷擾、暴力和性騷擾一類的新危害和安全產品的控制。

一、非正規經濟成長(The growth of the informal economy)

將勞動法的保障擴展到非正規經濟中之勞工,是發展中國家和一些工業化國家勞動面臨的挑戰之一。有關非正規經濟的處理方法,要求極小型企業(Micro businesses)和小型企業(Small businesses)能够更容易地使其作業正規化,同時保障該部門的工作崗位創造潛力。通過咨詢和代理服務、幫助社區和社區團體,雇主組織和勞工組織在過程中參與,可發揮重要作用的一個關鍵步驟。使極小型雇主(Micro employers)和小型雇主,主動向政府主管機構進行登記。

勞動檢查機構必須成為地方和中央政府戰略組成的一部分,從而在確保遵守法律義務的同時,減少企業、勞工人和國家的成本。與非正規經濟經營者組織,如合作社(Cooperatives)、社區團體(Community groups)、小商販(Small traders)和勞動協會(Labour associations)建立新型態戰略伙伴關係的重要手段,使人們認識到,擺脫非正規性後的好處及增加之義務。

二、勞動移民規則(Labour migration regulation)

勞動檢查員擁有在不須事先許可的情況下,進入事業單位檢查的權利,讓檢查員在終止濫用工作條件方面,比其它機構具有更多的權利,而外籍勞工在不正常的處境下,往往屬於受害者。確保外籍勞工享有安全與衛生的工作環境和其他勞動權利。對於移民勞工,不得有任何形式的歧視。監督雇用有移民勞工或移民勞工占主導地位的工作場所,可促進待遇平等,阻止對外籍勞工的剝削以及減少非法雇用勞工。非法勞工其弱勢處境往往接受不到合理的勞動條件。政府機關必須在保護外籍勞工工作權益上努力。

第三項  國際勞工組織的行動手段

在許多國家,主管機關與公眾輿論對於勞動檢查方面投入嚴重不足,引起有關勞工人權保障、法制以及的管理問題,而國際勞工組織只能够向國家勞動檢查部門提供建議。確保稱職檢查員和領取適當報酬,適當檢查員的數量、正規培訓、辦公室和交通,特别是在對勞動力的需求日益增長的時期,對於遵守國家和國際勞工標準來說是相當重要的。勞動法規的有效實施,對生產率做出重大貢獻,進而對全球減貧戰略的經濟和社會發展做出貢獻。勞動檢查部門是確保全面勞動的一個重要組成部分,特别是對那些最無力保障他們自己的勞工而言。

勞動檢查員為確保法律實施,懲處違法雇主的權力是一項重要的組成部分。適宜之預防性措施,可改善對勞工權利的尊重、更好的工作條件、更少的災害事故、更好的衛生、更低的缺勤率、勞工更高的知識性、更高的生產效率和企業更好的全面表現。要求發展新的努力,以加强國家勞動檢查部門。

一、加强國家層級的勞動檢查部門(Strengthening of labour inspection services at national level)

國際勞工組織的行動手段(ILO means of action),支持加强國家制度的,繼續促進相關國際勞工標準的批准與實施。利用國際勞工組織標準的共同架構與三方成員進行對話和經驗交流,幫助會員國修訂並使勞動檢查政策、法律架構、組織、管理和人力資源開發現代化。
提高國家層級檢查標準的方面,國際勞工組織過去幾年來通過其技術諮詢服務促進了一種勞動檢查的綜合處理方法。綜合勞動檢查制度是一個整體、連貫和靈活的概念,包含行政管理、程序和技術一體化等要素。 在現有資源範圍内提高效益當然是受歡迎的,但在許多國家,明顯需要在國家預算範圍内對勞動檢查予以優先考慮,以便足够招聘及培訓勞動檢查員、改善研究及數據收集、提供辦公室和交通工具以及擴展與社會伙伴的合作。政府主管機關明確表明勞動檢查制度對國家發展的貢獻是重要的。同時通過倡導、建立網路系統、說明檢查員發揮的懲處和諮詢作用之間的關係,以及日益出現的自願檢查措施的潛在補充作用來解釋勞動檢查的主要特徵的重要性。勞動檢查部門以及工會和雇主組織之間的密切合作,可作為加强實施的一個重要和具有成本效益的方法。

二、國際合作

在提供技術咨詢服務及建立良好資訊傳播的作法上,是國際勞工組織最有能力帮助此類國家。需要保持並擴展國際勞工組織與勞動檢查部門的國際網路以及相關網路的密切合作,特别是與國際勞動協會(International Association of Labour Inspection,IALI) 的密切合作。國際勞動協會由來自88 個國家的109 個機構組成,包括國家勞動檢查部門以及國家勞動檢查員協會一類的政府部門。它代表了世界上勞動檢查專門知識(Expertise)的最大的集合體(Collective body)。
檢查員是一種國家資產,提高檢查員的技術能力和談判技巧的持續培訓系统,是有效和高效檢查制度的重要基礎。使他們能够在全球化和迅速變化的勞動世界中正確地定位。國際勞工組織,特别是國際勞工組織建立國際培訓中心,在定期的基礎上就綜合勞動檢查培訓制度(Integrated Labour Inspection Training System,ILITS) 舉辦勞動檢查培訓專題討論會。

三、自願監督制度(Voluntary monitoring systems)

從國際勞工組織的觀點來看,自願形式的自我管理可以是公共管理和檢查的一個重要的補充,但無法完全取代。關鍵問題在於如何促進私營勞動評估和公共檢查機構制度之間有效合作以改善管理。第81號公約規定促進此補充的需要,主管當局應做出適當安排,以促進檢查部門與其它政府部門和從事類似活動的公立和私立機構之間有效合作。國際勞工組織關於《多國籍企業與社會政策宣言》(ILO Declaration of Principles concerning Multinational Enterprises and Social Policy)中,包括與國家政府的協商、社會對話、為監督及申訴提供機制,提供具有國情特徵,產業相關的發展等做法之指導。

第四項  超國界法律

美國法學家傑塞普(Judge Jessup)認為,國際法的主體不僅國家與國際組織,亦必須承認個人的特定地位,特別是人權的部分。「超國界的」 (Transnational)比「國際的」(International)含義更廣,所謂「超國界的」,包括個人、法人、 國家、國際組織以及其他團體的各種超國界活動。而以法律主體為的超國界法律(Transnational Law) ,包括了規範超越國境的活動行為的所有法律,即不僅包括國際公法和國際私法,還包括不屬於上述兩法的其他法律在內。

國際法是超國界法律的一部分,但超國界法律所包括的卻不只是國際法。傳統國際法的定義及適用定位,是以國家為主體,討論國家與國家之間的關係,近代國際法本身亦有趨勢突破以國家為惟一主體的架構。金寧(Robert Jennings)與瓦特(Arthur Watts)在奧本海國際法(L.Oppenheim, International Law)第九版即將國際法定義為:「國際法是國家在其相互交往中有法律上拘束力的規則總體。這些規則主要是管理國家之間的關係,但國家並非國際法的惟一主體。國際組織及某種範圍內的個人,也可以由國際法賦予權利和課加義務」。

這樣的法律界定,雖然範圍嚴謹,但卻不能反應現實世界中,透過法律解決紛爭的需求,尤其對個人以及準於個人地位的公司企業而言,並不足以充分做為其保障權利的工具。在法律上應建構超越內國法,而在效用上超越「國際法」的超國界法律思維。【42】

一、超國界法律之範圍

超國界法律是指單純內國案件以外的法律,包括國際公法(習慣法、法律原則、條約等)、國際私法、比較法(含融和法,如 EU)、憲法、經濟法規、政治理論與法理學等。在國際貿易往來日趨頻繁的今天,純粹內國法的案件與日俱減,超國界法律益顯重要。當組織化的國際機構愈來愈多,而非政府組織 (NGOs)及非營利組織(NPOs)的角色也愈來愈重要,伴隨內國法的國際化趨勢,在基本人權、引渡法、司法協助、海商、金融、國際貿易、資本市場、信託、電子商務、科技、環保、核子損害賠償、財稅、保險、票據、公司、政府採購等等,以及外國法院判決或仲裁之承認與執行等,都與超國界法律有關,其重要性不言可喻。【43】

二、國際組織之地位

在現實的國際政治環境中,國際組織對於若干需要快速反應的議題之解決上,逐漸成為要角。國際組織包括,政府間國際組織(Inter-Governmental Organizations,IGOs)、非政府間國際組織(Non-Governmental Organizations,NGOs)、跨國公司等。由於當今國際事務領域間高度的連結性,單一國際間的投資案,卻可能涉及貿易、環保、勞工、人權、金融等領域。我國在這些國際組織中該如何保障本身利益,是否準備好了應變的作為。【44】


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39 http://www.ilo.org/public/english/standards/relm/gb/docs/gb297/pdf/esp-3.pdf,ILO /Governing Body of the International Labour Office/297th Session, November2006/Committee on Employment and Social Policy (ESP) /Strategies and practices for labour inspection(GB.297/ESP/3)。國際勞工組織國際勞工局理事會2006年11月297屆會議,就業和社會政策委員會第三項議程「勞動檢查戰略和作法」,訪視日期2007年2月16日。
40 95年勞動統計年報,95年7月,行政院勞工委員會,頁228及166。
41 http://www.cla.gov.tw/AP_Data/Message/insp/insp01/.download/459b2dbf.doc,見行政院勞工委員會網站,訪視日期2007年3月16日。
42 陳長文,「為建構法律人的超國界法律思維而努力」,收錄於陳長文等,認識超國界法律專文集(台北:國際法學會,2004年12月),頁6-7。
43 同前註,陳長文,「為建構法律人的超國界法律思維而努力」,頁7-8。
44 王冠雄,「推動超國界法律教育之我見」,收錄於陳長文等,認識超國界法律專文集(台北:國際法學會,2004年12月),頁31-32。

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