【新聞疑義502】連署制度刁難宋？公民投票權未真正落實？

【疑義】

一、現行規定，宋楚瑜有理？還是中選會有理？

按總統副總統選舉罷免法第21條：「（第1項）總統、副總統候選人，應備具中央選舉委員會規定之表件及保證金，於規定時間內，向該會聯名申請登記。未聯名申請登記、表件或保證金不合規定，或未於規定時間內辦理者，不予受理。（第2項）前項候選人，應經由政黨推薦或連署人連署。（第3項）同一組總統、副總統候選人，如經審定一人或二人資格不符規定，則該組候選人，應不准予登記。」固僅規定總統、副總統候選人，應經由政黨推薦或連署人連署。

惟總統副總統選舉罷免法第22條也規定：「（第1項）依政黨推薦方式向中央選舉委員會申請登記為總統、副總統候選人者，應檢附加蓋內政部發給該政黨圖記之政黨推薦書；二個以上政黨共同推薦一組候選人時，應檢附一份政黨推薦書，排列推薦政黨之順序，並分別蓋用圖記。同一政黨，不得推薦二組以上候選人，推薦二組以上候選人者，其後登記者，不予受理。（第2項）前項之政黨，於最近任何一次總統、副總統或立法委員選舉，其所推薦候選人得票數之和，應達該次選舉有效票總和百分之五以上。二個以上政黨共同推薦一組總統、副總統候選人者，各該政黨推薦候選人之得票數，以推薦政黨數除其推薦候選人得票數計算之。」。

是依政黨推薦方式向中央選舉委員會申請登記為總統、副總統候選人者，依現行規定，該政黨於最近任何一次總統、副總統或立法委員選舉，其所推薦候選人得票數之和，應達該次選舉有效票總和百分之五以上，始謂合法，如果該政黨於最近任何一次總統、副總統或立法委員選舉，其所推薦候選人得票數之和，未達該次選舉有效票總和百分之五者，則只能依總統副總統選舉罷免法第23條：「依連署方式申請登記為總統、副總統候選人者，應於選舉公告發布後五日內，向中央選舉委員會申請為被連署人，申領連署人名冊格式，並繳交連署保證金新臺幣一百萬元。…」連署等相關規定為之。

二、現行規定，有無侵害公民與政治權利國際公約第25條所明定之政治參與權？

問題是，現行「該政黨於最近任何一次總統、副總統或立法委員選舉，其所推薦候選人得票數之和，應達該次選舉有效票總和百分之五以上」之規定，有無侵害公民與政治權利國際公約第25條：「一　凡屬公民，無分第二條所列之任何區別，不受無理限制，均應有權利及機會： (一) 直接或經由自由選舉之代表參與政事； (二) 在真正、定期之選舉中投票及被選。選舉權必須普及而平等，選舉應以無記名投票法行之，以保證選民意志之自由表現； (三) 以一般平等之條件，服本國公職。」所明定之政治參與權？

就此，兩公約施行法第3條規定，適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。所以，人權事務委員會第25號一般性意見：「3 第二十五條保護“每個公民”的權利，這與《公約》承認的其他權利和自由不一樣(後者保證締約國領土內並受其管轄的所有個人享有這些權利)。締約國報告應該闡明根據第二十五條保護的權利界定公民資格的法律規定。公民在享受這些權利方面，不得受到基於種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財産、出生或其他身份等任何理由的歧視。…4.對行使第二十五條保護的權利規定的任何條件應以客觀和合理標準爲基礎。例如，規定經選舉擔任或任命特定職位的年齡應高於每個成年公民可行使投票權的年齡是合理的。不得中止或排除公民對這些權利的行使，除非基於法律規定並屬於客觀和合理的理由。例如，公認的智慧喪失可以構成剝奪某人行使投票權或擔任公職權利的理由。…15.有效落實競選擔任經選舉産生的職位的權利和機會有助於確保享有投票權的人自由挑選候選人。對競選權施加任何限制，如最低年齡，必須以客觀合理標準爲依據。不得以無理或歧視要求如教育、居住或出身或政治派別等理由來排除本來有資格競選的人參加競選。任何人不得因爲是候選人而遭受任何歧視或不利條件。締約國應該說明和解釋排除任何群體或任一類人擔任經選舉産生的職位的立法規定。…17.個人的競選權不應該受到要求候選人應是某政黨黨員或具體政黨的黨員的無理限制。如果要求候選人有起碼數量的支持者才能獲得提名，該項要求應該合理，不得構成當候選人的障礙。在不妨礙《公約》第五條第1款的情況下，不得以政治見解爲由剝奪任何人參加競選的權利。」所言，自應予以參照。

換言之，對競選權施加任何限制，必須以客觀合理標準爲依據，不得以無理或歧視要求如教育、居住或出身或政治派別等理由來排除本來有資格競選的人參加競選；如果要求候選人有起碼數量的支持者才能獲得提名，該項要求應該合理，不得構成當候選人的障礙；所以現行「該政黨於最近任何一次總統、副總統或立法委員選舉，其所推薦候選人得票數之和，應達該次選舉有效票總和百分之五以上」之規定，有無侵害公民與政治權利國際公約第25條所明定之政治參與權？應先以審視是否有岐視情事？就此，本文認為尚無岐視情事，至於其是否有客觀合理之限制標準，則須審視其立法理由，始得論斷之。是否違反憲法第23條：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」、第7條所明定及揭示之比例原則、目的正當性原則以及平等原則，亦同。

但從釋字第468號解釋：「憲法第四十六條規定：總統、副總統之選舉，以法律定之。立法機關依此制定法律，規範總統、副總統之選舉程序，應符合公平合理之原則。總統副總統選舉罷免法第二十三條第二項及第四項規定，總統、副總統候選人須於法定期間內尋求最近一次中央民意代表選舉選舉人總數百分之一點五以上之連署，旨在採行連署制度，以表達被連署人有相當程度之政治支持，藉與政黨推薦候選人之要件相平衡，並防止人民任意參與總統、副總統之候選，耗費社會資源，在合理範圍內所為適當之規範，尚難認為對總統、副總統之被選舉權為不必要之限制，與憲法規定之平等權亦無違背。又為保證連署人數確有同條第四項所定人數二分之一以上，由被連署人依同條第一項提供保證金新台幣一百萬元，並未逾越立法裁量之範圍，與憲法第二十三條規定尚無違背。總統副總統選舉連署及查核辦法係主管機關依總統副總統選舉罷免法第二十三條第九項授權所訂定，其授權有明確之目的及範圍，同辦法第二條第三項關於書件不全、不符規定或保證金不足者，中央選舉委員會應拒絕受理其申請之規定，符合法律授權之意旨，與憲法並無牴觸。惟關於上開被選舉權行使之要件，應隨社會變遷及政治發展之情形，適時檢討改進，以符憲法保障人民參政權之本旨，乃屬當然。」之解釋脈絡來看，要認定現行「該政黨於最近任何一次總統、副總統或立法委員選舉，其所推薦候選人得票數之和，應達該次選舉有效票總和百分之五以上」之規定，侵害公民與政治權利國際公約第25條所明定之政治參與權，可能較為困難，但現今是否應隨社會變遷及政治發展之情形，適時檢討改進，以符憲法保障人民參政權之本旨呢？

三、公民投票權之真正落實？

另公民投票權，已經為釋字第645號解釋：「憲法第二條規定：「中華民國之主權屬於國民全體。」依憲法本文之之設計，我國憲政體制係採代議民主，其後雖歷經多次修憲，惟憲法第五十三條規定行政院為國家最高行政機關，第六十二條、第六十三條規定，立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權；立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。又中華民國八十六年七月二十一日修正公布之憲法增修條文第三條第二項亦維持行政院對立法院負責之精神，是代議民主之政治結構並無本質上之改變。憲法第十七條另規定：「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」第一百三十六條復規定：「創制、複決兩權之行使，以法律定之。」足見憲法亦明定人民得經由創制、複決權之行使，參與國家意志之形成。在不改變我國憲政體制係採代議民主之前提下，立法機關依上開規定之意旨，制定公民投票法，提供人民對重大政策等直接表達意見之管道，以協助人民行使創制、複決權，與憲法自屬無違。創制、複決權為人民之基本權利，是公民投票案以由人民提出為原則，惟立法院代表人民行使立法權，對國家重要事項有議決之權（憲法第六十二條、第六十三條參照），對國家重要政策之形成或變更亦有參與決策之權（本院釋字第五二○號解釋參照）。公民投票法第十六條第一項規定：「立法院對於第二條第二項第三款之事項，認有進行公民投票之必要者，得附具主文、理由書，經立法院院會通過後，交由中央選舉委員會辦理公民投票。」同法第三十一條第三款規定有關重大政策案經公民投票通過者，應由權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。上開規定旨在使立法院於代表人民行使前述權限之範圍內，且不違反憲法權力分立之基本原則下，就重大政策之爭議，而有由人民直接決定之必要者，得依法交付公民投票，由人民直接決定之，並不違反我國憲政體制為代議民主之原則，亦符合憲法主權在民與人民有創制、複決權之意旨，尚難逕論公民投票法第十六條第一項之規定侵犯行政權，或導致行政、立法兩權失衡之情形。綜上所述，公民投票法第十六條第一項之規定，於本解釋意旨範圍內，與憲法尚無牴觸。為保障人民之創制、複決權，使公民投票順利正當進行，立法機關應就公民投票有關之實體與程序規範，予以詳細規定，尤應以法律明確規定有關公民投票提案之實質要件與程序進行，並設置公正、客觀之組織，處理提案之審核，以獲得人民之信賴，而提高參與公民投票之意願。惟立法者為上開立法時，除應本於主權在民原則妥為規範外，亦當遵循權力分立原則，對於行政院應享有之人事決定權，自不得制定法律，逾越憲法上權力相互制衡之界限，而完全予以剝奪。」所肯認。

但公民投票法仍有50％投票門檻之障礙等問題（請參黃國昌著，公投民主在台灣的實踐與展望-一個基於憲法價值的考察視野-，台灣法學雜誌182期，第51頁以下），值得大家再思考及改進，真正落實人民的公民投票權。