文 / 曾建元教授
一、為什麼需要政府機關
（一）政府為了幫助人民解決生活的問題而存在
政府的存在，是為了幫助人民解決生活上的各種問題，而且這些問題是個人所難以解決或不願去解決的，所以只有藉助於專業的機關和人員為大家解決。為了使這些專業機關和人員能夠專心從事公共的服務，納稅即是讓人們依照各自的能力提供一點費用，湊成一筆錢，去維持政府機關人員的生活和政府機關的基本支出。
（二）政府機關就是擁有強制的公共權力，專門為人民從事公共服務的機關
除此之外，有一些事情是比較棘手的，比如說有人不遵守規矩，影響大家的生活秩序。所以人們也就同意政府機關擁有強制的公共權力，可以去限制人們的各種自由，要求人們遵守彼此共同的約定，或是懲罰那些不遵守約定、破壞秩序的人。因此簡單來說，政府機關就是擁有強制的公共權力，而專門為人民從事公共服務的機關。
二、人民與各機關的關係
（一）權能區分的概念
國家最高的權力，屬於人民全體所有，此即主權在民，因此，政府機關成立的目的，是在執行人民的意志，為人民提供各種公共服務。管理政府機關的權力，最終屬於人民所有，這就是人民有權。政府機關必須完善其治理全國事務的能力，以滿足人民的需求，這就要求政府有能。人民要有充分的參政權來管理與控制政府的治理能力，這就是孫中山所稱的「權能區分」。
（二）人民的參政權
人民是以投票的方式，透過參政權來管理與控制政府的，其中最重要的4種參政權，是選舉權、罷免權、創制權與複決權，所以《憲法》第17條即特別規定：「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」
◆選舉權行使的目的：是在決定領導政府機關的公職人員人選。通常參與政治的人們，會互相集合組成政黨，而通過集體的行銷和競選活動，來爭取人民投票的支持；
◆罷免權的行使：則是因為選舉出的公職人員表現不符合人民的期待，所以人民再透過投票，在他們任期尚未屆滿以前，要求他們提前去職。我國有《總統副總統選舉罷免法》和《公職人員選舉罷免法》規定人民選舉權與罷免權的行使方法；
◆創制權：則係人民的直接立法，
◆複決權：則是人民就立法機關通過的法律加以確認或否決的權力，依《公民投票法》之規定，我國人民有立法原則和重大政策的創制權，以及法律和重大政策的複決權。
（三）權力分立原則
為了避免政府機關的權力過於集中，反而使人民難以控制，甚至反過來侵害人民的基本權利，憲政民主的國家便實施「權力分立」原則，將政府機關的權力，依不同的功能加以區分，使政府機關彼此間互相制衡、對抗，同時也依此一功能性的分工，使人民得以享受到更為周全的公共服務。
（四）我國的制度為五權分立
17世紀法國的法學家孟德斯鳩（Charles louis de Secondat Monte-squieu），最早建議將政府機關的權力區分為三權，分別為行政、立法、司法。在孟德斯鳩所主張的三權分立的基礎上，孫中山則再提出「五權分立」，即在行政、立法、司法三權之外再增加考試、監察兩權。
◆立法權的功能：制定法律規範國家及人民。
◆行政權的功能：執行立法機關制訂的法律，或是在依法或不違反立法機關意旨的情況下，為人民提供公共服務與從事公共秩序的管理。
◆司法權的功能：在裁判國家內部的各種爭端是非。
◆考試權的功能：在維持行政機關內部非民選的公務員的中立性，主要透過公務員的公正選拔和身分的保障。
◆監察權的功能：在監督文武百官是否違法或失職，高級官員的彈劾，由司法院公務員懲戒委員會裁判，至於總統、副總統的彈劾，則由立法院提請司法院大法官憲法法庭審議。
（五）人民與我國的政府機關的關係
經常性行使國家治理功能的政府機關中，最高行政機關為行政院，最高立法機關為立法院，最高司法機關為司法院，最高考試機關為考試院，最高監察機關為監察院。關於各院的組成，行政院長由總統任命，行政院各部會首長則由行政院長提請總統任命；立法院由立法委員組成，立法院正、副院長由立法委員互選產生；司法院正、副院長、大法官、考試院正、副院長、考試委員、監察院正、副院長、監察委員，皆由總統提名，經代表人民的立法院同意後任命。人民除了可以直接選舉、罷免總統、副總統外，並可選舉、罷免立法委員。
總統、副總統和五院，皆直接或間接由人民選舉或同意產生。此外，人民還可以創制立法原則，命令立法院制訂為法律，創制重大政策，要求行政院、考試院、司法院執行，或複決立法院通過的法律和憲法修正案、以及行政院、考試院、司法院的重大政策。
三、立法與行政的功能
（一）立法
１、立法的意義──立法，故名思義，指的是制訂法律。由具有立法權力的人所制訂的法律，並不完全是由社會群體的生活習慣當中自然形成的。當具有立法權力的人規定或宣告某種社會規範是法律，這種社會規範就取得了1種效力，由國家的強制力來要求人民的遵守，並由國家對於不守法的人施加制裁。
２、民主國家的立法權屬於人民全體──什麼樣的人才擁有這種強大而絕對的立法權力呢？在獨裁的國家，這種權力屬於獨佔國家權力的獨裁者，獨裁者的命令就是法律；在民主國家則不然，立法權屬於人民全體，通過立法程序表達出來的人民意志就是法律，所以人民可以自行制訂法律，或是創制立法的原則，命令立法機關制訂成法律。人民直接行使立法權的方式，則為公民總投票。依《憲法》第2條規定：「中華民國之主權屬於國民全體」，因此，我國有《公民投票法》規定人民直接民權的行使。
３、人民透過代議制度行使立法權──人民通常會選出一批代議士組成立法機關，來代理行使立法權，反映人民的意志，並監督行政機關的作為。如果代理人民行使立法權的代議士表現不好，人民可以收回代理權，在代議士任期屆滿後改選其他人來出任，或者是在代議士任期未滿的時候，將他罷免，然後改選其他人來繼任。
由於人民才是具有最高權力的立法者，所以如果人民不滿意的不是立法機關中代議士的行為表現，而是立法機關制訂出來的法律，則人民也可以直接對法律進行複決，表達是否接受法律的部分或全部內容。不過，人民或立法機關的意志也不一定非以法律的形式來呈現不可，也可以以決議此種較不具強制性的形式來向行政機關表達政策上的意見。
４、與立法權相關的法律規定──立法權相關者，為法律的複決、立法原則的創制、和重大政策的創制或複決。《憲法》第62條再又規定：「我國最高立法機關為立法院，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。」而立法權的內容，則除了法律案外，尚有預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案等等。
（二）行政
１、行政的意義──執行立法機關制訂的法律，或是在依法或不違反立法機關意旨的情況下，為人民提供公共服務與從事公共秩序的管理，就是行政。
２、行政機關與立法機關的關係──為了保證行政機關能夠依法行政，行政機關有可能由立法機關來組織；但有些國家，則也由人民直接選舉產生。民選的行政機關和立法機關都具有同樣的直接民意基礎，所以它們的地位相等，可以互相制衡，行政機關可以對立法機關表達不同的意見。如果行政機關的組成由立法機關來決定，則立法機關的地位自然高於行政機關，行政機關就會是立法機關的執行單位。我國《憲法》第53條規定：行政院為最高行政機關。《憲法增修條文》第3條第2項則規定，行政院對立法院負責。
３、人民與各機關的互動──人民與各機關的互動方式，並不拘於法定的程序，平日人民也可以通過各種形式的陳情、請願活動，針對各行政機關的職掌，提出各種興革的意見。
粗黑字體四、司法體系及法院的程序
（一）司法權的功能
司法權的功能在裁判國家內部的各種曲直是非，並就違反法律的行為施加制裁。司法院為我國最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟的審判和公務員的懲戒，此外，還有解釋憲法、法律及命令之權。
（二）民事訴訟制度
民事訴訟處理的是與國家的公共強制權力無關的私人間的法律爭端，主要為人格或財產上權利或利益的損害問題。民事的制裁注重強制違法者恢復違法以前的原狀和彌補被害人的損失，由被害人向法院提出告訴。民事訴訟由普通法院的民事庭來審理，採三級三審制，不服各地地方法院判決的，可以上訴到高等法院，不服高等法院判決的，還可以上訴到最高法院。
（三）刑事訴訟制度
刑事訴訟是要求國家對於犯罪者施加刑罰的訴訟，刑罰包括有死刑、自由刑、財產刑、能力刑等等，由普通法院的刑事庭來審判。刑事訴訟也採三級三審制，不服各地地方法院判決的，可以上訴到高等法院，不服高等法院判決的，可以上訴到最高法院。
由檢察官代表國家偵查與追訴犯罪者，稱為公訴，但被害人自己也可以直接請求法院審判，這稱為自訴。公訴與自訴的差別，在於提起自訴的被害人無法動員人力、物力來偵查犯罪，所以大部分的刑事訴訟都為公訴，由被害人向檢察官告訴，再由檢察官於偵查終結後，決定要不要向法院提起公訴。被害人如果刑事判決勝訴，則可以再向法院提起附帶民事訴訟。
（四）行政訴訟
行政訴訟則主要涉及與國家公共強制權力有關的事件，當國家行使公權力有違法的情形，人民就可以透過行政訴訟要求回復違法以前的原狀。不過行政訴訟通常有1個先行程序，叫做訴願，目的在請求做出原來不利行政處分的行政機關的上級機關，去撤銷原來所屬下級行政機關的決定。不服訴願的，才可以向各地的高等行政法院提起告訴。行政訴訟只有高等行政法院和最高行政法院兩級，被害人如果行政訴訟勝訴，可以再向法院提起附帶民事訴訟。
（五）公務人員懲戒
公務員違反服從法令或職務上的義務者，國家可以加以制裁，九職等相當九職等以下公務員的記過和申誡，可以由主管長官直接為之，其他有關撤職、休職、降級、減俸的制裁，則由主管長官先送交監察院審查，再由監察院移送司法院公務員懲戒委員會審議。
（六）大法官會議解釋
解釋憲法、法律及命令的權力，歸司法院大法官所有。解釋的目的在澄清規定的真實意義，一旦發現命令有抵觸法律及或《憲法》、法律抵觸《憲法》，或甚至是《憲法》條文抵觸了《憲法》的基本價值，如權力分立、主權在民、民主政治等等時，大法官都可以做出規定無效的宣告。
可以提起大法官解釋的情況如下：
１、各級政府機關，在行使職權，只要適用《憲法》發生疑義，或是適用法律與命令發生有抵觸《憲法》的疑義時，都可以提請解釋。
２、佔立法院席次總額1/3以上的立法委員，也可以聲請解釋。
３、人民於其《憲法》上所保障的權利遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於最後關係其最後訴訟勝負而所適用的法律或命令，發生有抵觸《憲法》的疑義者，也可以提請聲請解釋。
2005.12.6
| 作者簡介 |
|
中華大學行政管理學系副教授、國立臺灣大學國家發展研究所法學博士/兼任副教授暨客家研究中心特約副研究員、華人民主書院董事、新竹市政府市政顧問。 |
