身分證免印父母、配偶等事項,最高行判決逆轉

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文 / 楊春吉

  
一、國民身分證應記載內容之爭議
就此,在國民身分證「是否記載配偶與役别等」之爭議 https://www.lawtw.com/archives/1087863 一文(本文章節條次調整如下)提及:「
  
(一)國家對隱私權之限制,須同時符合比例原則法律保留原則、公益原則等憲法上法律原則之要求
1.隱私權之内涵及其限制
(1)釋字第603號解釋
按隱私權,尤其是自主控制個人資料之,已為釋字第603號解釋所肯認,並指出:
A.維護與尊重人格自由發展,乃自由民主憲政秩序之核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利,惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整,並為保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制,隱私權乃為不可或缺之利,而受憲法第二十二條所保障 (本院釋字第五八五號解釋參照) 。
B.其中就個人自主控制個人資料之資訊隱私權而言,乃保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權,並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。
C.惟憲法對資訊隱私權之保障並非絕對,國家得於符合憲法第二十三條規定意旨之範圍內,以法律明確規定對之予以適當之限制。
(2)已具國內法地位而且優先於其他法律而適用之公民與政治權利公約第17條:「一 任何人之私生活、家庭、住宅或通信,不得無理或非法侵擾,其名譽及信用,亦不得非法破壞。二 對於此種侵擾或破壞,人人有受法律保護之權利。」所明定之隱私的保護,縱人權委員會第16號一般性意見亦認為「7.既然所有人都在社會中生活,對隱私的保護就必然是相對性的」,惟其限制除須根據法律,法律本身亦必須符合「公民與政治權利公約」的規定和目標,而且無論如何要在個別情況中合情合理。
(3)釋字第689號解釋(公共場域中,亦應享有依社會通念得不受他人持續注視、監看、監聽、接近等侵擾之私人活動領域及個人資料自主,而受法律所保護)
釋字第689號解釋理由書指示:
A.系爭規定所保護者,為人民免於身心傷害之身體權、行動自由、生活私密領域不受侵擾之自由、個人資料之自主權。其中生活私密領域不受侵擾之自由及個人資料之自主權,屬憲法所保障之權利,迭經本院解釋在案(本院釋字第五八五號、第六0三號解釋參照);免於身心傷害之身體權亦與上開闡釋之一般行為自由相同,雖非憲法明文列舉之自由權之範圍,該干擾行為亦有加以限制之必要。
B.蓋個人之私人生活及社會活動,隨時受他人持續注視、監看、監聽或公開揭露,其言行舉止及人際互動即難自由從事,致影響其人格之自由發展。尤以現今資訊科技高度發展及相關設備之方便取得,個人之私人活動受注視、監看、監聽或公開揭露等侵擾之可能大為增加,個人之私人活動及隱私受保護之需要,亦隨之提升。
C.是個人縱於公共場域中,亦應享有依社會通念得不受他人持續注視、監看、監聽、接近等侵擾之私人活動領域及個人資料自主,而受法律所保護。惟在公共場域中個人所得主張不受此等侵擾之自由,以得合理期待於他人者為限,亦即不僅其不受侵擾之期待已表現於外,且該期待須依社會通念認為合理者。系爭規定符合憲法課予國家對上開自由權利應予保護之要求。
  
(二)法律保留原則等之要求
1.即依憲法第23條及第7條等相關規定,國家固得限制人民之隱私權,惟須符合公益原則、比例原則、法律保留原則、平等原則正當法律程序等憲法上法律原則之要求。
2.又除公益原則外,前揭各法律原則之要求如下:
(1)法律保留原則之要求
A.釋字第443號解釋
又法律保留原則,係以釋字第443號解釋「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣,凡不妨害社會秩序公共利益者,均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障:關於人民身體之自由,憲法第八條規定即較為詳盡,其中內容屬於之事項者,縱令立法機關,亦不得制定法律加以限制(參照本院釋字第三九二號解釋理由書),而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利,則於符合憲法第二十三條之條件下,得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令:予以規定,與所謂規範密度有關,應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異:諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者,必須遵守,以制定法律之方式為之;涉及人民其他自由權利之限制者,亦應由法律加以規定,如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則;若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項,則得由主管機關發布命令為必要之規範,雖因而對人民產生不便或輕微影響,尚非憲法所不許。又關於給付行政措施,其受法律規範之密度自較限制人民權益者寬鬆,倘涉及公共利益之重大事項者,應有法律或法律授權之命令為依據之必要,乃屬當然。」所揭示之層級化保留為基準。
又法律明確性之要求,非僅指法律文義具體詳盡之體例而言,立法者於立法定制時,仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性,適當運用不確定法律概念而為相應之規定。在罪刑法定之原則下,處罰犯罪必須依據法律為之,犯罪之法定性與犯罪構成要件之明確性密不可分。有關受規範者之行為準則及處罰之立法使用抽象概念者,苟其意義非難以理解,且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象,為一般受規範者所得預見,並可經由司法審查加以認定及判斷者,即無違反法律
  
(2)比例原則與平等原則之要求
A.比例原則之要求
按所謂「比例原則」,除「目的正當性原則」外,其內容,主要明定於第7條:「行政行為,應依下列原則為之:一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時,應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」。
B.平等原則之要求
至於所謂平等原則,其精義為「等者,等之;不等之,不等之」,即「性質相同者,應相同之處理; 性質不同者,應為不同之處理」。 換言之,平等原則是要求「性質不同者,要有合理的差別待遇」。至於有無違反「平等原則」?則端視「差別待遇有無合理理由」及「其正當理由,與目的之達成有無合理關聯」而定。
C.平等原則與
法律係由各編、章、節及條文構成,此一法律整體即該法律之「外部體系」。惟法律之制定,係用以達成一定之立法目的,實現一定之法律價值。該等表現法律價值之法律原則整體,即構成該法律之「內部體系」或「價值體系」。惟法律非單一孤立之存在,故又可構成法律之「上位體系」、「下位體系」及「同位體系」。在整體之各部分間,應協調一致,始能成就該整體。故在法學方法上,一般所重視者,為構成一法律之內部體系。一法律規定,對所規範之事物,不能貫徹其法律原則或法律價值,形成相同事物之不同處理,如無正當理由,即構成違反憲法平等原則之差別待遇。故立法者對特定事物或社會生活事實,已為原則性之基本價值決定後,於後續之立法中,即應嚴守該基本價值,避免作出違反既定基本價值之決定,導致法秩序前後矛盾,破壞法律體系之一貫性與完整性。此即體系正義(Systemgerechtigkeit) 之思維。故在學理上已普遍肯定,得依據法律內部體系之一貫性要求,審查法律是否違反平等原則。德國聯邦憲法法院亦常以法規範是否存有違反體系之情形為據,進行平等原則審查。
  
(3)正當法律程序之要求
A.憲法要求之正當行政程序
按繼大會議釋字第709號解釋:「中華民國八十七年十一月十一日制定公布之條例第十條第一項(於九十七年一月十六日僅為標點符號之修正)有關主管機關核准都市更新事業概要之程序規定,未設置適當組織以審議都市更新事業概要,且未確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會,與憲法要求之正當行政程序不符。同條第二項(於九十七年一月十六日修正,同意比率部分相同)有關申請核准都市更新事業概要時應具備之同意比率之規定,不符憲法要求之正當行政程序。九十二年一月二十九日修正公布之都市更新條例第十九條第三項前段(該條於九十九年五月十二日修正公布將原第三項分列為第三項、第四項)規定,並未要求主管機關應將該計畫相關資訊,對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達,且未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證,使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後,斟酌全部聽證紀錄,說明採納及不採納之理由作成核定,連同已核定之都市更新事業計畫,分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人,亦不符憲法要求之正當行政程序。上開規定均有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分,於本解釋公布之日起一年內檢討修正,逾期未完成者,該部分規定失其效力。九十二年一月二十九日及九十七年一月十六日修正公布之都市更新條例第二十二條第一項有關申請核定都市更新事業計畫時應具備之同意比率之規定,與憲法上比例原則尚無牴觸,亦無違於憲法要求之正當行政程序。惟有關機關仍應考量實際實施情形、一般社會觀念與推動都市更新需要等因素,隨時檢討修正之。九十二年一月二十九日修正公布之都市更新條例第二十二條之一(該條於九十四年六月二十二日為文字修正)之適用,以在直轄市、縣 (市) 主管機關業依同條例第七條第一項第一款規定因戰爭、地震、火災、水災、風災或其他重大事變遭受損壞而迅行劃定之更新地區內,申請辦理都市更新者為限;且係以不變更其他幢(或棟)建築物之區分所有權及其基地所有權為條件,在此範圍內,該條規定與憲法上比例原則尚無違背。」、釋字第721號解釋:「中華民國八十九年二月二日制定公布之土地徵收條例第四十條第一項規定:「實施時,原土地所有權人不願領取現金補償者,應於徵收公告期間內,檢具有關證明文件,以書面向該管直轄巿或縣(巿)主管機關申請發給抵價地。……」(該條於一○一年一月四日修正公布,惟該項規定並未修正;下稱系爭規定)關於應於公告期間內申請部分,於上開主管機關依同條例第十八條規定以書面通知土地所有權人,係在徵收公告日之後送達者,未以送達日之翌日為系爭規定申請期間起算日,而仍以徵收公告日計算申請期間,要求原土地所有權人在徵收公告期間內為申請之規定,不符憲法要求之正當行政程序,有違憲法第十五條保障人民財產權之意旨,應自本解釋公布之日起一年內檢討修正。逾期未修正者,該部分失其效力。」,均以「不符憲法要求之正當行政程序」之由,宣布「都市更新條例」與「土地徵收條例」部分條款違憲後。
釋字第739號解釋:「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件,未就發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積比率為規定;於以土地所有權人七人以上為發起人時,復未就該人數與所有擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率為規定,與憲法要求之正當行政程序不符。同辦法第九條第三款、第二十條第一項規定由籌備會申請核定擬辦重劃範圍,以及同辦法第九條第六款、第二十六條第一項規定由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告,並通知土地所有權人等,均屬重劃會之職權,卻交由籌備會為之,與平均地權條例第五十八條第一項規定意旨不符,且超出同條第二項規定之授權目的與範圍,違反法律保留原則。同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程序,未要求主管機關應設置適當組織為審議、於核定前予利害關係人陳述意見之機會,以及分別送達核定處分於重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人;同辦法關於主管機關核准實施重劃計畫之程序,未要求主管機關應設置適當組織為審議、將重劃計畫相關資訊分別送達重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人,及以公開方式舉辦聽證,使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後,斟酌全部聽證紀錄,說明採納及不採納之理由作成核定,連同已核准之市地重劃計畫,分別送達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人等,均不符憲法要求之正當行政程序。上開規定,均有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分,於本解釋公布之日起一年內檢討修正,逾期未完成者,該部分規定失其效力。平均地權條例第五十八條第三項規定,尚難遽謂違反比例原則、平等原則。」,也以「不符憲法要求之正當行政程序」之由,宣布「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」部分條款違憲。
可見,違憲審查,除「審查密度之思考」及「釐清該釋憲客體限制或自由之程度、方法與時機」外,尚須審查該釋憲客體,有無違反「憲法第23條所明定之公益原則、比例原則、法律保留原則」、「憲法第7條所明定之平等原則」及「其他憲法層次之原則(例如量能課稅原則、實質課稅原則、租稅法律主義、信賴保護原則原則、等)」等;而憲法要求之正當行政程序,亦屬前開「其他憲法層次之原則」之一。
B.憲法要求正當行政程序之內容
又什麼是憲法要求之正當行政程序?其內容,又如何?
從釋字第709、739號解釋可知,所謂憲法要求之正當行政程序,其內容為
(A)設置適當組織;
(B)確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會;
(C)同意比率之規定過低或未規定;
(D)其他等內容。
惟各條款是否符合憲法要求之正當行政程序?則隨著性質之不同(都市更新、土地徵收與獎勵土地所有權人辦理市地重劃間之性質,本就不同)及介入人民財產權等人民基本權利與自由之程度、方式及時機的不同,而有不同的審查密度及審查事項。
此得參閱林錫堯大法官釋字第709號解釋協同意見書:「……憲法上,都市更新事項既有設適當組織與踐行正當行政程序之必要,「憲法要求之正當行政程序之內涵」為何?為避免造成誤解致不合釋憲原意,必須作具體說明。例如:以「給予人民陳述意見之機會」乙語為例,其達成之方式可能有下列幾種: (1)舉辦公聽會, (2)踐行行政程序法第 102 條以下有關陳述意見之程序, (3)不先依行政程序法第 104 條之規定先行通知與公告必要事項(可能因必要事項尚不明確),而僅單純聽取人民之意見作為決定之依據(例如於調查事實之程序,為釐清事實而通知人民陳述意見)。「憲法要求之正當行政程序之內涵」究應採何種達成方式始屬有效保障人權之必要手段?須視各種規範之事態而定。因此,倘若吾人認為都市更新事項應踐行如何之行政程序始符合「憲法要求之正當行政程序」,既已涉及具體事態,除非有意留給立法者形成之空間(此係另一種憲法要求),否則,本件就都市更新事項之「憲法要求之正當行政程序之內涵」,宜力求明確,以免誤解。如此作法,既出於憲法要求,當不生干預立法形成自由之問題。本文認為,「憲法要求之正當行政程序之內涵」,可分設置適當組織與正當行政程序二大部分規定,其中正當行政程序部分又可分為:建立資訊公開機制與使權利可能受影響之人得於作成行政處分前向主管機關表達意見之程序二部分規定。詳述如下:一、就適當組織而言:應考量專業性、多元性與有效保障人民權益等因素,詳細規定此等組織成員之專業分類、選任資格及人數比例等事項,期使其所為之實體決定能適法、周延、公正、客觀。要之,當力求此種「適當組織」確能發揮應有之功能,避免流於形式。二、就正當行政程序而言:(一)建立資訊公開機制:為免人民之疑慮,本條例自應設有合憲之資訊公開機制,規定主管機關應就申請相關文件資料詳細內容,對更新單元內申請人以外之其他居民分別為送達,亦應就行政處分及其附件(含核淮之都市更新事業概要或核定之都市更新事業計畫)對更新單元內全部居民分別為送達,上開申請相關文件資料詳細內容、行政處分及其附件並應主動公開提供民眾閱覽,且公告閱覽時間與場所,使其他權利可能受影響之人亦得知悉,而均得以適時主張或維護其權利。上述資訊公開機制,並非僅予「公告」即為已足,因為,公告之目的僅在使其他權利可能受影響之人亦得知悉而已。又上述要求都市更新條例應規定之內容,並非現行行政程序法有關規定所能涵蓋。(二)規定向主管機關表達意見之程序:除更新單元內之居民全體同意且公開閱覽期滿無人提出異議者外,本條例亦當設有使權利可能受影響之人(含更新單元內居民及其他權利可能受影響之人)得於作成核准或核定之行政處分前向主管機關表達意見之程序規定,惟有鑑於核准都市更新事業概要與核定都市更新事業計畫之審查事項、處分內容與效力、權利侵害程度等之不同,並考量核准都市更新事業概要時所需審查事項較少,對居民權利之影響較不具立即性與嚴重性等因素,此二種行政處分前所應踐行之程序亦得異其規定標準: (1)就核准都市更新事業概要前之程序而言,至少應由主管機關將權利可能受影響之人得於合理期間內以書面或口頭陳述意見之意旨及其他必要事項,通知更新單元內居民,並為公告,使其知悉程序上權利,且主管機關應斟酌其所陳述之意見,於行政處分內說明可採納或不可採納之理由。 (2)就核定都市更新事業計畫前之程序而言,則應踐行包含設置中立公正之主持人、預先通知並公告適當之聽證期日、場所與主要程序等必要事項、就相關法律與事實問題進行公開言詞辯論、依法作成聽證紀錄等內涵之聽證程序,使權利可能受影響之人均有參與聽證充分表達意見之機會,並要求主管機關應斟酌聽證紀錄作成行政處分,且說明參與聽員所陳述之意見可採納或不可採納之理由。上述陳述意見之程序,並非僅舉辦「公聽會」(按舉辦公聽會亦屬一種陳述意見之機會)即為已足,當係指要求踐行行政程序法第 102 條以下有關陳述意見之規定,此一要求必須於都市更新條例明文,才能使核准都市更新事業概要之程序與行政程序法陳述意見之程序接軌。此外,行政程序法第 104 條第 1 項有關陳述意見之通知與公告之規定,於都市更新程序之實踐上亦有未足或不盡相同之處,宜另有更周延之規定(詳後述)。且當配合要求「主管機關應斟酌其所陳述之意見,於行政處分內說明其可採納或不可採納之理由」之規定(即課予主管機關斟酌與說理之義務),才能落實陳述意見之意義。另就主管機關舉辦聽證而言,當係指應踐行行政程序法第 54 條以下之聽證程序而言。具體而言,都市更新條例應規定,主管機關核定都市更新事業計畫之前,應依行政程序法第一章第十節規定踐行聽證程序,如此規定,才能使核定都市更新事業計畫之程序與行政程序法之聽證程序接軌(行政程序法第54 條參照),且亦當要求於都市更新條例特別規定要求「主管機關應斟酌聽證紀錄作成行政處分,且說明參與聽證人員所陳述之意見可採納或不可採納之理由」(即課予主管機關斟酌與說理之義務),以補充行政程序法一般性規定之不足(行政程序法第 108 條參照)。此外,如前所述,吾人之所以要求主管機關於核准都市更新事業概要及核定都市更新事業計畫之前,應踐行表達意見程序,既係因此種行政處分係直接侵害更新單元內或周邊居民之財產權與居住自由等權利所致,故如更新單元內之居民全體同意且公開閱覽期滿無人提出異議,堪認主管機關此種行政處分已無直接侵害人民權利之可能時,自無要求主管機關於核准或核定前應踐行表達意見程序之必要。……」。
  
(二)合意!就可侵隱私?
1.及其限制
(1)業經大法官會議解釋肯認,屬憲法第22條範疇內之,乃是係指「我要不要簽約是我的自由」「我要與誰簽約是我的自由」及「我要簽什麼樣的內容是我的自由」等內涵而言。
(2)契約自由原則,如同其他人民基本權利與自由一般,是相對的,國家自得依憲法第23條之規定,在同時符合公益原則、比例原則及法律保留原則下限制之。
(3)目前現行規定,對契約自由原則之限制很多,例如所定之、權利濫用禁止原則、强行規定之效力規定、禁止、顯失公平等等。
另外,某些行政機關(含中央或地方政府)所訂定之契約,須經立法院或地方議會之通過,始得簽訂,也是一種對契約自由的限制(例如土地法第25條);
常提到的租賃住宅市場發展及管理條例,及消費者保護法及其應記載及,對租賃或買賣有關事項之限制,亦同。
(4)又違反此等限制之法律效果,從各自法律各自條款所明定者;可能有「」「」「某約定條款因而無效或調整其法律效果」等等。
  
2.合意!就可侵隱私?
(1)換言之,契約成立後,當事人間約定,除違反誠信原則(註一)、公序良俗(註二)、強行規定(註三)等因而全部或一部無效外,基於契約自由原則,仍屬有效;而且基於及契約嚴守原則,除「條件尚未成就(註四)」或「有情事變更情事(註五)」或「依約、適法」等外,當事人即應依債之本旨(註六)為給付,債務人未依債之本旨為給付,自屬債務不履行,自得依約定及債務不履行之相關規定(未約定時,補充之,註七),向債務人請求之。
(2)故並非當事人間有所合意,就可侵害他人隱私權等人民基本權利與自由,苟當事人間有關此類約定,違反誠信原則、公序良俗、强行規定之效力規定等,當事人之一方,非不得主張「該約定無效,不受該約定之拘束(即另一方不得據此約定,侵害其隱私等人民基本權利與自由)」。
(3)縱公寓大廈內之規約(團體協約)内容、推特等平台之所提供之定型化契約條款,也是如此。何況是未經合意或未經當事人同意呢?
  
(二)「國民身分證」是否應記載「配偶」等事項
本案新聞報導內容如為真 https://news.ltn.com.tw/news/society/breakingnews/3953052,本案所適用之國民身分證及戶口名簿格式內容製發相片影像檔建置管理辦法第8條:「(第一項)國民身分證記載項目如下:一、姓名。二、統一編號及其條碼。三、出生日期。四、相片。五、發證日期(含發證直轄市、縣(市)別及初領、補領或換領註記)。六、性別。七、父姓名。八、母姓名。九、配偶姓名。十、役別。十一、出生地。十二、戶籍地址。十三、空白證編號。十四、膠膜號。(第二項)前項第四款之相片,因特殊情形經戶政事務所核准者,得免予列印。」雖已明文規定國民身分證應記載之事項,而且該辦法乃內政部依户籍法第52條之授權而訂定;惟該等事項,應以「足以識别該個人身分」即足(户籍法第51條第1項參照),逾越此範圍(例如配偶及役别等),限制人民之資訊隱私權者,自是違反比例原則,内政部應就前揭第8條等相關規定,再重新評估、檢討及修正之。
至於本案一審所判,於法有無不合?本文認為主要仍取決於「法官得否逕認前揭辦法第8條之規定違反比例原則,而拒絕適用之」(請參釋字第590號解釋之意旨及相關規定)而定。(本文註解略)。」(2024年5月19日補充:本案一審判決連結如下 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TPBA%2c110%2c%e8%a8%b4%2c696%2c20220602%2c1&ot=in
二、身分證不記載配偶及父母姓名?內政部回應了 (請參閱同名文 https://www.lawtw.com/archives/1135607)
  
根據2023年6月3日之報載 https://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/4321980,有民眾換發身分證請求不刊出配偶及父母姓名,法官判准。立法院內政委員會指出,身分證記載父母姓名、配偶姓名及役別,與個人辦識並無關聯,無登載必要,要求內政部提出報告。內政部指出,將持續蒐集各界意見審慎評佔,於身分證改版前,基於身分證公信力及辨識效力,應依現行法規辦理。
內政部解釋,基於戶籍法授權,訂定「國民身分證及戶口名簿格式內容製發相片影像檔建置管理辦法」,其中第8條明定身分證應記載項目為14項,包括父母姓名、配偶姓名及役別等,而身分證效用及於全國,涉及重大公共利益及社會秩序,應維持單一版本確保公信力,現階段身分證記載項目應予維持。
內政部指出,我國自1946年首次普發國民身分證迄今,對於記載欄位均審慎研訂以單一版本,甚至對於偽、變造國民身分證者,訂有相關刑罰規定,此均在維持身分證公信力,進而確保效用及於全國。
內政部解釋,1973年7月修正公布的戶籍法規定,身分證項目及格式由內政部定之,其立法理由為,身分證項目及格式,全國應予劃一。自1973年起,戶籍法即授權內政部訂定身分證記載項目。……就此,本文認為,除「修正户籍法第51條第1項之規定(當然,修正後條款也須通過立法上之檢視,即「維持身分證公信力」及「便於人民使用」等兩個目的,是否具有隱私權而強制揭露父、母、配偶及役別等個人資訊之正當性,值得商榷)外,身分證記載事項,仍以「足以辨識個人身分」即足,父、母、配偶及役别等四個欄位,縱有利於維持身分證公信力,也不該記載。
  
三、本案最高行政法院判決出爐
  
而此案 https://news.ltn.com.tw/news/life/breakingnews/4667905,從最高行政法院111年度上字第602號判決:「……
上列當事人間戶政事件,兩造對於中華民國111年6月2日臺北高等行政法院110年度訴字第696號判決不利於其部分,各自提起上訴,本院判決如下:
  主 文
一、原判決主文第一項、第二項暨該部分均廢棄。
二、廢棄部分,上訴人陳00在第一審之訴駁回。
三、上訴人陳00之上訴駁回。
四、廢棄改判部分第一審及上訴審訴訟費用暨駁回上訴部分上訴審訴訟費用,均由上訴人陳00負擔。
  理 由
一、上訴人臺北市文山區戶政事務所(下稱文山戶政)代表人由洪O懷變更為蔡O娟,茲據新任代表人具狀聲明承受,核無不合,先予敘明。
二、上訴人陳O奇於民國110年1月21日填具國民身分證換發申請書,依戶籍法第60條第2項、第61條第1項第2款等規定,向上訴人文山戶政申請換發不含相片、性別(以上位於正面)、父姓名、母姓名、配偶姓名、出生地、戶籍地址(以上位於背面)等登載項目(嗣後復補行主張亦不應列載位於正面之出生日期、位於背面之役別,下合稱系爭項目)之國民身分證。上訴人文山戶政審查後,認上訴人陳O奇申請不予列載系爭項目之國民身分證,其中免列印相片部分,未據上訴人陳O奇舉證符合國民身分證及戶口名簿製發相片影像檔建置管理辦法(下稱國民身分證管理辦法)第8條第2項規定(110年9月7日修正前條次為第9條第3項,前開修正並經更名為「國民身分證及戶口名簿格式內容製發相片影像檔建置管理辦法」,惟內容並未修正;另109年12月25日曾經修正將此規定條次移列為第7條第2項部分,迄未經施行)得免予列印相片之特殊情形,其餘部分則違反國民身分證管理辦法第8條第1項規定(110年9月7日修正前條次為第21條第1項;另109年12月25日經修正將此規定條次移列為第7條第1項部分,迄未經施行),乃以110年1月26日北市文戶資字第1106000603號函(下稱原處分)否准上訴人陳O奇之申請。上訴人陳O奇不服,遞經臺北市政府訴願不受理,乃提起行政訴訟,並聲明:1.訴願決定及原處分均撤銷。2.上訴人文山戶政應依上訴人陳O奇110年1月21日之申請,作成准予換發不含上訴人陳O奇照片、性別、父姓名、母姓名、配偶姓名、出生地、出生日期、役別及戶籍地址記載事項之國民身分證之處分。案經臺北高等行政法院(下稱原審)110年度訴字第696號判決(下稱原判決):(第1項)訴願決定及原處分關於否准下述主文第2項所示部分均撤銷。(第2項)上訴人文山戶政就上訴人陳O奇110年1月21日之申請案,應作成准予換發不含上訴人陳O奇父姓名、母姓名、配偶姓名、役別記載事項國民身分證之行政處分。(第3項)上訴人陳O奇其餘之訴駁回。兩造對其不利部分均提起上訴,上訴人陳O奇聲明:1.原判決不利於其部分廢棄。2.上開廢棄部分,上訴人文山戶政應就上訴人陳O奇110年1月21日之申請案,應作成准予換發不含上訴人陳O奇相片、性別、出生地、出生日期、戶籍地址記載事項國民身分證之行政處分。上訴人文山戶政則聲明:1.原判決不利於其部分廢棄。2.上開廢棄部分,上訴人陳O奇於第一審之訴駁回。
三、上訴人陳宏o起訴主張、上訴人文山戶政在第一審的答辯,均引用原判決的記載。
  
[以下黑框及分段為筆者所加,便於讀者閱讀]
  
[四、原審為兩造各一部勝訴、一部敗訴之判決,係以:
㈠上訴人陳O奇主張上訴人文山戶政所發給國民身分證應不予列載之項目,戶籍法第52條第2項固有授權訂定國民身分證管理辦法第8條、第9條等規定,針對應記載項目範圍所為規制,亦可認屬細節性、技術性事項,惟仍須限於達成戶籍法第51條第1項所定目的之必要個人資訊,且須不違反比例原則,方可認係在母法所授權範圍內,且亦不致構成對個人資訊隱私權之過度侵害。
其中,國民身分證管理辦法第8條第1項第7至10款關於父姓名、母姓名、配偶姓名及役別均須一律列載,不得免列之規定,已逾越戶籍法第51條第1項之授權意旨,且對個人資訊隱私權亦有過度妨害而違反比例原則之情,爰不予適用。
㈡上訴人陳O奇請求不予列印相片部分:關於國民身分證管理辦法第8條第1項第4款規定應記載之相片部分,業據上訴人文山戶政陳明依同條第2項規定,所指有特殊情形而例外可免予列印相片者,乃指有諸如重病、身心障礙、顏面傷殘或植物人等特殊情形者為限,內政部111年4月1日台內戶字第1110112155號回函亦指明係因宗教因素、顏面傷殘、身心障礙、重病及植物人等特殊情形,臉部特徵包覆致不願或無法辨識人貌而言。
上訴人陳O奇既自承並無各該情形,而僅係基於相片之個人資訊隱私並無必要為辨識身分需要而揭露之主張,堪認上訴人陳O奇情形尚不符合國民身分證管理辦法第8條第2項明文得免列印之情形。
其次,國民身分證上印載之相片,除有上訴人文山戶政所陳特殊情形外,確實為一般個人外觀辨識之重要特徵資料,予以列載有助於戶籍法第51條第1項所定公益目的之達成,且為辨識而持用者,通常情形即須揭露個人外貌,國民身分證存有照片方得提供有所比對之基準,縱使相片恐有因長時間未更換將影響比對之可靠度,亦可透過促請定時更換等方式解決此疑義,尚難認有其他損害較少而辨識度相當之替代選項,以其辨識效用,相較於個人資訊隱私權之影響,尚未逾越合理必要之程度,上訴人文山戶政依前開規定而認必須列載,核為有據,上訴人陳o奇仍主張不應列載,並無理由。 
㈢就性別之資訊,在多數情形尚屬社會通念上辨識個人身分正確性所必要常見者(至於此項目另涉及係針對生理特徵性別或社會認同性別為登記,或有無第三性以外等記載方式,上訴人陳O奇情形並無爭議);
就出生日期與出生地部分,依戶籍法第6條、第20條規定可知,事後若無錯漏,原則上並不得任意更改,在身分查證(例如警察職權行使法第7條第1項第2款規定即列為查對人別之重要資訊)或國際護照等證件上,復常見揭露作為辨別資訊之一,堪認出生日期與出生地均具備一身專屬性之個人識別效用,出生地又係以較寬泛之區域為記載(包含境外者),前開規定以之為記載項目,尚有助辨識身分之目的,且亦難認對個人資訊隱私有何過度妨礙而違反比例原則之問題,當亦得適用;
就戶籍地址部分,係個人與目前所住地域連結之資訊,就一般事務往來亦屬常見取用之身分辨識資料,國民身分證管理辦法第8條第1項第12款規定予以列載,亦尚符合所欲達成之目的且難認達過度侵害而違反比例原則之程度,亦得予以適用。
從而,關於國民身分證管理辦法第8條第1項第3款、第6款、第11款、第12款之出生日期、性別、出生地及戶籍地址項目,各該列載規定均堪認尚不致違反比例原則,當得加以適用,上訴人陳O奇就此請求不予列載,則無理由。
㈣綜上,上訴人陳O奇依戶籍法第51條第1項、第60條第2項、第61條第1項第2款等規定,請求上訴人文山戶政發給不列載父姓名、母姓名、配偶姓名及役別等項目之國民身分證部分,尚符合規定,應予准許;而上訴人文山戶政就原處分前開否准部分,亦與規定不符,訴願決定仍予維持,亦有違誤,上訴人陳O奇以附帶聲明訴請撤銷此部分原處分及訴願決定,亦有理由。]
至上訴人陳O奇逾前開部分之請求(即出生日期、相片、性別、出生地、戶籍地址),則無理由,應予駁回。
又本件係針對上訴人陳O奇所請求內容即主張消極不列載之項目為論斷,至於不列載後,上訴人文山戶政尚得本於母法規範意旨合法妥適為調整,亦予指明。
[五、本院按:
㈠戶籍法第51條第1項規定:「國民身分證用以辨識個人身分,其效用及於全國。」
第60條第2項規定:「換領國民身分證,由本人親自或以書面委託他人為之。但更換相片換領者,應由本人親自為之。」
第61條第1項第2款規定:「國民身分證之初領、補領、換領及全面換領,依下列規定辦理: ……二、換領:……國民身分證有毀損或更換相片之情形者,得向任一戶政事務所申請。」
次依戶籍法第52條規定授權訂定之國民身分證管理辦法第8條第1項第1至4款及第6至12款規定:「 國民身分證記載項目如下:一、姓名。二、統一編號及其條碼。三、出生日期。四、相片。……六、性別。七、父姓名。八、母姓名。九、配偶姓名。十、役別。十一、出生地。十二、戶籍地址……。」第2項規定:「前項第4款之相片,因特殊情形經戶政事務所核准者,得免予列印。」
㈡依戶籍法第54條規定:「國民身分證及戶口名簿,由戶政事務所依據戶籍資料列印製發。」
第56條第1項規定:「國民身分證應隨身攜帶,非依法律不得扣留。」
第57條第1項規定:「有戶籍國民年滿14歲者,應申請初領國民身分證,未滿14歲者,得申請發給。」
可知,國民身分證係依據戶籍登記資料製發,須在臺灣地區設有戶籍之國民,始得申領(戶籍法第57條立法理由參照),國民身分證制度係源自於戶籍登記制度,國民身分證以戶籍登記上的資料為基礎,截取與個人身分辨識較為重要部分,予以簡約為隨身攜帶,國民身分證其實就是戶籍管理制度的實體化個人資料展現。
國民身分證之發給對於國民之身分雖不具形成效力,而僅為一種有效之身分證明文件。惟因現行規定須出示國民身分證或檢附影本始得行使權利或辦理各種行政手續之法令眾多,故國民身分證已成為我國人民經營個人及團體生活辨識身分之重要文件,為國民依法行使權利、盡義務的憑證,國民身分證亦為證明登記申請人之確實身分,憑以審核登記申請人是否具有享受權利、負擔義務之能力,以及是否屬於真正之權利義務人及有無行為能力之證明文件。]
[依現行法令,國民身分證之效力如下:
1.證明身分之效力:國民身分證為法定個人身分證明文件,人民日常社會生活行使權利及負擔義務不可或缺之重要基本身分證明(戶籍法第75條立法理由參照)。
按國民身分證各欄記載事項,均與個人身分關係有關,如父母姓名欄之記載,可以證明親子關係;配偶欄之記載,可以證明夫妻身分關係;至如姓名、出生日期、性別、役別、出生地及戶籍地等欄之記載,基於戶籍所衍生之相關權利,例如請願、訴願、訴訟、選舉、罷免、創制、複決、服兵役、考試及服公職等,亦各有其法定之公證效力。
2.普及之效力:依戶籍法第51條第1項規定,國民身分證用以辨識個人身分,其效用及於全國。國民身分證一經製發持用,即可通行全國各地,無地區之限制,表彰國民與國家之地域關係,任何中華民國國家體制下之行政機關或機構,均應予承認其效力,透過記載完整資訊之身分證,辨識個人身分,並使各該身分證之效用得以及於全國。]
[㈢國民身分證管理辦法第8條第1項第1至4款及第6至12款關於姓名、統一編號及其條碼、出生日期、相片、性別、父姓名、母姓名、配偶姓名、役別、出生地、戶籍地址等,均須列載,不得免列之規定,未逾越戶籍法第52條、第51條第1項之授權意旨,且對個人資訊隱私權亦無過度妨害而違反比例原則之情: 
1.依戶籍法第52條規定:「(第1項)國民身分證及戶口名簿之格式、內容、繳交之相片規格,由中央主管機關定之。(第2項)國民身分證及戶口名簿之製發、相片影像檔建置之內容、保管、利用、查驗及其他應遵行事項之辦法,由中央主管機關定之。」
業將國民身分證之格式、內容、繳交相片規格、製發、相片影像檔建置之內容、保管、利用、查驗及其他應遵行事項之辦法,授權由輔助訂定國民身分證管理辦法,俾達成依同法第51條第1項規定,用以辨識個人身分,其效用及於全國之目的,其授權內容、範圍及目的係屬明確,且戶籍法第54條已明定國民身分證依戶籍資料列印製發,而戶籍資料即包括戶籍地址、父母姓名、配偶姓名、出生地、役別及性別,國民身分證管理辦法第8條第1項各款規定實僅係戶籍法第54條規定之重申,並未增加戶籍法所無之限制。
2.隱私權雖非憲法明文列舉之權利,惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整,並為保障個人生活私密領域免於國家與他人侵擾及個資之自主控制,隱私權乃為不可或缺之基本權利,而受憲法第22條所保障。
其中就個人自主控制個資之資訊隱私權而言,乃保障人民決定是否揭露其個資、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權,並保障人民對其個資之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。
隱私權雖係基於維護人性尊嚴與尊重人格自由發展而形成,惟其限制並非當然侵犯人性尊嚴。憲法對個人資訊隱私權之保護亦非絕對,國家基於公益之必要,自得於不違反憲法第23條之範圍內,以法律明確規定強制取得所必要之個人資訊。
至該法律是否符合憲法第23條之規定,則應就國家蒐集、利用、揭露個人資訊所能獲得之公益與對資訊隱私之主體所構成之侵害,通盤衡酌考量。
並就所蒐集個人資訊之性質是否涉及私密敏感事項、或雖非私密敏感但易與其他資料結合為詳細之個人檔案,於具體個案中,採取不同密度之審查(司法院釋字第603號解釋理由參照)。
3.由司法院釋字第603號解釋意旨可知,憲法對於個人資訊隱私權之保護並非絕對,因此就國民身分證管理辦法第8條第1項第1至4款及第6至12款等規定,是否符合比例原則之要求,即「應視具體個案之不同,採取不同密度之審查標準」。
相較於司法院釋字第603號解釋,係「蒐集」個人特有且得立即辨識個人身分之「指紋」資訊,係屬從「無」至「有」而言,涉及個人資料之蒐集;
惟本件由戶籍法第54條規定可知,國民身分證管理辦法第8條第1項規定僅係「揭露」國家原已存在戶籍資料之個人資訊,僅涉及個人資料之處理。
前者(指紋案)對於人民資訊隱私權之侵害無疑較後者(國民身分證管理辦法第8條第1項規定應列載事項)為大。
再者,指紋資料具有「居於開啟完整個人檔案鎖鑰之地位」,而國民身分證管理辦法要求人民揭露之個人資訊則僅為「姓名、統一編號及其條碼、出生日期、相片、性別、父母姓名、配偶姓名、役別、出生地及戶籍地址」各該資訊並未「居於開啟完整個人檔案鎖鑰之地位」其對個人資訊隱私權之限制,顯較於「指紋」資訊隱私權所造成之侵害輕微。
因此,依司法院釋字第603號解釋對於國家「蒐集指紋資訊」之行為,所採取之審查標準,基於舉重以明輕之法理,於審酌國民身分證管理辦法第8條第1項「姓名、統一編號及其條碼、出生日期、相片、性別、父母姓名、配偶姓名、役別、出生地及戶籍地址」之列載行為,是否符合比例原則之要求時,其審查密度自應採取較司法院釋字第603號解釋為低之審查標準。]
[4.憲法法庭111年憲判字第13號判決:「查系爭規定一所規範之個人健保資料,此等個資承載大量個人資訊,藉由個人健保資料內所含之年齡、就醫機構,可能描繪個人生活區域、行動軌跡,由病歷、醫療及健康檢查資料內所含之傷病與醫療處遇史,諸如職業傷病、家暴傷害或性犯罪傷害、罹病與投藥紀錄、手術與診療影像紀錄、家族高危險疾病因子、生育紀錄、疫苗接種紀錄,亦可能描繪個人曾經歷之職業環境、社會生活事件、家庭與環境、個人決策模式等極私密敏感事項。亦即,個人健保資料乃屬得深入解讀並預測資料當事人人格與身心狀況,進而模擬建構其人格圖像之重要個資,其具有私密敏感與潛在延伸影響資料當事人之社會、經濟生活(例如保險或就業)之特質。此等個人健保資料如受侵害,其所致生危害結果之嚴重性,尤甚於指紋。本庭爰認就系爭規定一是否合於比例原則,應採較指紋個資蒐集更高之嚴格標準予以審查。即其目的應係為追求特別重要之公益,其所採取手段應有助於目的之達成,且為最小侵害手段,所犧牲之私益與所追求之公益間應具相稱性,始與比例原則相符(司法院釋字第690號、第799號及第812號解釋參照)。」可知大法官對於個人健保資料之隱私權限制是否合憲,係採較指紋個資蒐集更高之「嚴格」標準予以審查。]
[5.相較於司法院釋字第603號解釋所涉及之指紋資料及憲法法庭111年憲判字第13號判決所涉及之個人健保資料而言,國民身分證管理辦法第8條第1項所定各款項目,不僅不具有「開啟完整個人檔案鎖鑰之地位」外;
國民身分證管理辦法第8條第1項所定各款項目,僅係依其原即存有之 戶籍個人資訊「揭露」於身分證上,而此揭露行為,依個人資料保護法第2條第4款規定,至多僅屬資料「輸出」之「處理」行為,製作完成後即交由人民掌控使用,亦難認其係為機關就個人資料之「利用」,原則上並不會一再發生變動,而與健保資料因具有終身、持續蒐集之特性而不斷累積及更新有異,
故自難僅憑國民身分證管理辦法第8條第1項所定各款項目,遽謂係描繪出個人生活區域、行動軌跡、職業環境、社會生活事件、家庭與經濟環境、個人決策模式等極私密敏感事項,且與僅憑指紋本身即得開啟完整個人檔案鎖鑰之地位,亦有不同。相較於指紋案及健保資料案而言,國民身分證管理辦法第8條第1項所定之記載項目,對於人民隱私權之侵害,確屬較為輕微。]
[是於審酌國民身分證管理辦法第8條第1項「姓名、統一編號及其條碼、出生日期、相片、性別、父母姓名、配偶姓名、役別、出生地及戶籍地址」之列載行為,是否符合比例原則之要求時,自亦應不同於憲法法庭111年憲判字第13號判決之審查標準。]
[6.行政法院法官對於行政命令(含法規命令、行政規則、職權命令、行政釋示),固得行使違法審查權,如認行政命令與憲法或法律牴觸者,固得依據法律,表示適當之不同見解,並不受其拘束(司法院釋字第38號、第137號、第216號、第371號解釋意旨參照)。
而以法律授權主管機關發布命令為補充規定(即法規命令)者,內容須符合立法意旨,且不得逾越母法規定之範圍;其在母法概括授權下所發布者,是否超越法律授權,不應拘泥於法條所用之文字,而應就該法律本身之立法目的、整體規定之關聯意義,以及為增進公共利益所必要等節綜合判斷(司法院釋字第612號解釋意旨參照)。
復法規命令(授權命令)乃行政機關為執行法律之需,本於法律之授權,而在細節方面所制定之法規範。由於法規命令在性質上為立法者意志的延伸,具有補充、追加立法者所未完成之法律效力,相較於純屬行政意志所為之職權命令,其正當性基礎有所不同,行政法院在行使違法審查權時,就此具有法律授權之法規命令,更應依「司法自制」之原則,就行政機關的形成自由(裁量)給予相當程度的尊重,除有更強的正當性基礎外,不應擅加指謫,任意將法規命令逕排除其適用,以免流於司法專斷恣意,破壞權力分立之原則。]
[7.國民身分證管理辦法第8條第1項所定「姓名、統一編號及其條碼、出生日期、相片、性別、父母姓名、配偶姓名、役別、出生地及戶籍地址」應予列載事項,依戶籍法第51條第1項規定用以辨識個人身分,其效用及於全國,所欲辨識之「個人身分」,並非僅為辨識「人別」,而包含辨識各種「身分特徵」,使政府機關或機構依法有辨識人民身分之需求時,得以國民身分證辨識人民之「身分特徵」。
為使國民身分證得於全國提供辨識人別及身分特徵之用途,國民身分證需具備普及性以便於攜帶之形式記載身分資訊,供人民隨身攜帶及具實用性,自須記載足夠之身分資訊,以供進行人別及身分特徵之識別、可信賴性,無論公部門或私部門均信賴國民身分證表彰之身分及其所記載之身分資訊。
為了達到以上目的,使國民身分證得發揮戶籍法規定之辨識身分功能,其記載項目自應全國統一,讓有辨識身分需求之公私部門均得透過國民身分證所載之身分資料辨識國民身分,最大化其實用性,亦得使公私部門核對國民身分證時,對國民身分證所載之資訊具有高度信賴性。
為追求此一重大公共利益,國民身分證管理辦法第8條第1項所定事項,有助於戶籍法第51條第1項所定用以辨識個人身分公益目的之達成。
況戶籍法第52條第1項規定「國民身分證及戶口名簿之格式、內容、繳交之相片規格,由中央主管機關定之」,係源於户籍法於62年時之修正條文第10條第2項「國民身分證之項目及格式,由內政部定之」,其立法目的即載明「國民身分證之項目及格式,全國應予劃一,故增列本項」(見第一屆立法院第50會期第21次會議議案關係文書),可見立法者於立法時已明確表明國民身分證記載之項目及格式均應全國一致,此亦為輔助參加人尊重立法者原意而依法行政之展 現。
再者,於政府機關及機構欲以國民身分證辨識身分,倘人民之身分證卻未列載時,其除需額外攜帶載有更多個人資訊之其他文件,如:戶籍謄本,方得供承辦人核對辨認身分外,政府機關及機構亦有逕為拒絕辦理之可能,顯別無其他相同有效達成目的而侵害較小之手段可資運用,
且國民身分證管理辦法第8條第2項尚規定相片因特殊情形經戶政事務所核准者,得免予列印;同法第9條第1項第6款規定:「役別:依其役別註記。禁役、免役、除役或現役人員免予註記。」第7款規定:「配偶姓名:關係消滅,配偶欄應為空白。因配偶死亡換領新證者,得向戶政事務所申請記載已歿配偶姓名,並應加註『(歿)』字。」第8款規定:「父母姓名:以記載生父、生母姓名為原則。但收養關係存續中者,記載方式如下:……。」亦有就特殊情形而為註記方式為規定,足見國民身分證管理辦法第8條第1項所列載事項其所採取手段即與戶籍法第51條第1項前開目的之達成間具合理關聯,且係屬對人民權利侵害較小之手段,即可有效達成戶籍法第51條第1項所定用以辨識個人身分,效用及於全國之立法目的,係屬必要手段,尚難謂違反比例原則。]
[8.國民身分證管理辦法第8條第1項第1至4款及第6至12款等列載規定,均不違反比例原則之個別說明:
⑴姓名及具有個人專屬性之統一編號係屬典型作為辨識個人身分之資訊,故國民身分證管理辦法第8條第1項第1款及第2款規定有助於達成戶籍法第51條第1項所定「辨識個人身分」之目的,符合適當性及必要性原則。
⑵國民身分證上印載之相片,原則上應予列載,例外於符合國民身分證管理辦法第8條第2項之特殊情形經戶政事務所核准者,得免予列印。除了前述特殊情形外,相片確實為一般個人外觀辨識之重要特徵資料,予以列載有助於戶籍法第51條第1項所定公益目的之達成,且為辨識而持用者,通常情形即須揭露個人外貌,國民身分證存有照片方得提供有所比對之基準;縱使相片恐有因長時間未更換而影響比對之可靠度,亦可透過促請定時更換等方式解決此疑義,尚難認有其他損害較少而辨識度相當之替代選項,以其辨識效用,相較於個人資訊隱私權之影響,尚未逾越合理必要之程度,前開規定認必須列載,核為有據(本件上訴人陳O奇並無合於國民身分證管理辦法第8條第2項得免列印相片之要件)。
⑶就性別之資訊,在多數情形尚屬社會通念上辨識個人身分正確性所必要常見者(至於此項目另涉及係針對生理特徵性別或社會認同性別為登記,或有無第三性以外等記載方式,本件上訴人陳宏奇情形並無此爭議),有助於達成戶籍法第51條第1項所定「辨識個人身分」之目的,符合適當性及必要性原則。  
⑷就出生日期與出生地部分,戶籍法第6條規定:「在國內出生未滿12歲之國民,應為出生登記。……。」第20條則明定:「中華民國人民初次申請戶籍登記時,其出生地依下列規定:一、申請戶籍登記,以其出生地所屬之省(市)及縣(市)為出生地。二、無依兒童之出生地無可考者,以發現地為出生地。三、在船機上出生而無法確定其出生地者,以其出生時該船機之註冊地、國籍登記地或船籍港所在地為出生地。四、在兒童及少年福利機構安置教養,其出生地或發現地不明者,以該機構所在地為出生地。五、在國外出生者,以其出生所在地之國家或地區為出生地。六、不能依前五款規定確定其出生地者,以其居住處所地為出生地。」事後若無錯漏,原則上並不得任意更改,在身分查證(例如警察職權行使法第7條第1項第2款規定即列為查對人別之重要資訊)或國際護照等證件上,復常見揭露作為辨別資訊之一,堪認出生日期與出生地均具備一身專屬性之個人識別效用,出生地又係以較寬泛之區域為記載(包含境外者),前開規定以之為記載項目,尚有助辨識身分之目的,且亦難認對個人資訊隱私有何過度妨礙而違反比例原則之問題。
⑸就戶籍地址部分,係個人與目前所住地域連結之資訊,就一般事務往來亦屬常見取用之身分辨識資料,前開規定予以列載,亦尚符合所欲達成之目的且難認達過度侵害而違反比例原則之程度。
⑹就父母姓名項目,亦屬辨識個人身分之資訊,使相關單位辨識身分證持有人之父母為何人。例如當人民欲進行人工生殖、捐贈器官、辦理繼承登記及應法院要求或其他法律規定,而需查證親屬關係等涉及個人重大利益之行為時,依規定須檢附身分證等身分證明文件,方得申請時,查核人員僅須透過載有父母姓名之身分證明文件,即得於前開涉及個人重大利益事項而需申請親屬關聯資料時,辨認申請人之身分並確認申請人是否具有申請該等親屬關聯資料之資格。此於身分證完整記載下,人民即不必另行提出戶籍謄本,顯見透過身分證上列載之父母姓名確認人民之身分,確係對人民權利侵害較小之手段,故其符合比例原則之適當性及必要性原則。
⑺就配偶姓名項目,亦屬辨識個人身分之資訊,使相關單位辨識身分證持有人之配偶為何人,故於身分證統一列載配偶姓名,使全國各政府機關及機構得以查核審閱之身分證均屬一致相同格式,有助於達成戶籍法第51條第1項所定「效用及於全國」之目的,符合適當性原則。再者,例如依人體器官移植條例第6條第1項第2款、第8條之1第1項第1款等規定,醫師自屍體摘取器官,應符合經死者最近親屬即配偶以書面同意;依病人自法第6條及安寧緩和醫療條例第7條第3項前段、第4項第1款相關規定,可知當病患需接受手術、侵入性檢查、治療及決定是否不施行心肺復甦術或維生醫療時,倘其已無法為,可由其配偶代為簽具同意書或意願書,倘國民身分證未列載配偶姓名時,則於政府機關及機構欲以身分證持有人之配偶姓名辨認身分,其除需額外攜帶載有更多個人資訊之其他文件,如:戶籍謄本,方得供承辦人核對配偶姓名並辨認身分外,政府機關及機構亦有逕為拒絕辦理之可能,顯別無其他相同有效達成目的而侵害較小之手段可資運用,核此係侵害較小之手段,符合比例原則之適當性及必要性原則。
⑻就役別項目,亦屬得以直接或間接方式識別該個人身分之資料,服不同兵役之後備軍人於身分證之役別欄中所註記之役別有所不同。而依兵役法第16條第1項、陸海空軍軍官士官服役條例第7條及第8條等規定,服常備兵役者與服常備軍官役及常備士官役者所接受之教育訓練係屬有異。故當國家因戰爭等因素需依兵役法第37條第1款規定立即召集後備軍人時,如能逕以身分證列載之役別迅速基於後備軍人所受教育訓練之不同,分派至適合單位,將使編列部隊之效率大幅提升,亦有助於達成戶籍法第51條第1項所定辨識個人身分,效用及於全國之立法目的,符合比例原則之適當性及必要性原則。另考量民間公司行號應徵人員時,於須瞭解應徵者之服役狀態,免除民眾應徵時,須持退伍令、免役證明文件之困擾。反之,倘容許人民得自行選擇不予列載役別之身分證,無疑將使政府機關及機構於辨認個人身分時,無法立即確認該未列載役別之身分證是否為國家所製發,進而使各界於資料判讀上產生混淆。且一旦因身分證存有是否列載役別之不同版本,將使行政機關及機構查核身分證真實性之行政成本提高,反而有礙戶籍法第51條第1項所定「國民身分證用以辨識個人身分,其效用及於全國」而應全國一致之立法目的。]
㈣由上揭說明,可知國民身分證管理辦法第8條第1項第1至4款及第6至12款關於姓名、統一編號及其條碼、出生日期、相片、性別、父姓名、母姓名、配偶姓名、役別、出生地、戶籍地址等,除合於同法第8條第2項、第9條第1項第4款之相片得免予列印情形,或同法第9條第1項第6至8款之特殊註記情形外,均須列載,不得免列之規定,未逾越戶籍法第52條、第51條第1項之授權意旨,且對個人資訊隱私權亦無過度妨害而違反比例原則。
上訴人陳O奇上訴意旨主張本於憲法第22條資訊隱私權之事後控制權及憲法第11條之不,其就是否及如何於身分證上公開揭露重要隱私資訊一事所為有事後自主決定權,國民身分證管理辦法第8條第1項各款規定係要求各該重要隱私資訊均須一律於身分證上列載,已構成對人民資訊隱私權及不表意自由之限制,應屬違憲,行政法院應拒絕適用等語,核屬主觀一己之見解,自無足採。
至輔助參加人之前就數位身分證的立法規劃,則屬立法政策議題,對本案法律判斷不生任何影響,要與本件應適用國民身分證管理辦法第8條規定無涉。
上訴人陳O奇申請換發不含系爭項目之國民身分證,其中相片部分,上訴人陳O奇並未舉證其有何合於國民身分證管理辦法第8條第2項、第9條第1項第4款之得免予列印情形;
其中就役別、配偶姓名、父母姓名部分,亦未舉證其有何合於國民身分證管理辦法第9條第1項第6、7、8款之特殊註記情形,本件依原審確定之事實,上訴人陳O奇並無國民身分證管理辦法第8條第2項或第9條第1項第4、6、7、8款之特殊情形,上訴人陳O奇並未因上訴人文山戶政否准換發不含系爭項目之國民身分證,而有何法律上權利或利益被侵害,其於原審依戶籍法第51條第1項、第60條第2項、第61條第1項第2款等規定,請求上訴人文山戶政作成發給不列載相片、性別、父姓名、母姓名、配偶姓名、出生地、戶籍地址、出生日期、役別等項目之國民身分證之處分,自於法無據。
原判決就國民身分證管理辦法第8條第1項各款規定是否違反比例原則之審查標準,未作區辨,逕以國民身分證管理辦法第8條第1項規定之列載事項關於「父姓名、母姓名、配偶姓名及役別」等項目,不符母法授權意旨,對人民資訊隱私權之妨害並已構成比例原則之違反,而拒絕適用,
並論斷上訴人陳O奇請求上訴人文山戶政發給不列載父姓名、母姓名、配偶姓名及役別等項目之國民身分證部分,尚符合規定,應予准許,而為上訴人陳O奇一部勝訴之判決,核諸上開說明,自有適用法規不當之違背法令情形,上訴人文山戶政求為廢棄,為有理由,並由本院基於原審所確定之事實,自為判決駁回上訴人陳O奇此部分請求之訴。
至原判決駁回上訴人陳O奇請求上訴人文山戶政發給不含相片、性別、出生地、出生日期、戶籍地址記載事項國民身分證之行政處分,核無違誤,應予以維持,上訴人陳O奇求予廢棄,為無理由,應予駁回。
六、據上論結,本件上訴人文山戶政上訴為有理由,上訴人陳O奇上訴為無理由。依第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段,判決如主文。……」觀之,本案法院在「系爭規定有無違反比例原則」之論斷,以釋字第603號、113年憲判字第13號判決及舉重明輕之理,認系爭規定對於人民隱私權之限制,尚屬輕微,應以低密度審查標準審查之。
又在法規命令之適用上,本案法院則認為「基於司法自制原則,須給予相當之尊重,除有更強正當性基礎外,不可任意指摘」。
就此,本文認為,系爭規定侵害隱私權之程度,是否為輕微?恐仍有疑慮(即如非輕微,則系爭規定有無違反比例原則?仍有商榷之餘地);倘當事人依憲法訴訟法相關規定聲請釋憲,由憲法法庭判決之,本文則予以支持。




作者簡介

楊春吉
Double House共享經濟工作坊召集人、Double House買賣租賃聯盟主席(暨創辦人)、個人理財專業顧問、古月吉力工作室負責人、房產公司C.E.0、榕樹學堂執行長兼講師、故鄉法律網/故鄉法律專欄(http://gs803501.pixnet.net /blog)版主、採購專業人員師資資料庫受推薦講師、社區大學講師、104講師中心講師、台灣教育網講師、台灣法律網專欄作者、法律演講(請洽0916082728楊講師)
演講二百場以上,著作80本以上



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