文 / 楊春吉
本篇新聞報導內容：https://news.ltn.com.tw/news/society/breakingnews/4663986
壹、【新聞疑義954】澎湖跨海大橋，占用私地長達五十年！(請參閱同名文 lawtw.com/archives/409807；本文刊於2012年12月4日)
【新聞】
澎湖縣的地標澎湖跨海大橋和橋頭拱門，今年八月被發現占用私人土地長達五十年，呂姓地主不滿縣府價購金額太低，上周在拱門旁的私有地上，砌牆圍地、噴紅字警告進入，美麗橋頭瞬間變醜，遊客乍舌。澎湖國家風景管理處無奈表示，若協議價購不成，會設法先把土地恢復原狀。澎湖縣建管課則說，必要時先做遮蔽設施「遮醜」。呂姓地主的長輩今年八月過世，地政事務所清理地籍，通知辦理繼承，他才發現自己擁有橋頭拱門旁一百卅八坪土地，卻被長期占用，要求縣府處理。呂姓地主要求年底前解決占用問題，上周更用空心磚圍地，噴上「私人土地、禁止進入」（聯合報 101年12月04日報導：澎湖跨海大橋 占用私地50年）。
【疑義】
一、既成道路成立公用地役關係之要件
按釋字第400號解釋揭示「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。惟個人行使財產權仍應依法受社會責任及環境生態責任之限制，其因此類責任使財產之利用有所限制，而形成個人利益之特別犧牲，社會公眾並因而受益者，應享有相當補償之權利。至國家因興辦公共事業或因實施國家經濟政策，雖得依法律規定徵收私有土地（參照土地法第二百零八條及第二百零九條），但應給予相當之補償，方符首開憲法保障財產權之意旨。公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照本院釋字第二五五號解釋、行政法院四十五年判字第八號及六十一年判字第四三五號判例）。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。」。
最高法院一○一年度台上字第一一七九號民事判決亦云：「按公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係。既成道路成立公用地役關係之要件，須為：(一)供不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時。(二)於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事。(三)經歷之年代久遠而未曾中斷。所謂年代久遠雖不必限定其期間，但應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概為必要。查中豐路段於八十三年三月二十七日拓寬前之寬度為十七公尺，八十年十月十五日拓寬完工後寬度為三十公尺（含人行道），系爭土地坐落中豐路段中心線往東方向十公尺範圍內，此經原審列為兩造不爭執事項（見原審卷一第二六三頁、卷二第一三七、一五一頁），並有交通部公路總局第一區養護工程處九十八年十月十四日一工養字第○九八一○○八七二五號函可稽（見一審卷二第二二頁）。中豐路三七七號房屋於七十五年增建時之建築圖所繪三十米寬中豐路（見一審卷一第五四、五五頁），顯係以預定道路拓寬後之路寬為繪圖基準，而非依當時中豐路實際狀況繪製。再者，中豐路拓寬工程係於八十三年三月二十七日開工，於八十四年十月十五日竣工（見一審卷二第二三至五十頁）。系爭土地是否有公用地役關係，應以斯時為斷。另觀諸卷附七十四年七月十四日、七十八年六月十四日、八十年十一月二十六日之航照圖，中豐路均僅為二線道（見一審卷一第一七○至一七二頁及外放證物），與八十四年拓寬後之四線車道明顯不同。原審以前開建築圖及航照圖認定系爭土地自該屋六十三年建築完成時起即供人通行，並謂迄至本件九十八年六月十一日起訴日，已通行逾三十年，不無率斷之嫌。次查，被上訴人自承經向桃園縣政府城鄉發展處查察結果，中豐路道路中心樁並無樁位變動資料，應認尚無道路中線移動之情；中豐路拓寬是往兩邊增寬等語（見原審卷二第四七、十一頁），並有被上訴人九十九年十一月八日府城行字第○九九○四四三七四五號函及八十七年度桃園縣平鎮區都市計畫樁清理補建成果資料可稽（見原審卷二第五四至五九頁），而中豐路拓寬前為十七公尺，為兩造所不爭執，則系爭土地究有無坐落於拓寬前之中豐路內，及其坐落位置、面積，非無測量之可能。原審以農林航空測量所函覆其無法根據航空照片推算中豐路路寬及系爭土地位置，暨桃園縣平鎮地政事務所人員無法根據航照圖指出中豐路中線位置，即謂無法得知中豐路拓寬前與系爭土地之相對位置，自有可議。又地目之登記僅為土地之行政管理，與公用地役關係成立與否之判斷，尚屬二事，原審逕以地目之記載作為論斷之依據，亦有未當。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由。」，是既成道路成立公用地役關係之要件，須為：(一)供不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時。(二)於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事。(三)經歷之年代久遠而未曾中斷。所謂年代久遠雖不必限定其期間，但應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概為必要。
二、縱屬係既成道路，成立公用地役關係，應供公眾通行，惟所有人仍得依民法第767條之規定，向無權占有之現占有人，請求返還其被無權占有之所有物
又最高法院一○一年度台上字第七二八號民事判決也揭示：「原審審理結果，以：按權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的。民法第一百四十八條第一項定有明文。公用地役關係為公法關係，倘私有土地已具有公用地役關係存在時，土地所有人之權利行使，固不得違反供公眾使用之目的，而排除他人之使用，但非不能對於無權占有其土地者，行使民法第七百六十七條第一項之請求權。具公用地役關係土地所有人排除無權占有該土地者，並無違反公共利益，而該無權占有土地，本即排除土地所有人之占有，且違反公眾使用土地目的，是土地所有人對之請求，非以損害無權占有人為主要目的，自非屬權利濫用。又不當得利乃對於違反公平原則之財產變動，剝奪受益人所受利益，以調整其財產狀態為目的，並以無法律上之原因而受利益致他人受損害為基礎，依法律之規定而發生債的關係。黃種進所有系爭土地雖為既成巷道，具公用地役關係，但僅受供公眾通行之限制而已。…應屬有據。」，是依此判決意旨，縱屬係既成道路，成立公用地役關係，應供公眾通行，惟所有人仍得依民法第767條：「所有人對於無權占有或侵奪其所有物者，得請求返還之。對於妨害其所有權者，得請求除去之。有妨害其所有權之虞者，得請求防止之。前項規定，於所有權以外之物權，準用之。」之規定，向無權占有之現占有人，請求返還其被無權占有之所有物。
三、縣市政府或所屬機關，依據自治規則來認定，顯不符「法律保留原則」之要求；人民對該認定不服，得依訴願法提起訴願及依行政訴訟法提起撤銷訴訟
另從最高行政法院01年度判字第892號判決：「本院查：按「（第1項）本規則所稱現有巷道，其範圍如下：一、公用地役關係之巷道。二、私設道路，經土地所有權人出具供公眾通行之同意書者。……（第2項）前項第1款所稱公用地役關係之巷道，須於供通行之初，土地所有權人並無阻止情事，繼續和平通行達20年，且為不特定公眾通行所必要者。」為「臺北縣建築管理規則」(100年6月8日廢止，另發布更名為新北市建築管理規則)第2條所明定，再參照司法院釋字第400號解釋理由中，有關道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷之要件，從而本件爭點即係系爭土地所在之巷道是否符合上開規則第2條第1項第1款、第2項所定公用地役關係之要件。再按巷道必須供公眾通行20年以上，始構成公眾通行道路，又所謂『公眾』通行乃指供2戶以上通行之謂。經查原判決業已就系爭道路所在之安康路571巷，自56年起 即有2戶以上設籍並通行使用，已符合供公眾通行之要件，再依交通部舊檔案庫房門牌、林務局67年及83年拍攝之航照圖所示，安康路571巷仍作道路使用。另依地盤套繪位置圖示證明系爭之土地確實位於安康路571巷之既成道路上。另 從航照圖顯示，交通部確有在其承租新店市○○段○○○段部分土地（含上訴人所有之系爭土地）興建之辦公廳及宿舍區，並在旁建有郵局，可見系爭道路所在之安康路3段571巷 ，自48年起即供不特定民眾或附近居民往來通行並至郵局及交通部辦公大樓洽公之用，且自56年起即有2戶以上設籍並通行使用，並非僅供交通部員工通行，益足徵業已符合供「公眾」通行之要件，此外上訴人復未能舉證證明有土地所有權人出面阻止公眾通行之情事，自已符合司法院釋字第400號解釋理由書所示既成道路成立公用地役關係之三項要件，以及臺北縣建築管理規則第2條第2項所定之要件，因而駁回上訴人於原審之訴論述甚詳，依法自無不合。上訴人主張原判決僅論及該既成道路係供交通部員工及眷屬使用，未論及尚有其他人使用，顯與前開既成路道路係供公眾通行之成立要件不符云云，核無足採。再本件被上訴人94年11月4日會勘紀錄，僅於結論處載明現有巷道坐落於新店市○○段○○段141、142地號等2筆土地，該巷道確有供公眾通行之事實，並非謂上開2筆土地均坐落在現有巷道，此有該會勘紀錄附原審卷第75頁可稽，上訴意旨主張原判決未至現場實際測量，即認系爭土地全部屬於既成巷道，即有誤會，而倘上訴人對此有所疑慮，亦非不得申請地政機關再為測量以明之。另原判決業己敘明系爭巷道已符臺北縣建築管理規則第2條第1項第1款、第2項所定現有巷道之要件，自與同條項第2款上訴人有無出具供公眾通行之同意書而屬私設道路無涉，已如前述，上訴意旨復稱原判決僅論該條第2項，而置該條第1項第2款私設道路之規定不顧，該款之規定，豈非具文，原判決有適用法規不當之違法，自無可採。再按行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」惟同法第103條第5款規定：「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。……」是行政機關於作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，如處分所根據之事實客觀上明白足以確認，縱未給予處分相對人陳述意見之機會，亦與行政程序法第102條之規定無違。查系爭土地所在之巷道業經供公眾通行數十年而具有公用地役關係，依上開客觀佐證應屬明白而足以確認，揆諸前揭規定及說明，被上訴人縱未給予上訴人陳述意見之機會，其所為之原處分亦未違反行政程序法第102條之規定。至原判決雖認本件被上訴人作成原處分前，曾經工務局於94年11月4日邀集相關單位至現場會勘，雖誤認上訴人亦在場，惟此僅係旁論，尚不影響作成原處分程序之合法性，附此敘明。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。」中，可知實務上，既成道路是否成立公用地役關係，係縣市政府或所屬機關，依據自治規則來認定，惟「既成道路成立公用地役關係」之認定，乃限制人民財產權，自應符合「法律保留原則」，依自治規則來認定，顯不符「法律保留原則」之要求。
又「既成道路是否成立公用地役關係」，其在符合釋字第400號解釋所揭示之三項要件即成立，應無庸經縣市政府或所屬機關，依據自治規則來認定；惟縣市政府或所屬機關，依據自治規則來認定，因而限制人民財產權，自屬行政程序法第92條：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」第1項所稱之「行政處分」，而得依訴願法提起訴願及依行政訴訟法提起撤銷訴訟。
四、需用土地人在依法請求國家行使徵收權之前，應與所有權人協議，乃申請徵收的法定先行程序；但公有土地，真的不能成立公用地役關係嗎？
又從最高行政法院101年度判字第465號判決：「本院查：(一)按土地徵收條例第2條規定；「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」準此，土地或土地改良物的徵收，有核准徵收權限為內政部，具徵收請求權者係需用土地人，而需用土地人在依法請求國家行使徵收權之前，應與所有權人協議，乃申請徵收的法定先行程序，是需用土地人於向內政部申請徵收前，與所有權人的協議及向內政部申請辦理徵收，乃係為發動內政部作成徵收處分之內部行政行為，核係行政事實行為。」、101年度裁字第446號裁定：「二、上訴人主張高雄市○○區○○段74-2地號國有土地（面積67,910平方公尺，所有權人為中華民國，管理者為被上訴人財政部國有財產局【下稱國有財產局】）部分為柴山兩線道聯外道路，其終點位於山海宮後方之聯外道路之迴轉道（如原判決附件上訴人所圈示之範圍，下稱系爭土地），前往柴山之車輛均會在此進行迴轉後，再駛離柴山，惟系爭土地路旁及後方擋土牆，因民國（下同）99年高雄市甲仙大地震造成龜裂，且有崩塌之危險，被上訴人高雄市政府（下稱高雄市政府）遂編列經費於99年11月進行修復工程，已於100年1月底完工，惟國有財產局竟以柵欄封鎖系爭土地，致車輛無迴轉道可供迴轉；又因柴山聯外道路多為斜坡，車輛難以在斜坡上進行迴轉；另柴山聯外道路為柴山地區居民100多戶，自日據時期通行至今，迄未中斷，且為高雄市民與外縣市○○○○○○道路，又公眾通行之初，土地管理者國有財產局並無阻止之情事，依司法院釋字第400號解釋、行政法院判 例及學者見解，柴山聯外道路及系爭土地已符合成立既成道路（即公用通行）之公用地役關係，國有財產局將系爭土地以柵欄封鎖移做他用，顯已違法等語，提起行政訴訟，經原審法院100年度訴字第181號判決（下稱原判決）略以：(一) 依行政訴訟法第6條第1項前段規定，在確認之訴之當事人適格，係依所謂確認之利益（即受判決之法律上利益）為權利保護之利益，並據此以為決定其是否適格。所謂確認利益，係指法律上之利益。而所謂法律上利益，通說則採保護規範 理論（司法院釋字第469號解釋參照），反射利益尚非所謂法律上之利益。又所謂公法上法律關係，係指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上之權利主體（人）間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體（物）間之公法上利用關係。次按司法院釋字第400號解釋理由書意旨，公用地役關係僅為行政法上行政主體基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係反射利益之結果，非本於其權利或合法利益所發生，不得主張對該土地有任何權利或法律上利益（本院91年度裁字第468號裁定參照）。本件上訴人並非系爭土地之所有權人，亦非系爭土地之主管機關，就系爭土地是否成立公用地役關係，上訴人只享有反射利益，並無法律上之利益，其即無提起本件確認訴訟之確認利益，故其提起本件確認公法上法律關係存在（成立）之訴訟，其原告之當事人適格即有欠缺。縱公物之一般利用，究屬權利或法律上利益或僅屬反射利益，應以利用者對該公物利用之依賴程度而定。本件上訴人認其就系爭土地有確認公用地役關係成立之利益，係以其為系爭土地用路人之一為其論據，然其住所為高雄市前鎮區，居所則為新北市永和區，顯非高雄市柴山地區居民，而須通行系爭土地以完成日常生活之所需，縱其偶而至柴山地區出遊或探親訪友，利用系爭土地之重要程度，顯然不及柴山當地居民，是縱認系爭土地為已成立公用地役關係之既成道路，上訴人對之亦屬無依賴關係之自由使用，自難認其對之是否形成公用地役關係享有法律上利益，故上訴人僅享有反射利益，其提起本件確認公法上法律關係存在（成立）之訴訟，並非適格之原告。(二)確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，若係由所確認之公法上法律關係之一方提起者，應以他方為被告，其當事人始為適格；若由對公法上法律關係有即受確認判決法律上利益之第三人提起者，應以形成或確認公法上法律關係之行政機關為被告，當事人方為適格。而公用地役關係為行政法上行政主體基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，足見公用地役關係是存在於形成或確認公用地役關係之行政機關（公物主管機關）與供役地所有權人間之法律關係。本件上訴人並非系爭土地之所有權人，亦非行政機關，則上訴人顯非系爭土地之公用地役關係之一方；且縱認上訴人偶而至柴山地區出遊或探親訪友，惟因其利用系爭土地之重要程度，未達依賴關係之自由使用，其對之僅享有反射利益，故其並非本件確認訴訟之適格原告。上訴人既非本件訴訟適格之原告，則其無從主張其對系爭土地之公用地役關係有即受確認判決之法律上利益之第三人，再以形成或確認系爭土地公用地役關係之行政機關即高雄市政府或系爭土地管理者國有財產局為適格之被告，而提起本件確認訴訟之餘地。從而，上訴 人訴請判決確認高雄市政府對國有財產局間就系爭土地之公用地役關係存在（成立），為無理由，應予駁回。上訴人提起之本件訴訟既因當事人不適格而被駁回，則兩造關於本件訴訟之其他實體上爭執，即與判決結果無影響，而無再予論述之必要；…」觀之，先不論101年度裁字第446號裁定，將「確認之訴有無確認法律上利益」與「依規範理論判斷是否為利害關係人，而得為適格之人」相混淆，值得思考的是「公有土地，真的不能成立公用地役關係」嗎？
當然，最高行政法院101年度判字第465號判決亦指出「需用土地人在依法請求國家行使徵收權之前，應與所有權人協議，乃申請徵收的法定先行程序」，也應注意。
五、綜上
從而，本案報導如屬實，澎湖縣政府似認並未成立公用地役關係，而依徵收先行價購處理，值得贊同。蓋除前揭說明外，釋字第400號解釋亦揭示「私有土地因符合前開要件而存在公用地役關係時，有關機關自應依據法律辦理徵收，並斟酌國家財政狀況給予相當補償。各級政府如因經費困難不能對前述道路全面徵收補償，亦應參酌行政院八十四年十月二十八日發布之台八十四內字第三八四九三號函及同年十月十一日內政部台八十四內營字第八四八○四八一號函之意旨，訂定確實可行之期限籌措財源逐年辦理，或以其他方法彌補其損失，諸如發行分期補償之債券、採取使用者收費制度、抵稅或以公有土地抵償等以代替金錢給付。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。」之故也。換言之，縱成立成立公用地役關係，對人民之特別犧牲，應給予補償，而非一味地無償地使用下去，而侵害人民之財產權。
貳、走了數十年聯外道不是既成道路，法官：只供特定多數人通行
根據2024年5月6日之報載 https://news.ltn.com.tw/news/society/breakingnews/4663986，別以為走了幾10年的老路就是「既成道路」！新竹縣關西鎮東光里2鄰某呂姓家族10幾戶的對外連絡道，即使經里長證實已存在超過30年，但仍被新竹地院認證只是「供特定多數人」走的路，並非既成道路所講「供不特定公眾人士」通行。以致近期鋪好的柏油被縣府刨除，柏油下方的水泥路面也被地主挖除。地方譁然，擔憂住戶內有長年臥床的長者就醫出入問題，呂家子女也痛斥返家探親猶如斷路。
地方鄉親之所以不解而議論紛紛，有人是對既成道路的定義沒有完全了解，有人則認為新竹縣多丘陵，靠山區的聚落多半散居，很多道路在沒辦徵收下，類似由私地所成，甚至只供3、5戶出入的道路比比皆是，前述判決結果不無讓偏鄉民眾居住不寧，甚至還有可能讓「土地蟑螂」伺機而動。
但法界普遍認同法官的判決並無不妥，但也認為呂氏住家若是袋地，其實還可另外訴請確認通行權來解決出入問題。
不過判決書指出，實際上呂姓家族另有土地能連通118號縣道，只是長期使用前述爭議道路進出而已。
新竹地院表示，私有地上的公用地役關係限制了地主對自己土地的自由使用收益權，所以只能在符合特定公共利益目的下才能成立。
關於既成道路成立公用地役關係的要件，首先就是要供「不特定之公眾」通行所必要，而非僅僅為了通行便利或省時。其次就是大家所熟悉的：通行之初地主並未阻止，行之有年後久到一般人根本無復記憶其確實的起始時間。
判決書指出，當地里長雖然證實這條路存在超過30年，但沒有佐證的相關文件。經跟縣府和公所確認，也不是現有巷道，公所也超過10年沒有管養。
現任的楊姓地主主張，他們2014年買入與其他人共有，當時現場是碎石路面，沒想到2022年縣府沒經同意就逕行在上面鋪柏油。因為地處農業區，應做農用，這使得他們不符農地農用的規定而無法享有相關的稅捐優惠，經多次反映要求刨除無果，才會訴請排除縣府對地主的侵害。
縣府喊冤表示，該條道路屬於鎮公所的權責，當年受地方懇託才鋪柏油，便利居民安全通行，他們跟縣府法律顧問律師等研究後，了解法院的判斷依法有據，所以上個月底依判決結果刨除柏油路面，但柏油下方的水泥路面挖除並非縣府所為。
判決書指出，這條道路是一端連接住家、另端連接118號縣道的封閉型道路，只有呂姓家族使用，一般公眾並無通行使用的必要，僅可認為是條給「特定多數人通行所必要」的路，並非既成道路所講，給「不特定公眾通行所必要」的路。
至於如果呂家有親友造訪、或是郵差、物流人員、生活聯絡人員等需要經過，那也只是屬於當地住戶通行所產生的反射利益，還是不代表是「不特定公眾」有通行的必要。再加上呂姓家族另有土地可以連通118號縣道，並非完全無路可走。
就此，本文認為，本案新聞報導內容如為真，本案法院如在認事上無誤的話，本案法院即認「系爭封閉性道路僅供呂姓家族使用」，自非「供不特定之公眾通行」，則本案法院就此部分，認「系争封閉性道路並無公用地役關係之存在」，尚不意外。
至於袋地或其他土地，如何取得其他相關權利，通行至道路?除「前揭公用地役關係之思考(註一)」外，「民法相鄰關係之通行權(註二)」及「取得得通行他人土地之不動產役權 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawParaDeatil.aspx…… 或債權(例如使用借貸、租賃等)(註三)」，也得思考。
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楊春吉 |
