文 / 簡榮宗律師
兩岸服務貿易協議之市場開放
蔡介文律師、簡榮宗律師
壹、前言
為加強海峽兩岸經貿關係，民國（下同）99年6月兩岸海基會、海協會簽署了「海峽兩岸經濟合作架構協議」(Cross-Straits Economic Cooperation Framework Agreement，下稱ECFA)，然而ECFA服務貿易早收清單中，陸方只對我方開放11項服務業項目，效益有限。
因此，為進一步有制度的規範和保障兩岸雙方服務提供者的權益，擴大業者交流合作和市場規模，並減少限制性措施，兩會於102年6月21日簽署完成兩岸服務貿易協議（下稱服貿協議），然該協議仍待立法院批准後始正式生效。
台灣洽簽「服貿協議」的協商原則如下：
1. 我政府係秉持「以臺灣為主、對人民有利」、「對等、尊嚴、互惠」原則， 推動兩岸服務貿易協商。
2. 爭取我產業最大利益或最小衝擊。
3. 不涉及證照承認之專業服務業市場開放。
4. 不涉及大陸勞工來臺或移民、居留問題。
5. 維持現有對陸資來臺的管理機制。
6. 本次協商雖歷經2年多，雙方在許多眾所關切的行業項目上仍無法達成共識，「服貿協議」文本已預留後續可進一步協商爭取市場開放，以及保障受損產業的緊急磋商機制。[1]
服貿協議陸方承諾開放80項(非金融65項、金融15項)，均超越中國大陸在WTO的承諾；我方則承諾開放64項(非金融55項、金融9項)，其中37項屬新增或擴大開放陸資項目。協議簽署生效後，臺灣業者可以利用協議中各項優惠，以更好的條件進入大陸市場。大陸業者雖可依我方承諾來臺投資，但仍需依據我方現行法規如「大陸地區人民來臺投資許可辦法」等相關規定，經審查通過後，才可來臺投資。
本文即嘗試初步分析服貿協議文本、特定承諾表(即市場開放清單)、金融服務部份開放項目，以瞭解服貿協議之內容及對我方之效益和影響。
貳、服貿協議重點內容
服貿協議共分為4章，分別是總則(第1~3條)、義務與規範(第4至12條)、特定承諾(第13~17條)以及其他條款(第18~24條)。另有附件1服務貿易特定承諾表(即市場開放清單)、附件2關於服務提供者的具體規定。
一、適用範圍(第3條)
本條規範本協議適用於「雙方影響服務貿易的措施」。例如陸資來台投資須依循「大陸地區人民來臺投資許可辦法」有關事前許可制的規定。此外，本條亦規範不適用的範圍，包括有關就業或居留之措施、政府採購、政府之補貼或補助、兩岸空運及海運協議相關措施等。
另外，本條第四款規範雙方各級業務主管部門及其授權的機構(例如公協會)均應遵守本協議。
二、國民待遇及最惠國待遇(第4條)
本條第1款規定雙方對於彼此在WTO 承諾、ECFA早收清單及本協議之服務業市場開放清單中所包括的服務部門，在符合各該承諾表中所列條件和資格之前提下，相互給予「國民待遇」(亦即雙方就市場開放承諾的範圍對待來自對方的服務提供者及其所提供的服務，應與對待自己的服務提供者及其所提供的服務相同)。
本條第5款規定彼此在「影響服務貿易的措施」上應相互給予「最惠國待遇」(指雙方對來自對方及其他WTO會員的服務提供者及其所提供的服務，都要給予相同的對待)。
值得注意的是，這只是原則規定，為因應兩岸情況特殊，現行我方針對陸方的一些限制仍可予以保留，但須逐步減少或消除，舉例來說，現行台灣對於大陸訂有「大陸地區人民來台投資業別項目」規定(簡稱陸資來台投資項目)，雖然目前仍有部分陸資來台投資項目無法比照外資的開放程度，依照協議未來須逐步減少或消除限制，但是沒有時程表，所以未來陸資來台投資的待遇及開放速度，仍操之在台灣政府。
三、管理規範(第6條)
由於服務貿易常須經國內批准(許可)程序才能提供服務(例如大陸訂有許多行政審批的制度)，本條主要規範雙方在批准方式、條件及程序上應合理、客觀、公正。
本條第3款規定，對已作出特定承諾的服務，如提供此種服務需要取得許可，則一方業務主管部門應依其規定在申請人提出完整的申請資料後的一定期間內，將申請的審核結果通知申請人。應申請人請求，該一方業務主管部門應提供有關申請的訊息，不得有不當遲延。
四、緊急情況之磋商(第8條)
這是所謂的煞車機制條款，依規定，如果台灣因實施本協議，而對我方某服務部門造成實質性負面影響，可要求與大陸磋商，積極尋求解決方案。這項機制有助於雙方服務業因市場開放受到負面衝擊時，可以透過磋商尋求救濟。至於救濟的方式，由於WTO/GATS中並無規定，因此目前WTO 會員多係保留未來協商的空間，亦即可由兩岸視個別案件發生之情形，隨時磋商。
叁、特定承諾
台灣非金融服務部門的特定承諾表舉例如下(以電腦及其相關服務業為例)[2]。
服務提供模式：
(1)跨境提供服務[3](2)境外消費[4](3)商業據點呈現[5](4)自然人呈現[6]
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部門或次部門 |
市場開放承諾 |
其他承諾 |
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一、商業服務業 |
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B.電腦及其相關服務業 (a)與電腦硬體安裝有關之諮詢服務(CPC841) (b)軟體執行服務(CPC842) (c)資料處理服務(CPC843) (d)資料庫服務(CPC844) (e)其他(CPC845+849) |
(1)沒有限制。 (2)沒有限制。 (3)允許大陸服務提供者在臺灣以獨資、合資、合夥及設立分公司等形式設立商業據點，提供電腦及其相關服務。 (4)除有關下列各類自然人之進入臺灣及短期停留措施外，不予承諾… |
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服貿協議第15條「特定承諾表」列在本協議的附件一。要了解開了哪些服務部門，就要看這份市場開放清單。依本條規定，承諾表應列明(1)作出承諾的部門或次部門(2)市場開放承諾(3)本協議第14條所述其他承諾(4)雙方同意列入的其他內容等4 種項目。
一、作出承諾的部門或次部門
就是在協議中開放的行業。原則上部門的呈現方式係參照WTO 及國際慣用之方式處理，謹說明如下：
1. 以「正面表列」呈現：寫在承諾表上的才是開放項目。
2. 承諾表上的CPC 編號：指的是聯合國中央產品分類暫行版(United Nations Provisional Central Product Classification，陸方稱「臨時中央產品分類」)，WTO以CPC 為基礎製作服務貿易總協定的服務部門分類表，各國係以這個分類表填寫入會承諾表。
二、市場開放承諾
1. 這是承諾表的核心部分，在各種提供服務的模式寫明開放內容，除檢視「部門或次部門」這個欄位外，必須搭配「市場開放承諾」及「其他承諾」兩個欄位，始能瞭解開放的全貌。
2. 承諾表的寫法有「沒有限制」、「不予(作)承諾」、「技術上不可行」(前3 種多出現在模式1 及模式2)，以及條列各種開放條件(此種多出現在模式3 及模式4)。
3. 承諾表的「技術上不可行」：表示這個行業無法以此種模式提供服務。通常會出現在模式1(跨境提供服務)，以我方開放的「建築物的一般建築工作(CPC512)」為例，由於無法透過網際網路從事建築工作，因此模式1為「技術上不可行」。
4. 承諾表的模式3(商業據點呈現)：本協議在模式3 的開放方面，就已開放的部門或次部門，羅列開放內容。本協議雙方的開放內容多屬於設立據點的形式(如我方的電腦及其相關服務業)、持股比例(如我方的營造及相關工程服務業)、註冊資本(如陸方的旅行社及旅遊服務業)、家數(如我方的旅行社及旅遊服務業)、擔任董事之比例(如我方的醫院服務業)及設立的資格要件(如陸方的房地產服務)等的進一步放寬。
5. 承諾表的模式4(自然人呈現)：影響自然人入境及短期停留之承諾措施。主要有兩項，一項是什麼樣的自然人可以入境，一項是入境後可以停留的時間。[7]
三、其他承諾
在承諾表的最右邊一欄，這欄主要是將不屬於「市場開放承諾」那一欄的項目寫出來，可能是資格、標準、許可事項等措施。[8]
肆、開放清單
如前所述，台灣對陸方共做出64項開放承諾，陸方對我則有80項開放承諾。陸方在WTO所做的承諾均已一體適用台灣；服貿協議對我方開放內容，均超出陸方在WTO所作承諾，其中66項等於或優於大陸與香港CEPA中規應的待遇。
台灣對陸方開放部分，有27項係現行已開放陸資投資項目；屬新增或擴大開放項目包括非金融的28項及金融的9項，均未超出我對外人來臺投資的待遇。
一、陸方承諾重點項目[9]
1. 電子商務：可在福建設立經營性電子商務網站，持股比例可達55%，服務範圍可及於全大陸。此項開放承諾超越大陸與香港之CEPA，為大陸對外開放最大幅度者，有利我電子商務業者在大陸經營，及增加我方產品在大陸銷售管道。
2. 資訊服務：放寬認定台灣電腦服務業者資質，僅需學歷及從業經歷即可評定資格，在台灣的業績也可計入評定資質之條件，降低業者市場進入門檻。
3. 展覽服務：可獨資經營展覽公司，並授權江蘇等部分省市審批展覽許可，及可以不在大陸設立據點的方式在上海等部分省市舉辦展覽，有利我展覽業者在大陸布局。
4. 線上遊戲：對台灣研發的線上遊戲產品進行內容審查的工作時限為2個月，有助業者爭取市場先機，解決因產品審查時間冗長而被大陸業者模仿的問題。
5. 台灣圖書進口：簡化圖書進口審批程序，建立台灣圖書進口綠色通道，將有助圖書出口大陸市場。
6. 演出場所經營：可在大陸設立由台灣業者控股或占主導地位的合資、合作音樂廳、劇場等演出場所經營單位，將有助表演藝術經營者與團隊赴大陸深耕開拓市場。
7. 電影片後製及沖印：大陸電影片及合拍片可在台灣進行後期製作及沖印作業，有助於建立電影後製產業之環境及人才養成，擴大我方電影後製的市場規模。
8. 海運服務：大陸方開放台灣方試點獨資經營港口裝卸及貨櫃場服務，設立條件比照國民待遇，有助海運業者布局大陸港口，進一步帶動貿易成長。
9. 旅行社及旅遊服務：在大陸投資設立旅行社的條件比照國民待遇，降低市場進入的門檻，有助台灣的旅行社赴大陸設點，為前進大陸市場跨出第一步。
10. 金融服務：支持台灣保險業者經營交通事故責任強制保險業務；台灣的銀行可申請在大陸設立村鎮銀行、經營人民幣業務的服務對象包括從第三地投資的台灣廠商；放寬台資證券公司的合資持股比例等，都是我方金融業者的重點訴求，有助金融業者開拓大陸市場。
二、 我方承諾各界關切項目[10]
1. 印刷業：限陸資投資台灣現有事業，且持股不得超過50%，以換取陸方更大印刷市場。雙方均未開放出版業。我方爭取到陸方簡化我圖書進口審批程序。
2. 美容美髮及洗衣服務：陸方已對台灣開放。考量台灣市場小，競爭激烈，此業別陸資來台誘因不大。我方設有事前審查及事後查核機制，倘有衝擊情事，亦有因應措施。
3. 殯儀館及火化場：大陸為成長中市場，需求高，我方業者具開拓大陸廣大市場潛力。其中，陸方開放台灣業者經營禮儀社而我方未開放，為我業者帶來商機。而此類設施我方設立條件規定嚴格，陸資進入不易。
4. 營造業：台灣僅允許陸資合資，且持股比例不超過12%，不具控制力，以換取陸方開放我業者承攬合營建設項目時，不受外資投資比例限制。
5. 老殘照護機構：大陸市場需求大，台灣僅開放小型、合夥且陸資不得具控制力之機構，我業者可開拓大陸廣大市場。
6. 演出場所經營：此種場所有限，且陸資來台持股須低於50%，不得具控制力，對台灣業者影響有限；而陸方則同意我商在大陸投資，可控股或占主導地位。
7. 中藥材批發：
伍、金融服務部門的開放承諾
一、銀行業
(一) 陸方開放項目
1. 大陸商業銀行可投資我金融商品、台資銀行可在大陸設立村鎮銀行、台資銀行已在福建設立分行者，可申請設立同省異地支行、支持兩岸銀行業進行相關股權投資合作、擴大台資銀行大陸分行或子行服務企業範圍。
2. 對我方效益[11]：有助於台資銀行布局大陸市場，協助台商取得融資資金，並帶動國內相關金融機構的業務發展與就業機會：
(1) 大陸銀行業合格機構投資人(QDII)為客戶辦理境外理財業務時，將可投資台灣相關金融商品，有助於擴大我金融市場資金動能，提升金融商品的競爭與創新能力，進而帶動相關金融機構的業務發展與就業機會。
(2) 台資的銀行在大陸的分行可辦理的業務，支行亦得辦理，且支行應備營運資金較少，所以設立同省異地支行，可大幅降低其在大陸拓展營業據點的成本，並提供台資銀行至大陸發展較多經營模式選擇。
(3) 陸方同意對於透過第三地到大陸投資的台資企業進行認定，有助於擴大台資銀行在大陸地區分行初期辦理台資企業人民幣業務的範圍，並協助更多業者取得融資資金。
(4) 村鎮銀行具有設立資本要求門檻不高、有獲利空間及迅速擴點等特性；股權投資合作可協助台資銀行迅速掌握大陸市場，爭取商業機會。陸方承諾台資銀行可在大陸發起設立村鎮銀行，並支持兩岸銀行業進行相關股權投資合作，將儘速受理我方已核准赴大陸投資的相關申請案件，有助於布局大陸市場。
(二)我方開放項目
1. 取消陸銀來台設立分行及參股需已具備在經濟合作開發組織(OECD)國家設立分支機構並經營業務的經驗(OECD條件)、開放增設分行、放寬參股比例、開放銀聯公司來臺設立分支機構。
2. 對我影響[12]：有助於促進兩岸銀行雙向往來之良性互動，尚不會影響國內金融穩定：
(1) 有助台資銀行至大陸發展：在我方承諾取消OECD條件方面，因該資格條件放寬係屬雙向(國內銀行赴大陸地區設立分支機構的OECD條件亦將取消)，故放寬該條件除有利於陸銀來臺，亦有助於台資銀行至大陸的業務發展。另政府對於陸銀申請來臺設立分支機構及參股投資，將以實質審查其國際金融業務經驗，取代OECD條件規定。
(2) 促進兩岸銀行良性互動：在我方承諾放寬增設分行方面，我長期以來推動金融市場國際化及自由化，外國銀行來臺發展已超過50年，台資銀行具有豐富業務競爭之經驗。截至102年5月底止，外國銀行在臺分行及子行之資產總額，占國內銀行體系的12.15%，陸銀2家分行僅占0.39%。放寬陸銀來臺增設分行，有助於促進兩岸銀行雙向往來之良性互動。
(3) 不影響國銀經營權：我方承諾提高陸銀參股台資銀行比率，此一承諾相較於我對其他外資參股國銀並未限制參股比率，仍較為嚴謹。對陸銀參股部分，已在兼顧不同類型金融機構經營權的穩定下，以差異化方式適度提高其參股投資的限額，可協助台資銀行與陸方建立策略聯盟，有利其拓展大陸市場，更可厚植資本。另參股投資係屬策略聯盟，需經公司董事會通過，均在可控制範圍內，尚不會影響經營權。
(4) 建立與銀聯公司正式溝通管道，有利政府政策推動：台灣開放大陸的銀聯公司來臺設立分支機構，可提供我各發卡機構有關銀聯卡品牌所涉全球會員規範等相關事宜的諮詢顧問等服務，且可建立正式溝通管道，有利於政府政策推動及資訊傳遞，進一步加強銀聯卡使用者的消費者保護工作，並釐清市場參與者的權利義務。
二、證券期貨業
(一) 陸方開放項目
1. 開放項目包括：
(1)允許台資金融機構以人民幣合格境外機構投資者(RQFII)方式投資大陸資本市場；
(2)台資證券公司申請大陸合格境外機構投資者(QFII)資格時，按照集團管理的證券資產規模計算；
(3)合資基金管理公司之台資持股比例可達50%以上；
(4)在上海市、福建省、深圳市各設一家合資全牌照證券公司持股比例達51%；
(5)在金融改革試驗區內各設一家合資全牌照證券公司持股比例不超過49%，且取消大陸單一股東須持股49%的限制；
(6)設立合資證券投資諮詢公司持股比例達49%；
(7)在金融改革試驗區內投資證券投資諮詢公司持股可達50%以上；
(8)設立合資期貨公司持股比例可達49%。
2.有助我業者至大陸發展，帶動我業者業務商機[13]：
證券期貨業方面，大陸方面放寬國內證券期貨業者投資大陸地區證券期貨機構之持股比例及經營業務範圍部分，將有助於業者拓展大陸市場更有利的經營條件及實質業務開展，活化資金效能、增加獲利來源，並促進其國際化；而我證券期貨從業人員增加隨公司前往大陸地區發展的機會；至於允許台灣金融業者以人民幣合格境外機構投資者(RQFII)方式投資大陸資本市場部分，將可帶動國內金融業者人民幣業務商機。此外，大陸地區證券期貨市場規模甚大，若能進行兩岸證券期貨業務交流與合作，可促進雙方市場共榮發展。
(二)我方開放項目
我方同意放寬大陸證券期貨機構申請來台灣設立代表處[14]須具備的海外證券期貨業務經驗為2年以上，且包括在香港及澳門的設立經驗；考慮放寬大陸合格境內機構投資者(QDII)投資台灣證券之限額由5億美元提高至10億美元；研議放寬大陸證券期貨機構參股投資臺灣證券期貨機構的有關限制；研議大陸合格境內個人投資者(QDII2)投資臺灣資本市場。
三、保險業
1. 陸方承諾積極支持符合資格之台灣保險業者經營交通事故責任強制保險業務：將有助我產險業者拓展其服務範圍，深耕車險市場。
2. 台灣承諾將積極審慎修正有關大陸保險業在台設立代表處及參股評等之規定：我方將研議以更有效率之評估方式，選擇優質大陸保險業者來臺投資，此項承諾對我業者及保險市場應有正面意義。
陸、結論
在服務貿易的市場開放清單，我對陸方做出64項開放承諾，陸方對我則有80項開放承諾。台灣對陸方開放部分均未超出我對外人來台投資的待遇(亦即並未優於其他外資)。陸方對我方開放內容均超出陸方在WTO所做承諾，其中66項等於或優於中國大陸與香港CEPA的待遇。因此，整體而言，服務貿易協議對我方應是利多於弊。
依照台灣現行規定，陸資必須在台投資20萬美元以上，始能申請2人來臺「從事經營、管理及執行董監事業務」，經理人來臺亦有資格及人數限制。而自開放陸資來台迄今，398件陸資來台投資案，僅有216名大陸籍主管或技術人員來臺，而雇用我國員工至101年底已達6771人。[15]因此，放寬陸資來台應有創造就業的效果，且不至於發生大陸勞工大舉來台之情況。
再查，現行陸資來台投資的管理機制有事前審查、事後管理，陸資若違反相關法規，主管機關得命其撤回投資。且服貿協議第8條規定緊急情況的磋商，若因實施本協議對一方的服務部門造成實質性負面影響，受影響的一方可要求與另一方磋商，積極尋求解決方案。因此未來服務貿易協議實施後，若對我方的服務部門(例如美髮業)產生衝擊，台灣政府亦可向大陸政府請求調整市場開放項目。
至於台灣承諾提高陸銀參股國銀比率，此一承諾相較於我對其他外資參股國銀並未限制參股比率，仍較為嚴謹。且大陸地區人民來台投資許可辦法第8條第2項規定，投資人所為投資之申請，有「經濟上具有獨占、寡占或壟斷性地位；政治、社會、文化上具有敏感性或影響國家安全；對國內經濟發展或金融穩定有不利影響 」等情事，得禁止其投資。因此，若陸資參股國銀若對國防、金融穩定有不利影響時，主管機關仍得禁止其投資。
近年來，大陸是台灣重要市場，服貿協議實施後，台灣服務業得以優於其他外資的條件進入中國市場，對台灣經濟將是一劑強心針。服務貿易的市場開放是互相的，不可能只開放大陸市場而不開放台灣市場，服貿協議整體上利大於弊，政府應輔導可能受衝擊產業(或因陸資來台競爭加劇之產業)，並且透過徵收稅捐之方式將台資產業至大陸市場之利益由全民共享。
因此，若僅擔憂陸資來台而拒絕批准兩岸服貿協議，喪失進入大陸市場的優惠待遇，恐怕是因噎廢食、得不償失。
（作者蔡介文律師為永豐商業銀行法令遵循處襄理）
[1] 參考經濟部102年8月「海峽兩岸服務貿易協議」簡介
[2]依本協議第15條第2款及第3款的規定，非金融服務部門以及金融服務部門的開放承諾的呈現方式，各有不同。
[3]模式1(跨境提供服務)：服務提供者和服務消費者均未離開原本所在地，在各自境內透過電子傳輸等方式完成服務的交易，故僅交易的服務本身跨境，例如我國電腦公司透過網路提供日本的服務消費者有關安裝電腦的諮詢服務。
[4]模式2(境外消費)：服務消費者移動至服務提供者所在地接受服務，例如日本人到臺灣觀光旅遊，接受我國旅行社所提供的旅遊服務。
[5]模式3(商業據點呈現)：服務提供者赴服務消費者境內設立商業據點提供服務，這種模式也就是服務業者到海外投資的情形，例如臺灣的餐廳到日本設立分店，提供當地消費者餐飲服務。
[6]模式4(自然人呈現)：此種模式亦為服務提供者(自然人)赴服務消費者所在地提供服務。例如日本向台灣的公司進口一項機械，臺灣依照兩方銷售契約，指派人員到日本進行售後服務，這位人員提供服務的類型則屬於模式4。
[7]臺灣開放「自然人呈現」的類型有以下3 種：
(1) 商業訪客：進入臺灣停留期間不得超過3 個月。如中國大陸某電腦硬體安裝公司想要來臺灣籌建商業據點，被指派來臺考察的人員即為商業訪客。
(2) 跨國企業內部調動人員：進入臺灣初次停留期間為3 年，可申請展延，每次不得逾3 年，展延次數無限制。如美國某電腦硬體安裝公司經考察後決定來臺設立分公司，並經臺灣的程序核准後，指派總經理來臺灣管理這個分公司，不過這個總經理碰巧為中國大陸籍時，方為本條跨國企業內部調動人員所適用的範圍。
(3) 在臺灣無商業據點的大陸企業所僱用的人員，來臺從事僅限於契約所定的服務行為(亦即履約人員)： 每次停留的期間不得超過3 個月或契約期間，以較短者為準，有效期間自核發的翌日起算為3 個月至3 年，在許可有效期間內可多次進入臺灣。如臺灣向中國大陸某公司進口一項機械，該公司依照兩方銷售契約，指派人員來台進行售後服務，這個人員即屬於此類。
[8]以臺灣的承諾表為例，開放的「電影或錄影帶之行銷服務業–進口大陸電影片(CPC96113)」，在「其他承諾」的開放條件為「根據大陸有關規定設立的製片單位所拍攝、符合臺灣相關規定所定義之大陸電影片，經臺灣主管機關審查通過後，每年以15 部為限，可在臺灣商業發行映演，並應符合大陸電影片進入臺灣發行映演之相關規定」。因為這一項是規範大陸電影映演的數量，而不是規範「電影或錄影帶之行銷服務業」的數量，所以寫在「其他承諾」欄位。
[9] 同註1
[10] 同註1
[11] 參考「海峽兩岸服務貿易協議問答集(Q&A)個別產業」p.10以下，最後更新日期102.09.02
[12] 同前註
[13] 同前註1
[14]我方雖放寬大陸證券期貨機構來臺灣設立代表處的條件，但大陸證券期貨機構來臺設立代表處，不得從事營業性活動，故放寬其來臺灣設立代表處所應具備的條件，尚不致衝擊我證券期貨市場。
[15] 同註1
| 作者簡介 |
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簡榮宗 律師 |
