文 / 陳朝建教授
壹、背景說明
2010年底直轄市長選後，「五都十七縣市」的時代就會正式到來，屆時連同即將準用直轄市規定的桃園縣在內，稱之為「五加一都十六縣市」亦非不可。在此五大直轄市的治理結構下，地方與地方之間的城鄉差距問題或是資源分配不均等問題，可能就會趨於嚴重，而有「富都窮縣」的趨勢。
除此之外，新修正後的地方制度法另冀望未來在行政區劃法通過施行後，五大直轄市內的區（包括原由鄉鎮市改制為區者）依法必須進行整併，但是在區的整併之外，還有問題是：五大直轄市內的區，要維持官派體制，還是轉為自治體制？抑或有其它方案可以考量，就成為吾人必須重視的課題。
質言之，目前台北市或高雄市作為直轄市，直轄市以下之「區」並非地方自治團體，但在縣市單獨或合併改制直轄市後，有些直轄市的人口數大幅增加、行政區域範圍較廣、自治條件提昇，是否有讓其下之「區」（尤其是原由鄉鎮市改制為區者）實施自治之必要（亦即，區改為地方自治團體）？抑或有無其他國家之區級實施地方自治或官派體制之經驗可供參考？確實值得吾人加以關注。
貳、問題分析
一、部分朝野立委的思維是，因應「五都十七縣市」的形成，擬提議修法推動「一市二制」，即期待縣市合併後的直轄市改劃分為區與鄉、鎮；其中，區長官派，但鄉、鎮長則由民選產生。
其理由是，縣市合併改制直轄市後，行政區域含有都會地區及鄉村地區，轄區面積廣闊，居民生活型態、產業模式、人文社會、環境生態保護等差異性相對較大，若不能讓區域廣闊或偏遠的鄉村地區自治，將無法達到「因地制宜」之地方自治的目的。
另個理由在於，目前有些國家的大都會城市與下級行政區域之關係，亦有朝向地方自治型態之現象，例如日本東京都或英國大倫敦市皆有區級地方政府實施自治的制度。
二、區級地方政府享有自治權或部分自治權的例證，如前述的東京都或大倫敦市。首先，日本東京都是具備首都特別機能的地方自治團體，轄內設有諸多區級地方政府，略可分為「東京都區部」、「多摩地域」及「東京都島嶼部」等三個部分，合計共23區26市5町8村。整體而言，東京都內的區級地方政府擁有相當程度的地方自治權，區級政府之首長與議員是由各該區域內的居民直接以投票方式選舉而出，且無論是普通公共團體的市町村抑或特別公共團體的特別區皆是如此。
其次，有關英國大倫敦市的區級政府，則包含了倫敦市與32個倫敦自治市，共33個次級行政區。形式上，大倫敦市是一個「大都會區」；實質上，大倫敦市是由大倫敦底下次級行政區，諸如倫敦市與西敏市等組成。整體而言，大倫敦市內之區級政府的自治市也有一定程度的地方自治之權限，例如其與大倫市政府的權限劃分方面，就有些自治權限，特別是土地規劃、住房管理、交通整頓等自治權限，從而亦有區級政府之間必須協商或合作的可能；儘管2000年5月起大倫敦管理局成立後，是希望略為壓抑區級政府即該等自治市群的自治權限。
但不容否認的是，就英國大倫敦市之區級政府的自治市來說，迄今為止仍有一定程度的自治權，且其主要負責承擔轄區內的居民日常事務，包括幼稚教育、社會服務（以兒童保護、老人護理和家政服務等為主）、住宅建設、公路維護、公園規劃、街道清掃和垃圾處理、文化和休閒產業（尤其是圖書館業務）等為主，跟台灣的鄉鎮市差異不大。不僅如此，各自治市亦可藉由各種方式聯合起來，成立若干跨區域之合作組織（通常被稱為聯合董事會和某某事務委員會），以維護跨區域之間的公共利益。
三、區級地方政府實施官派體制的例證，除北高兩市的原有經驗可以參考之外，先以美國紐約市的區政體制來說，紐約市設有五大區（borough）共計51個選區之多，每個選區產生一名議員，而組成紐約市議會。其中曼哈頓區可以選出10名市議員，其有42個所屬基層社區（community district）；布魯克林區可以選出16名市議員，另有80個所屬基層社區；布朗克斯區可以選出8名市議員，則有74個所屬基層社區；皇后區可以選出14名市議員，有87個所屬基層社區；斯坦頓島區則可以選出3名市議員，亦有56個所屬基層社區。
不僅如此，以紐約市的城市管理體制來說，紐約市級政府職能涵蓋領域相當廣泛，市長之下設有5個負責分管經濟發展和建設、城市運營、政策制定、行政、法律事務等各個領域的副市長。與此相應的是，官派的各個區之區長則僅負責領導行政區委員會（borough board）以及所屬的基層社區委員會。單以布魯克林區為例，各區長的職責主要有三：一是財政預算管理權，二是建設審議決定權，三是社區規劃執行權。至於，基層社區委員會則有權對土地利用申請（包括功能分區的變更、特殊許可證發給或都是更新地區等項申請），另對市屬財產的處分收益使用之權，同時也對於基層社區重要設施（尤其是公園或圖書館）等問題進行評議並決定之權。
必須注意的是，整體而言，與紐約市政府相比，紐約市內的區級政府權能較小，主要還是承擔各該區之利益的表達，以及作為紐約市政府與基層社區的仲介者功能，在許多方面要實際上都受到市級政府和基層社區的制衡，並沒有真正的地方自治權限可言（與台北市的區政體制較為接近）。不過，在紐約市內還有為數眾多的特別區，它們是行使著單一職能的自治體，它們在機構設置和財政來源方面得相對獨立於政府各職能部門，例如也有自己的徵稅權，則與台灣的情形有顯著的不同。
至於，台灣的直轄市之區政體制原本就相當單純，例如台北市與高雄市之下分別設有各區，但區不具有自治法人地位，區公所為直轄市市政府派出機關，且區長係由市政府（市長）指派永業文官擔任，區不設議會或代表會，故亦無須舉辦區議會或代表會代表之選舉。
但是，比較特別的是，未來四年之內（2010年底~2014年底），無論是新北市、台中市、台南市或高雄市，則其區政體制的治理型態在未來四年之內，則至少就有以下幾種模式，與現階段的北高兩市明顯不同，包括：
第一種型態是區長官派（即由永業文官出任），區不設區政諮詢委員議會，如原台南市、原台中市與原高雄市的區即屬之；
第二種型態則是區長官派（仍由永業文官出任），但區依法設置區政諮詢委員議會，也就是官派區長有可能需面對由鄉鎮市民代表轉任的區政諮詢委員；
第三種型態則是區長官派（但由原鄉鎮市長以機要人員方式轉任，且受四年任期保障，形同剝奪新任直轄市長的人事任命權），同時區依法設置區政諮詢委員議會。
另值得注意的是，在以上三種型態之外，未來如原住民自治區法等相關法律修正通過後，則新北市的烏來區或台中市的和平區甚或高雄市之桃源區、那瑪夏區等地區又須調整為地方自治體制的話，將使該等直轄市在縣市單獨或合併改制直轄市後，其區政體制確實相當複雜。
參、政策建議
經由前述的說明可知，未來五大直轄市內之區政體制儘管複雜，但皆屬官派體制（除非原住民自治區另外成立）。也就是說，現行區政體制的制度設計相當單純，即台北市與高雄市之下分別設有各區，但區不具有地方自治團體之地位，各區公所為直轄市政府的派出機關，官派的區長不須面對區議會的監督（因無區議會或區代表會之故）。
不過，未來「五都十七縣市」（「五加一都十六縣市」）形成後，各直轄市的次級行政區是否都須一律維持區公所的體例，從而皆不得成為地方自治團體，確實也有重新討論的空間，尤其是準直轄市內的鄉鎮市依然實施地方自治體制。當然，有些國家的都會區轄內的區級政府也實施地方自治（如東京都或大倫敦市），只是有些國家都會區內的區級政府（如紐約市）與現階段的北高兩市相同，仍屬官派體制，並沒有絕對的定論。
可以預期的是，當五大直轄市內的原鄉鎮市改制為區，進而成為直轄市政府的派出機關後，是不會發生區公所與直轄市政府之間的權限衝突；所以，相對而言，是有機會可以降低行政成本。但五大直轄市內的區級政府如改為官派體制也有若干缺失，如無法達到「因地制宜」的效果。
最後，有鑑未來五大直轄市的實際條件不一，或許要實施「一市二制」（也就是部分的區實施自治、但部分的區則為官派體制），抑或是全部以官派體制為主，甚或是全部皆以地方自治團體作為區級政府的設計模式，我們可以思考新的解決方案，何不在地方制度法中修正為直轄市得以自治條例（地方的單行性法律）決定轄內的區到底要不要實施地方自治？
| 作者簡介 |
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陳朝建（陳誠老師） |
