【新聞疑義914】「景觀法」立法?

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文 / 楊春吉(故鄉)

【新聞】

中華民國景觀學會近年來積極推動「景觀法」(編按:請參附錄)立法,中國國民黨籍立委邱文彥等朝野立委今天表示支持。邱文彥及國民黨籍立委丁守中上午在立法院舉辦「景觀法立法公聽會」,國民黨籍立委王育敏、吳育仁、陳鎮湘及民主進步黨籍立委陳歐珀都出席表達支持。邱文彥說,隨著城市發展及民眾需求,「景觀權」、「」逐漸成為引發訴訟的標的,有必要將國土景觀法制化;丁守中則說,他從政最大夢想就是改變台北市的風貌,他認為台北市的公園「水泥比綠地多,只有綠地,沒有花圃、庭園」的情況必須改變。中華民國景觀學會理事長、國立台灣師範大學地理系教授李素馨說,景觀權除了景觀外,還與生態、城鄉風貌及人民福祉,除了美國、英國、德國、日本等先進國家,東南亞也有多個國家都已有「景觀法」或相關法令,但台灣推動將近10年,至今還無法接軌國際,甚至已落後。李素馨說,若城鄉景觀規定法制化,將創造出龐大的需求,估計公部門每年就需要人力達2萬人次,民間部門更可達25萬人次,她建議應儘速訂定「景觀法」,讓「景觀權」逐漸成為全民共識,並培養專業能力、改變城鄉風貌,維護國土生態。除尋求朝野立委支持外,景觀學會及景觀工程公會全國聯等單位還在11日,在台北市中正紀念堂民主大道發起「景觀,PEACE GO」活動,盼爭取民眾支持(中央社101年11月6日報導:朝野立委支持推動景觀法) 。

【疑義】

按採光權,雖業於第851條:「稱動產役權者,謂以他人供自己不通行、汲水、採光、眺望、電信或其他以特定便宜之用為目的之權。」所明定,惟其取得,除依民法第852條:「不動產役權因時效而取得者,以繼續並表見者為限。前項情形,需役不動產為者,共有人中一人之行為,或對於共有人中一人之行為,為他共有人之利益,亦生效力。向行使不動產役權之各共有人為中斷時效之行為者,對全體共有人發生效力。」為之外,自應依設定登記為之(民法第758條參照)。

又有關日照、採光之債權,也非不得依等取得,惟其取得,通常將付出不少代價,實非都市地區內之住戶,所能負擔。

而民法中,民法第774條雖規定,土地所有人經營事業或行使其,應注意防免鄰地之損害,惟從臺灣高等法院96年度上易字第242號民事判決:「次按民法第774條固規定:「土地所有人經營工業及行使其他之權利,應注意防免鄰地之損害。」,惟查該條立法目的在於「按土地所有人經營工業及行使其他之權利,如有利用鄰地之情形,自不應專謀自己之利益,而致鄰地有所妨害。故應注意防免鄰地之損害,以昭允協。」。其立法本旨非在強調防免損害之注意義務,而在注意公益與私益調和並判斷土地所有人行使所有權有無過當而不符合比例原則,簡言之,應判斷重點在土地所有人行使權利不得對鄰地為過度干擾。(蔡明誠教授,民法物權篇不修正草案探討,台灣本土法學89期,2006.12參照)。申言之,在本條僅要求土地所有人之注意義務範圍限於其經營事業時,須採取必要之安全措施,避免對鄰地造成過度干擾,以防止鄰地房屋或他人生命財產遭受損害,但並非涵蓋至任何與直接行使所有權行為無關之財產上之損害,而均須由被告承擔。職是,上訴人依該條對於之防免義務應認不包含「防止竊賊趁機(即建興大樓)入鄰地之屋行竊乙事」,自為當然之理。否則交易成本必無限度之擴張,如此又豈是該條原來立法之本旨所在。」觀之,僅要求土地所有人之注意義務範圍限於其經營事業時,須採取必要之安全措施,避免對鄰地造成「過度干擾」,以防止鄰地房屋或他人生命財產遭受損害,苟未對鄰地造成「過度干擾」,縱認民法第774條是民法第184條第2項所稱「保護他人的法律」,也難以請求損害

而前開所稱「過度干擾」,違反建築技術規則建築設計施工編第23條第2項:「依本條興建之建築物在冬至日所造成之日照陰影,應使鄰近基地有一小時以上之有效日照。」規定者,或屬之。是在第三代人權中的「」,尚未以法律及符合之法規命令明文(目的從實務看來,大都通過施行法使國際人權法國內化,並賦予其優先於其他法律而適用之地位),全面尊重、保護及實現之前,有關日照、採光權利之保障,只能以「設定取得不動產役權」或「依租賃、使用或無名等取得日照、採光之債權」或「在鄰地造成過度干擾時,以民法第184條第2項、第774條之規定請求之」了。

至於景觀權,更慘,除以「設定取得不動產役權」或「依租賃、使用借貸或無名契約等取得景觀之債權」外,似乎也無相關法令(註一),足以推論得以民法第184條第2項、第774條之規定請求之(註二)。如有相關法令,足以推論得以民法第184條第2項、第774條之規定請求之,對於景觀的維護以及「」的尊重、保護及實現,自是更佳;如有相關法令,足以尊重、保護及實現第三代人權中的「環境權」及第二代人權中的「適足住房權」之部分內涵,也屬良善(註三)。

爰本文對於「景觀法」的推動立法,自樂觀其成。問題是立法限制人民之時,是否符合憲法第23條之規定?立法條款,有無符合平等原則?是否有信賴保護原則之問題?等等,均應再慎重酌量,畢竟「立法縱難以前瞻,也要解決問題,而非製造更多的問題」。

【註解】
註一:最高行政法院100年度裁字第1904號裁定:「三、本院查:(一)「人民對於中央或地方機關之行政處分,認為違法或不當,致損害其權利或利益者,得依本法提起訴願。但法律另有規定者,從其規定。」「自然人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及得提起訴願。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分,認為損害其權利或法律上之利益,經依訴願法提起訴願而不服其決定,或提起訴願逾三個月不為決定,或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者,得向高等行政法院提起。」訴願法第1條第1項、第18條及第4條第1項定有明文。準此,行政處分相對人以外之利害關係第三人,主觀上認為行政處分違法損害其權利或法律上之利益,亦得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。而所謂利害關係乃指法律上之利害關係,應就「法律保護對象及規範目的」等因素為綜合判斷。亦即,如法律已明確規定特定人得享有權利,或對符合法定條件而可得特定之人,授予向或國家機關為一定作為之請求權者,其規範目的在於保障個人權益,固無疑義;如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定,但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷,可得知亦有保障特定人之意旨時,即應許其依法請求救濟。(司法院釋字第469號解釋理由意旨參照)(二)原裁定以人非法律上利害關係人,而駁回其訴,其理由略謂:1.本件係由實施者元利公司依條例第19條規定,申請系爭更新計畫案,報請相對人核定,嗣經相對人於99年2月5日以府都新字第09930060502號函核定實施者元利公司實施,抗告人並非原處分之相對人,亦非該更新單元內土地及建築物所有權人或相關權利人,而僅係附近之居民。本件原處分僅係核定實施者擬具之系爭更新計畫案,尚未就其開為即之核發予以核准。再者,原處分與建造執照之核發有間,尚無涉及日照、景觀、深開挖等建築部分,抗告人自行預設因本案之核定,將影響其通行便利、日照、景觀、等環境權及因本案基地深開挖造成鄰房受損,有房屋安全等生命權、財產權受影響,均非現實上已發生之直接損害,僅係單純上、感情上之反射利益,因此,抗告人等對本件訴訟仍不具法律之利害關係。 2.又本案為實施者依都市更新條例及其他相關規定,申請相對人核准其所提出之更新計畫案,實施者所持依據為都市更新條例及其他相關規定,並非建築法之規定,要難謂本件訴訟屬「建築法」上之鄰人訴訟。又所謂第三人效力之處分,必然是行政處分對被處分人為授益而對第三人造成「負擔」,且該第三人依規範保護理論得從相關法條解釋出有公法上之權利,即在其個人法益受侵害方式及被保護主體範圍都可明確釐清之情形下,始肯認其在處分效力下而有訴訟法上之地位。然抗告人現實上並無因原處分而致法律上產生任何負擔或損害之存在,抗告人所稱其權益將受害,均屬片面臆測、想像之詞,既無現實負擔或損害,原處分自與第三人效力之處分無涉。抗告人充其量僅有經濟上、事實上利害關係。3.就「保護規範理論」而言,須與具體法規範觀察,始能自該具體法規文義中,尋找出是否合於「法律係為公共利益或一般國民福祉而設之規定」、「就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷,可得知亦有保障特定人之意旨」及「許其依法請求救濟」等要件。而關於都市更新條例部分,其第1條規定「為促進有計畫之再開發利用,復甦都市機能,改善居住環境,增進公共利益,特制定本條例。」足見係屬「為公共利益或一般國民福祉而設之規定」,惟綜觀全法,亦僅於第32條第1項有土地所有權人及其他條文所定之權利關係人(第38條第2項之人補償爭議、第39條第3項之土地所有權人、合法建築物所有權人、人、永佃權人或三七五租約承租人對價值異議及第41條物之異議等準用第32條規定),對於權利價值部分,得依法提起行政救濟,有保障更新單元內「特定人」之規定外,尚難認定更新單元「外」之抗告人屬於法律上利害關係人。從而,抗告人為更新單元「外」附近居民或臺北市民,均非都市更新條例規定所保護之對象,自無公法上之權利或利益受有損害可言。抗告人既非本件原處分之相對人,且就該處分亦無法律上利害關係,其就原處分僅能認為具有經濟上、事實上之利害關係,尚難認為因原處分直接受有損害,自不得以利害關係人之身分提起訴願或行政訴訟,訴願機關認抗告人並非法律上利害關係人,為不受理之決定,洵無不合;抗告人提起行政訴訟,於法未合等語。固非無見。(三)惟依都市更新條例第44條第3項授權訂定之都市更新建築容積獎勵辦法第7條規定:「更新單元之整體規劃設計對於都市環境品質、無障礙環境、都市景觀、都市防災、都市生態具有正面貢獻,或採智慧型建築設計,其標準高於都市計畫、消防、建築及其他相關法令規定者,得給予容積獎勵,其獎勵額度以法定容積百分之二十為上限。但配合都市發展特殊需要而留設之大面積開放空間、人行步道及騎樓,其容積獎勵額度不在此限。」、臺北市都市更新第19條第2款第5目規定:「△F5:考量與鄰近地區建築物之量體、造型、色彩、座落方位相互調和之建築設計、開放空間廣場、人行步道、保存具歷史、紀念性或藝術價值之建築及更新單元規模等因素,並符合下列規定者,得依主管機關所定之更新單元規劃設計之獎勵容積評定基準表規定核計應得之獎勵容積:1.適用臺北市土地使用分區管制規則綜合設計放寬與容積獎勵者,不適用本目開放空間廣場及人行步道之容積獎勵。2.留設開放空間廣場及人行步道部分,應無償提供予不特定公眾使用,且不得設置屋簷、雨遮、圍籬或其他障礙物」、臺北市都市更新單元規劃設計獎勵容積評定標準第2條:「更新單元規劃設計之獎勵容積,依下列規定核計:獎勵容積評定因素:一、考量與鄰近地區建築物之量體、造型、色彩、座落方位相互調和之建築設計、無障礙環境、都市防災。評定基準:建築物之量體、造型、色彩、座落方位相互調和之建築設計、無障礙環境、都市防災。……」,可知主管機關給予更新單元內之建築基地容積獎勵,須考量更新    單元之整體規劃設計與「鄰近地區建築物」之量體、造型、色彩、座落方位相互調和,其規範保護範圍顯包含更新單元「外」鄰近地區居民之環境、景觀、防災等權益,而非限於更新單元「內」土地或建物權利人之財產權。原處分既核給系爭更新計畫案△F5-1(建築設計與鄰近地區建築物相互調和、無障礙環境及都市防災之獎勵容積):984.65平方公尺(見原審卷附原證18第1頁),則抗告人等鄰近地區居民,就系爭更新計畫案之建築設計與鄰近地區建物能否調和?是否可能造成鄰損災情?是否有礙其居住環境品質?似難謂無法律上利害關係。何況抗告人既係主張原處分不當核給實施者元利公司超額容積獎勵,違反都市更新建築容積獎勵辦法第7條、臺北市都市更新自治條例第19條、臺北市都市更新單元規劃設計獎勵容積評定標準第2條等規定,因而使元利公司得深入開挖至地下7層,及興建地上38層、142公尺之超高大樓,形成巨大突兀建物,破壞當地平緩之天際線與周遭建築之協調感及平衡關係;且各抗告人之住家分別距離系爭計畫案約4公尺至442公尺不等,相對人准予元利公司實施系爭更新計畫案,將影響抗告人等鄰近居民通行便利、防災、日照、景觀、公共設施使用及房屋安全等環境權益,並影響鄰人之生命、財產權益,不應獲得建築容積獎勵等情,即已於起訴狀表明有違法行政處分存在,致損害其權利或法律上之利益,揆諸行政訴訟法第4條第1項規定之起訴要件,尚無不合。原裁定漏未審酌前揭法令,遽認抗告人非法律上利害關係人,並以抗告人起訴不合訴訟要件,駁回其訴,容有未洽。」所肯認者,乃以規範性理論肯認「更新單元「外」鄰近地區居民」為法律上利害關係人,而得提起本案訴訟,與日照權、景觀權之肯認尚屬有間,而且台灣是成文法國家,若無法律或符合授權明確性之法規命令明文予以保障,自難以獲得救濟。
註二:【新聞疑義517】大樓一直蓋,「暗無天日」怎麼辦?http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&parent_path=,1,4,&article_category_id=2235&job_id=176931&article_id=100711http://blog.rootlaw.com.tw/gs/2011/09/15/%e3%80%90%e6%96%b0%e8%81%9e%e7%96%91%e7%be%a9517%e3%80%91%e5%a4%a7%e6%a8%93%e4%b8%80%e7%9b%b4%e8%93%8b%ef%bc%8c%e3%80%8c%e6%9a%97%e7%84%a1%e5%a4%a9%e6%97%a5%e3%80%8d%e6%80%8e%e9%ba%bc%e8%be%a6/
註三:從以下【附錄】景觀法草案總說明及景觀法草案看來,是否足以推論得以民法第184條第2項、第774條之規定請求之,尚有疑義;但尊重、保護及實現第三代人權中的「環境權」及第二代人權中的「適足住房權」部分內涵之企圖,確有之。

【附錄】景觀法草案總說明及景觀法草案(http://cpamicitytown.cpami.gov.tw/admin/uploadtemp/%e6%99%af%e8%a7%80%e6%b3%95%e8%8d%89%e6%a1%881000322.doc
一、景觀法草案總說明
我國之經濟生產力及所得水準大體已超越發展中國家,惟整體生活環境品質仍未能相應提昇。於整體生活環境品質問題中,又以環境景觀因長久以來缺乏整體規劃及經營管理,城鄉風貌混亂,缺乏特色。在邁向二十一世紀,面對全球化激烈競爭之際,如何整頓環境景觀,提昇整體生活環境品質,實為我國欲掙脫轉型瓶頸,國際形象之重要關鍵。
為積極改善環境景觀,並養成國民愛護及美化環境景觀之習性,爰擬具「景觀法」草案,計七章共二十六條,其要點如下:
一、本法之立法宗旨及用語之定義。(草案第一條及第三條)
二、本法之主管機關及各級主管機關之權責劃分。(草案第二條)
三、直轄市、縣(市)主管機關應擬訂景觀綱要計畫,作為擬訂景觀計畫或充實景觀規劃之準則,及推動景觀保育、管理及維護之指導原則;但直轄市、縣(市)主管機關如為景觀資源規劃管理需要,得依其需求,於所轄行政區再訂定較詳細之景觀綱要計畫;直轄市、縣(市)景觀綱要計畫之擬訂、變更、核定、發布、實施及核定後之復議等事項,準用都市計畫法有關主要計畫規定辦理。(草案第四條)
四、直轄市、縣(市)景觀綱要計畫應表明之事項。(草案第五條)
五、中央目的事業主管機關已訂定相關法規,實施景觀保育、管理及維護之地區,免依第五條規定指定為重點景觀地區;中央目的事業主管機關及直轄市、縣(市)主管機關擬訂景觀計畫之辦理程序。(草案第六條及第七條)
六、景觀計畫應表明事項;景觀計畫之擬訂、變更、審議、核定、發布及實施等事項之準用規定,及景觀綱要計畫與景觀計畫公告實施後,原已發佈實施之都市計畫及非都市土地分區使用計畫不能配合者,應即辦理檢討作必要之變更。(草案第八條、第九條及第十條)
七、重點景觀地區內達一定規模以上之重大開發或設施,於先期規劃階段,應就景觀相關事項與直轄市、縣(市)主管機關諮詢、協商,並通過都市設計審議程序後,始得建築使用或施工、設置,以確保景觀品質;跨越二個以上直轄市、縣(市)行政轄區之設施,得由中央主管機關審決之;並明定直轄市、縣(市)主管機關之審查期限;審查中遇有重大爭議無法解決時,得申請中央主管機關之,以利執行。(草案第十一條及第十二條)
八、直轄市、縣(市)主管機關指定之重點景觀地區,有改善必要者,應訂定景觀改善計畫實施之,以落實景觀改善;至於重點景觀地區以外之地區,得由直轄市、縣(市)主管機關及各該中央目的事業主管機關依據實際情況與需要,訂定景觀改善計畫實施之,未訂定景觀改善計畫者,其位於都市計畫地區,於細部計畫加強景觀管制,位於非都市土地者,於申請開發許可時加強景觀規劃之審議,以資周延。(草案第十三條及第十四條)
九、景觀改善計畫應表明之內容,以及景觀改善應包括之項目,直轄市、縣(市)主管機關得依據地方情況與需要,就有關景觀美化、管理及維護之事項,於中作必要之規定,以利執行。(草案第十五條及第十六條)
十、景觀改善計畫擬訂前、擬訂期間及擬訂後之民眾參與方式,以及景觀改善計畫經直轄市、縣(市)主管機關核定發布實施後,應將發布地點及日期公告周知,以資周延。(草案第十七條)
十一、景觀改善計畫經核定發布實施後,有關需配合實施景觀改善與維護部分,應限期通知土地、建築物或設施之所有權人、管理人、使用人或占用人,並令其依計畫所定期程配合實施改善。(草案第十八條)
十二、重點景觀地區內之廣告物面積或量體超過一定規模、突出牆面或屋頂高度一定距離,或突出道路或其他公共空間者,直轄市、縣(市)主管機關得向廣告物所有人或使用人收取景觀影響費,以維護景觀,並充裕景觀改善之經費來源。(草案第十九條)
十三、為維護景觀,塑造優質生活環境,公園、綠地、廣場、人行步道、人行天橋、地下道、高架橋樑及其他公共空間或公共設施,直轄市、縣(市)主管機關得獎勵由民間興建、修建或認養管理維護;並得鼓勵民間辦理公共設施之街道家具設置及營運管理,以擴大民間參與。(草案第二十條及第二十一條)
十四、土地及建築物所有權人得成立組織,自行劃定地區範圍,擬具景觀改善計畫,並取得一定比例及建築物所有權人之同意後,向當地直轄市、縣(市)主管機關申請依本法所定有關景觀改善計畫之民眾參與、審議及核定程序辦理,以促進環境景觀之美化、管理及維護;至於土地及建築物所有權人自行擬訂景觀改善計畫之規劃及實施所需經費,則由直轄市、縣(市)主管機關就相關經費及景觀管理維護基金,酌予補助。(草案第二十二條)
十五、中央主管機關每年應定期舉辦各直轄市、縣(市)景觀之評鑑、獎勵及競賽,其評鑑結果並得作為下年度各項補助經費核撥之參考。(草案第二十三條)
十六、直轄市、縣(市)主管機關得設置景觀管理維護基金,以充實辦理景觀維護與改善相關業務之財源;至有關景觀管理維護基金之收支、保管及運用等相關事項,則授權由直轄市、縣(市)主管機關定之。(草案第二十四條)
十七、明列違反相關規定之處罰方式。(草案第二十五條)
十八、本法公布施行日期。(草案第二十六條)

 




作者簡介

楊春吉
Double House共享經濟工作坊召集人、Double House買賣租賃聯盟主席(暨創辦人)、個人理財專業顧問、古月吉力工作室負責人、房產公司C.E.0、榕樹學堂執行長兼講師、故鄉法律網/故鄉法律專欄(http://gs803501.pixnet.net /blog)版主、採購專業人員師資資料庫受推薦講師、社區大學講師、104講師中心講師、台灣教育網講師、台灣法律網專欄作者、法律演講(請洽0916082728楊講師)
演講二百場以上,著作80本以上



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