籲暫緩國土計畫,張嘉郡抛「農業權」~土地發展權、特別犧牲之損失補償及容積移轉

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文 / 楊春吉

本篇新聞報導內容:https://www.ettoday.net/news/20240419/2722837.htm

壹、內涵之形塑及特别犧牲之損失補償 (含實務裁判上之見解)

就此等,在積極發展地熱發電,經部擬修法鬆綁土地開發 https://www.lawtw.com/archives/1172245 一文(本文刊於2024年2月23日,其章節條文調整如下)
本篇新聞報導內容:https://tw.news.yahoo.com/%E7%A9%8D%E6%A5%B5%E7%99%BC%E5%B1%95%E5%9C%B0%E7%86%B1%E7%99%BC%E9%9B%BB-%E7%B6%93%E9%83%A8%E6%93%AC%E4%BF%AE%E6%B3%95%E9%AC%86%E7%B6%81%E5%9C%9F%E5%9C%B0%E9%96%8B%E7%99%BC-064248684.html

一、財產權內容之形塑及人民特别犧牲之損失補償
就此, 在「柯文哲持有農地違規使用案Vs.賴清德老家礦寮爭議案 https://www.lawtw.com/archives/1162986」一文(本文刊於2023年12月22日,其章節條次調整如下)
本篇新聞報導內容:https://tw.news.yahoo.com/%E8%BE%B2%E5%9C%B0%E9%81%95%E8%A6%8F%E4%BB%8A%E5%8B%95%E5%B7%A5%E5%88%A8%E9%99%A4-%E6%9F%AF%E6%96%87%E5%93%B2%E6%94%B6%E7%A7%9F120%E8%90%AC%E5%85%83-%E5%85%A8%E6%95%B8%E6%8D%90%E6%96%B0%E7%AB%B9%E5%B8%82%E7%A4%BE%E6%9C%83%E5%B1%80-031007444.html

(一)財產權內涵之形塑及其限制、損失補償
就此,在末代解釋~釋字813號解釋12月24日出爐 https://www.lawtw.com/archives/653440 一文提及:「本案新聞報導內容:https://tw.news.yahoo.com/%E5%A4%A7%E6%B3%95%E5%AE%98%E6%9C%80%E5%BE%8C-%E8%99%9F%E9%87%8B%E5%AD%97%E5%87%BA%E7%88%90-%E6%AD%B7%E5%8F%B2%E5%BB%BA%E7%89%A9%E4%B8%8D%E8%83%BD%E6%8B%86%E8%A6%81%E8%A3%9C%E5%84%9F%E5%9C%B0%E4%B8%BB-111831705.html

1.財產權之内涵及其限制
憲法第15條所保障之財產權,其内涵之形塑,通說認為規定在相關規定。
至於法對古蹟、歷史建築及所在土地之限制、條例所定之與一般徵收、條例之多數決納入都市更新單元……等等,均是法令對人民財產權之限制。
故須符合憲法第23條所明定之比例原則(目的正當性、適當性原則、必要性原則及狹義之比例原則)、法律保留原則(請參釋字第443號解釋所揭示之)、憲法第7條所明定平等原則以及、不原則、等憲法上的法律原則。
換言之,法令(含法律、法規命令)上,就人民財產權,非不得限制,惟須合憲(只有400號解釋比較使人驚異,直接在解釋文及理由書,敘明成立公用地役關係之三大要件,而不須經立法院及地方議會之立法確認)。

2.特別犧牲之損失補償
又從釋字第400號解釋 https://cons.judicial.gov.tw/jcc/zh-tw/jep03/show?expno=400
440號解釋 https://cons.judicial.gov.tw/jcc/zh-tw/jep03/show?expno=440
516號解釋 https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310697&rn=-23694
652號解釋 https://cons.judicial.gov.tw/jcc/zh-tw/jep03/show?expno=652
747號解釋 https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310928&rn=-19372 等來看,對人民財產權之限制,如已逾人社會責任所應忍受範圍,形成個之之特別犧牲者,須給予合理相當之補償,並須儘速發給,始符憲法第15條規定,人民財產權應予保障之意旨。

3.末代解釋813號解釋
自110年1月4日開始施行,大會議解釋末代解釋-釋字第813號解釋 https://cons.judicial.gov.tw/jcc/zh-tw/jep03/show?expno=813 2021年I2月24日出爐,其所涉内容大約如下:https://tw.news.yahoo.com/%E5%A4%A7%E6%B3%95%E5%AE%98%E6%9C%80%E5%BE%8C-%E8%99%9F%E9%87%8B%E5%AD%97%E5%87%BA%E7%88%90-%E6%AD%B7%E5%8F%B2%E5%BB%BA%E7%89%A9%E4%B8%8D%E8%83%BD%E6%8B%86%E8%A6%81%E8%A3%9C%E5%84%9F%E5%9C%B0%E4%B8%BB-111831705.html 普安堂建於1914年,為齋教寺廟,隔年因應台灣總督府宣布齋教非法,被劃到慈祐宮名下代為管理。1977年,慈祐宮將普安堂的在自己名下,並提告普安堂侵占土地,勝訴後於2013年決定拆除普安堂,但在當地學生抗議之下,新北市政府於2014年將普安堂登錄為歷史建物,宣告「勿拆」。
慈祐宮不服新北市政府的裁處提出訴願,失敗後再提行政訴訟依然敗訴,最終聲請釋憲。
大法官說明,「文化資產保存法」第99條與100條規定,歷史建築所定著之土地,減徵5成並免徵,只是量能課稅原則或稅捐優惠的性質,但對地主而言不是「補償」,因此,地主如果因為地上物被列為歷史建築,導致財產損失,國家就應該給予補償。
大法官說明,文資法沒有補償「特別犧牲」地主的規定,違反憲法保障人民財產權的意旨,故宣告違憲,相關機關應自解釋公布起2年內,依照813號解釋意旨修正文資法,給予地主金錢或其他相當之補償。
就此,本文認為,從前揭歷號解釋以觀,就形成個人之特別犧牲者,未給予合理相當補償之規定,本解釋做出違憲之宣告,尚不意外。
只是須注意的是,本解釋並未宣告「立即失效」,而是「如在二年內未依本解釋修正該等規定,該等規定才失效。」。」。

(二)柯文哲持有農地違規使用案 Vs.賴清德老家礦寮爭議案
按民法765條:「所有人,於法令限制之範圍內,得自由使用、收益、處分其所有物,並排除他人之干涉。」等相關規定,乃民法對於財產權內涵之形塑,而所謂「法令限制之範圍」內,則為法令對所有權之限制,例如有關農地之使用,在 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=M0020001 及其子法中,設有興建時,建蔽率10%及樓高之限制(例如農業用地興建農舍辦法 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCODE=M0110013);即縱業依法興建農舍,該農舍之基地中的90%,仍須做「」,如有違反者,相關主管機關自得以相對應之處罰規定 (例如農業發展條例第69條第1項之規定 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?pcode=M0020001&flno=69),限期其改善,並處以罰鍰。本案柯文哲分别持有之農地 https://tw.news.yahoo.com/%E8%BE%B2%E5%9C%B0%E9%81%95%E8%A6%8F%E4%BB%8A%E5%8B%95%E5%B7%A5%E5%88%A8%E9%99%A4-%E6%9F%AF%E6%96%87%E5%93%B2%E6%94%B6%E7%A7%9F120%E8%90%AC%E5%85%83-%E5%85%A8%E6%95%B8%E6%8D%90%E6%96%B0%E7%AB%B9%E5%B8%82%E7%A4%BE%E6%9C%83%E5%B1%80-031007444.html,也同。
至於本案柯文哲出租之租金所得,並非係「私法公法上之不當得利」,自不用返還於「因其不當得利而受有損害」者。
但如要捐出來做為政府或公益使用,本文是支持的,蓋「總統及副總統候選人須有較高的道德要求之故」也,而對照「賴清德老家礦寮」爭議 (請參閱下列連結 https://www.lawtw.com/archives/1162810),人民又應看待「賴清德」與「柯文哲」?」。
又有關「人民特別犧牲之損失補償」行政實務裁判上之見解,請參閱同名文 https://www.lawtw.com/archives/1158582

二、之開發
另有關「綠能經濟」及「再生能源之開發」,筆者一向是支持的,但為使「經濟權」與「」間取得平衡,則建議「須有環境影響評估機制之介入」,此有環評委員四度建議「光電納入環境影響評估機制」,如下 https://www.lawtw.com/archives/1165639 等文可稽。

三、經濟部為發展地熱發電,擬再修正「再生能源發展條例」
爰經濟部為發展地熱,擬再修正「再生能源發展條例」https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=J0130032,增訂「土地使用補償」機制及相關規定,本文原則上是贊同的。但是否也應一併將「環境影響評估機制」納入呢?
另「鬆綁土地開發之程度為何,是否因而危及環境權與其內涵」及「土地使用補償須合理市價補償」,也須注意。」。

貳、籲暫緩國土計畫,張嘉郡拋農業權:勿讓農業大縣變農業大限

根據2024年4月19日之報載 https://www.ettoday.net/news/20240419/2722837.htm,《國土計畫法》原訂明年4月30日上路,國民黨立委張嘉郡今(19)日表示,國土計畫的目的之一是保障糧食安全,卻讓雲林、嘉義、屏東等農業縣背負不可承受之重,雲林每人平均背負136平方公尺的農地責任額居全國之冠,與台北市相差達680倍,沒有充分溝通、對話的管制,讓農業大縣變成農業大限,呼籲延後實施的時程。
張嘉郡比照英國「轉移」(transfer development rights, TDR)拋出「農業權」概念,如果某些縣市必須背負更多農地的責任,就必須要給予相對性的補償,這才是保障農業發展的長久之計。
「我們真的準備好了嗎?」張嘉郡今日在立法院國是論壇發言指出,各地方政府依規定要呈報「土地功能分區圖」給內政部,但現在僅3個縣市上繳,由此可知是真的還沒準備好,「一意孤行的倉促上路,未來只會問題百出。」
《國土計畫法》原訂2022年上路,延後至2025年4月30日上路,近期藍、綠立委都有提案修法盼再延2年。張嘉郡指出,《國土計畫法》的目的之一是為了保障糧食安全 ,但此法也對人民的私有財產做出極大的限制,新版的《土地使用管制規則》雖然已經召開數十場公聽會,但人民仍然一知半解。
張嘉郡表示,她認同「糧食安全」是一個重要的議題,但糧食安全應該是全國不分城鄉、不分縣市應該負起的責任,但以雲林縣為例,平均每個人要背負 136 平方公尺的農地責任額,居全國之冠,屏東、嘉義等縣每人也都要將近 100 平方公尺,相較台北市,每個人只要背負0.2平方公尺的農地,差距高達 680 倍的天壤之別。
張嘉郡表示,同樣是私人土地,都市的人民可以自由使用,農民卻只能世世代代種田,「糧食安全」這個重責大任,對雲林來說是不可承受之重,隨著全國農戶下降,當沒有人要種田,徒有農地沒有農民,台灣的農業大縣變成農業大限,保存再多農地也發揮不了功能。
張嘉郡拋出農業權的概念,這個制度在國際上已被廣泛制度化,例如美國用來保育農地之用。
就此,本文認為,以目前現行台灣實務及法令之見解,「土地使用分區及使用編地」對於所有人土地使用之限制,並非特别犧牲,爰無法以「特别犧牲損失補償」之法理,訂定相關法令補償之。
但土地發展權,在台灣,不論是農地或建地或商業用地或其他用地,均應存在著(農地之發展權,即本新聞報導內所言農業權);只是,因農地之興建農舍建蔽率僅有10%,容積率也不如建地或商業用地的高,如容許「剩餘容積」移轉至「他地基地」上,得移轉容積之量,恐不多,或者說「根本無剩餘容積量可移轉」。
如欲使「農地發展權」有「剩餘容積得移轉」,除「須在法令上明定一定要件下,得」外,恐仍須「在法令上,明定提高農地建蔽率及容積率」,並「另循不同途徑,在法理上,有所突破」。




作者簡介

楊春吉
Double House共享經濟工作坊召集人、Double House買賣租賃聯盟主席(暨創辦人)、個人理財專業顧問、古月吉力工作室負責人、房產公司C.E.0、榕樹學堂執行長兼講師、故鄉法律網/故鄉法律專欄(http://gs803501.pixnet.net /blog)版主、採購專業人員師資資料庫受推薦講師、社區大學講師、104講師中心講師、台灣教育網講師、台灣法律網專欄作者、法律演講(請洽0916082728楊講師)
演講二百場以上,著作80本以上



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