文 / 曾建元教授
原住民族在台灣社會結構性弱勢的改善，必需從政治地位的提升著手。唯有讓他們獲得與國家和漢民族從事政治議價的實力，他們才能掌握正確的方向，來解決其需求、改善其處境。
提升原住民族政治地位的根本之道，在於承認其少數民族地位。1993年聯合國國際原住民年《原住民權利宣言草案》，突出地強調了原住民族人權問題的特殊性。
台灣原住民族由於民族意識啟蒙較晚、進入近代化國家體制為時較晚，其政治地位未能在《中華民國憲法》本文架構內獲得承認。儘管在1990年以後的《增修條文》內，原住民族得到了正名、選舉區保留、以及優惠待遇原則的保障，但是，由於政治地位沒有得到突破性的改進，原住民族政策始終無法徹底落實。執政的國民黨國家政權與他們之間的侍從、恩庇式關係，依舊籠罩在他們的山海上空。
1997年第4次修憲，原住民族爭取到《憲法增修條文》第10條增訂原住民族保障條款。該條第11項規定：「國家肯定多元文化，並積極維護發展原住民族語言及文化」；第12項規定：「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障並促其發展」。這是原住民族地位在《憲法》上的突破，也是原住民族在台灣歷史上的光榮時刻。
然而，相配套的政治制度設計，如協和民主、民族自治等，則仍未完成，有待此次總統大選，檢驗各陣營的誠意。國民黨對此付之闕如。新台灣人服務團隊和民主進步黨則皆大致上實質延續了台灣民間制憲運動中有關原住民族條款的主張。而前者《跨世紀國家政策綱領：原住民族政策綱領》的內容，更可見到阿美族立法委員蔡中涵主持之《跨世紀原住民政策白皮書》的深刻影響的痕跡。
令人感到意外的是，在原住民族議題上一向居於領先地位的民進黨，此次卻在其原住民族政策理論體系的建構中，出現了嚴重的缺失。它居然以「宗主權」的概念界定台灣和原住民族的政治地位。民進黨《公元兩千年台灣原住民族政策白皮書》認為，應從原住民族宗主權的確認著手，進一步擴大接合到台灣宗主權的確認，「回向原住民族攜手認同台灣宗主權，是唯一國家定位確立的路徑，也是與中國結的糾葛可以區隔的條件和機會」。它認為由此可以切斷台灣與中國的關係，重建台灣主權獨立的法理基礎。然本文則認為此一理論主張十分淺薄幼稚，而且欠缺現代國際法知識。
按，宗主權在國際法上，指的是宗主國對於藩屬或附庸國的國際監護權。宗主權行使的對象，乃為非完全主權國家，就像民國以前中國和亞洲各藩屬的關係，也像英國在第2次世界大戰以前與各自治領的關係。而且，宗主權還是個染有帝國主義或殖民主義色彩的字眼。因為，這種國際監護權的取得，往往是非自願性的，而且經常成為主權取得的過渡性作法。比如19世紀日本之取得朝鮮、法國之取得安南。在民族自決的觀念興起後，世界上就再沒有附庸國了；而宗主權的概念再也無從附麗。
把19世紀的陳舊概念套用在21世紀的台灣，真令人有時空錯置之感。談宗主權，則首先要判定其行使的對象和權力歸屬。原住民族的宗主權，若指原住民族是宗主權歸屬於中華民國的附庸國，則與現實不符。而從《白皮書》內容來看，也看不出民進黨是否主張台灣原住民族自行建立非完全主權國家。縱使如此，把原住民族從國家統治範圍中區隔開來，就像南非當年設立的黑人家邦一樣，更自揭著國家對原住民的內部殖民心態，是一種隔離的不平等，完全欠缺對於多元民主與民族平等價值的尊重。至於台灣宗主權概念，則更等而下之了。若以此指涉台灣的國家主權，無疑是國家定位的自我矮化，自甘為附庸國，自失台灣的主體性。再者，《白皮書》又認為，宗主權的接納與確認，是「新台灣人」主張內涵的發展基礎。但該黨內部對於新台灣人概念又時有雜音。如副總統候選人呂秀蓮即於2月10日對媒體表示，她認為自己是台灣人，不是新台灣人；提出新台灣人的主張，其實是有省籍情結的。把「有省籍情結」的「新台灣人」概念再套用在原住民族身上，這豈不是告訴大家，民進黨對於原住民族是有族群情結的。這不是自我矛盾嗎？
宗主權概念的曲解與誤用，不啻暴露了民進黨在台獨理論發展上自縛手腳的困局﹕它太過急切於切斷台灣與中國的關係，因而不自覺地把原住民族當作台獨的人質，使他們捲入漢民族國家的統獨論爭當中，結果反而喪失了對於原住民族真實生存處境的真心關懷。更有甚者，這又顯示了民進黨在理論與政策整合上的退步。《白皮書》成為食古不化的學者的作文比賽。政治人物毫無將《政策白皮書》視作政治契約要約的觀念。兩套人馬各行其是、各說各話，結果是，相信《政策白皮書》那一套說法的，成了政治白痴。《原住民政策白皮書》，也就成了民進黨愚弄台灣原住民族的證據。
原住民族政策理論建構的正本清源之道在於﹕追隨國際人權發展趨勢，把原住民族問題回歸到集體人權問題，承認各個原住民族的少數民族及權利主體地位，再依此檢討《憲法》的制度設計，賦予各原住民族在中央民意機關中的保障議席、設立擁有少數否決權的原住民族議會或立法院原住民族委員會，並依各民族傳統生活區域重新檢討原鄉行政區劃、重建原住民族的自治體制。如是，原住民族的各項優惠保障，方能透過其自身的監督，達到真正的落實。(2000.2.20)
| 作者簡介 |
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中華大學行政管理學系副教授、國立臺灣大學國家發展研究所法學博士/兼任副教授暨客家研究中心特約副研究員、華人民主書院董事、新竹市政府市政顧問。 |
