臺北高等行政法院高等行政訴訟庭111年度都訴字第5號都市計畫事件新聞稿

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臺北高等行政法院高等行政訴訟庭111年度都訴字第5號原告呂000等20人與被告內政部間事件新聞稿

發布日期:114-01-21
發布單位:臺北高等行政法院

本院高等審理原告呂000等20人與被告內政部間都市計畫事件(111年度都訴字第5號),審理結果判決駁回原告之訴,簡要說明如下:

一、主文要旨:原告之訴駁回。

二、事實概要:
(一)行政院以民國98年12月2日函核定通過「愛台12建設」總體計畫,將桃園國際機場為中心規劃之桃園國際航空城,列為12項優先建設之一。為因應桃園航空城之推動,改制前桃園縣政府先於99年4月30日公告實施桃園航空城區域計畫,規劃就機場園區及航空城區域範圍內,以新訂都市計畫方式及配合將來新訂桃園國際機場及附近地區特定區計畫辦理。續由交通部依據國際機場園區發展條例(下稱機場發展條例)第5條規定,報經行政院100年4月11日核定「桃園國際機場園區綱要計畫」(下稱園區綱要計畫)後,與桃園縣政府協商並獲致共識,桃園航空城計畫將於一個特定區計畫之原則及架構下,由交通部民用航空局(下稱民航局)及桃園縣政府分別為機場園區及附近地區之開發主體,辦理重要建設或土地開發等作業,並依財務各別獨立、同時啟動、分區取得開發之方式推動。交通部遂依機場發展條例第9條規定,以101年12月12日函送「擬定桃園國際機場園區及附近特定區計畫案」(下稱系爭計畫案),請被告協助辦理擬定特定區計畫及審議相關事宜,案經桃園縣政府102年1月28日函同意後,被告以102年2月19日函復交通部同意擔任系爭都市計畫擬定機關及協助審議事宜。

(二)系爭計畫案經被告營建署分署依都市計畫法第19條第1項規定,自102年起陸續辦理系爭計畫案2次公開展覽、再公開展覽及補辦公開展覽,並分梯舉辦23場次公開說明會,期間參酌民航局及桃園市政府建議修正計畫資料研析後,數次函送計畫書、圖、處理情形表及公民或團體陳情意見綜理表,提交被告都市計畫委員會(下稱被告都委會)討論審議,並因案情複雜,由被告都委會組成專案小組召開21次會議暨赴現場勘查;另被告都委會專案小組與審議小組(下稱土徵小組)專案小組共同召開7次會議聯席審查,案經被告土徵小組於109年4月29日第201次會議審查決議准予,被告據以109年6月19日函分別通知交通部及桃園市政府核准區段徵收,桃園市政府則於109年10月29日公告;被告都委會於110年7月20日第993次會議審議通過「擬定桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫(第一階段)」(下稱系爭都市計畫),俟經被告於110年10月25日台內營字第1100816063號函(下稱核定函)核定通過,嗣桃園市政府於110年10月29日公告自110年11月2日發布實施,計畫範圍含括前開行政院核定地區建設計畫內之所有都市及非,合計計畫面積4,564.26公頃,第一期計畫範圍面積4,012.07公頃,至系爭計畫案第二期都市計畫(下稱第二期計畫)範圍依據被告都委會第919次會議決議,附近地區第二期發展區於附近地區第一期發展區產業專用區之產業招商權責發生率達65%以上,始可啟動。原告呂000等人不服,主張渠等所有土地及建物、居住地或工作地,經系爭都市計畫納入系爭都市計畫範圍內,損害其等權益,遂提起本件行政訴訟。

三、裁判理由:
(一)除原告陳00外,其餘原告均具當事人適格並符合權利保護必要的要件:
原告陳00是否有繼續使用並居住在00宮之合法權源,顯係繫於其廟祝職務之關係是否存在,及與00宮間是否已達成其應於110年1月10日遷出之合意等私法關係,而與被告嗣於110年10月25日核定之系爭都市計畫並無直接關連,原告陳00所稱權利等損害並非因系爭都市計畫所致,顯非適格之當事人;原告呂000等人所有土地及建物,經納入系爭計畫範圍後,縱其等土地所受區段徵收處分業經本院另案判決撤銷,然區段徵收及系爭都市計畫合法性之判斷本屬二事,其等於前揭區段徵收事件判決後,位處海口000後聚落部分之原告仍可能受系爭都市計畫機場跑道開發之影響,而影響居住生活之品質,且迄今原告呂000等人所有土地仍受系爭都市計畫土地使用分區管制之拘束,其等提起本件都市計畫審查訴訟,依此主張具備能,自非無憑,是認其餘原告均具當事人適格,且有提起本件訴訟之權利保護必要。

(二)系爭都市計畫具備計畫正當性基礎之必要性:
1、區段徵收辦理之依據經常為都市計畫之擬定或擴大,但都市計畫之審議主要是以土地利用規劃之合理性為主,係以形成合理之土地利用規劃及都市空間規劃為其核心,而區段徵收係以用地取得及建設為核心開發之手段,審議之對象則為核准徵收與否,涉及私有財產權之,性質上與前階段都市計畫概念、目的、作用、審議之性質及所關注之公益面向迥然不同。區段徵收與都市計畫兩者間固然密切相關,但都市計畫為空間利用之上位規範,理應先有必要且合理之都市計畫存在,而後始有進一步考量為落實都市計畫應選擇何種開發手段,乃至於有無採行區段徵收必要性之考量,故而都市計畫之必要性與區段徵收之必要性,所應考量之項目及要素均有不同,兩者應屬不同層次之問題,尚非得混為一談。

2、系爭計畫緣起於現階段桃園國際機場二條跑道客貨運量不敷未來發展之需求,亟需擴建第三跑道,園區綱要計畫擘畫桃園國際機場未來30年之發展藍圖,除機場園區內第三跑道、第三航廈及各項建設之興建推動外,周邊地區更為提供機場關聯及支援產業重要腹地,以發揮競爭優勢與互補效能,故桃園航空城既為國家重大建設,系爭都市計畫以取得未來20年發展所需發展腹地為對策,考量其特殊需求予以規劃周邊土地之使用,應具有其公益性之考量,具備計畫之正當性要無疑義;另系爭都市計畫於第四章「發展預測及檢討」根據機場園區之發展預測及產業發展定位,對計畫人口及土地使用面積需求進行推估,其對策係由行政院推動桃園航空城核心計畫專案小組進行產業規劃及招商,透過產業發展政策,吸引產業及就業人口移入,亦引入商業、住宅等使用,健全計畫區生活機能,納入自給自足之新市鎮規劃理念,打造適居環境,提高人口移居意願,疏解桃園區及中壢區既有發展都心,甚至大臺北都會區人口壓力,經核其預測及推估之結果,亦具合理性及必要性。

(三)系爭都市計畫核無牴觸上位規範:
1、都市計畫法第19條乃涉及公眾參與之程序性規定,由於都市計畫所擬定之建設開發及土地利用計畫可能直接影響都市計畫範圍內眾多土地、建築物人之財產權及居住自由,並因其利害關係複雜,為使主管機關於審議都市計畫時,能保持公開透明,並斟酌各方面之利益,透過促使人民積極參與,建立共識,以提高其接受度,一方面課予主管機關就計畫內容應公開展覽及舉行說明會之義務,以建立公眾參與之機制,另一方面,明訂都委會完成審議之期限,以兼顧審議之效率與期程。綜觀系爭都市計畫之審議經過,足認系爭都市計畫歷經兩次公開展覽、再公開展覽及補辦公開展覽,並舉辦多次說明會,又因計畫範圍規模龐大,影響層面廣泛,計畫內容爭議性高,為因應諸多陳情意見而增辦聽證,並隨時補充、修正相關文件及計畫書圖,且原告並未能具體指出被告有何刻意延宕系爭都市計畫審議或行政怠惰之情事,從而,都市計畫法第19條第2項有關審議期限之規定,自僅能認屬訓示性之規定,尚無足影響系爭都市計畫之有效性。

2、系爭計畫範圍內之機場專用區及自由貿易港區土地使用規劃之用途特殊且明確,且計畫區部份位於航空防制區,不適合規劃住宅、學校及醫療等生活服務設施,計畫所預設之人口密度及自然環境自與其他土地使用分區明顯有別,系爭都市計畫爰於第六章第一節發展潛力與限制中明白揭示:後續規劃應審慎考量航空噪音補償等因素,針對計畫範圍、土地使用、等予以合理配置等語,堪認系爭都市計畫有關公園、體育場所、綠地、廣場及兒童遊樂場用地需求面積之推估,乃依據機場專用區及自由貿易港區土地使用之特殊性,並參酌計畫人口密度及自然環境,作有系統之合理布置,核無原告所指摘違法之情事。

(四)系爭都市計畫核無利益衡量瑕疵:
1、園區綱要計畫既係為促進國際機場園區及航空城發展,進而帶動區域產業及繁榮而擬定,與國家整體運輸及產業發展息息相關,參諸機場發展條例等規定可知,其規劃之內容即無可迴避必須就園區發展用地範圍及土地使用配置(包含機場跑道預定之位置)作出指引性之方向及原則,供作後續被告擬定系爭都市計畫之基礎,然此並不妨礙系爭都市計畫基於建築密度分布、產業結構發展及土地利用等節,進行基礎調查及分析推計後,為進一步土地使用分區之規劃,是園區綱要計畫與系爭都市計畫間應屬多階段行政程序之架構,不同行政程序間彼此交錯、前後銜接,彼此間息息相關,應居於相互協調之關係。

2、觀諸園區綱要計畫主要內容包含園區功能定位與發展策略、運量發展預測、未來用地範圍及使用配置、交通運輸規劃、開發方式與事業及財務計畫策略等,相當於可行性研究階段,就機場第三跑道配置之構想,園區綱要計畫則提出方案A~C,並就一跑道容量、二用地徵收範圍、三周邊環境衝擊、四計畫發展彈性等項進行評估,最終採取方案A為跑道配置建議。交通部復依據都委會之審定結果,分別就機場園區及附近地區(第一期),各辦理12場預備聽證,及各3場聽證,通知徵收範圍內之土地所有權人及其他等到場參與,最後經交通部彙整意見,並審酌全部聽證紀錄後,就機場第三跑道配置之構想形成結論。嗣於歷經前述多次聽證後,被告都委會另參酌行政院109年12月核定之園區綱要計畫(第二版),審議通過之系爭都市計畫始援引園區綱要計畫為指導性之重大建設計畫,敘明所採最終方案之理由。堪認相關機關於園區綱要計畫核定後,已透過聽證程序確保利害關係人知悉相關資訊之可能性,及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見,以主張或維護其權利之機會,被告據此衡量各方利益後,亦已在系爭都市計畫中客觀審酌前述機場第三跑道配置A~C方案之利弊得失,並詳載最終採用方案A之理由,核無原告主張不附理由全盤採納園區綱要計畫所選擇方案,或衡量怠惰之瑕疵。

3、至其餘原告所主張系爭都市計畫有違反陳情處理原則及國家氣候變遷調適政策綱領,暨漏未審酌糧食安全、滯洪設施規劃、氣候變遷、產業人口推估、產業專用區需求推估、住宅區需求推估、商業區需求推估,及安置需求等違法之瑕疵,依本院逐一調查審認之結果,系爭都市計畫不僅符合都市計畫法所規範之強制規定及關於系爭都市計畫規劃之上位指導原則外,亦查無利益衡量瑕疵等違法,被告都委會於110年7月20日第993次會議審議通過系爭都市計畫,俟經被告以110年10月25日核定函核定通過,嗣桃園市政府以110年10月29日公告自110年11月2日發布實施,於法並無違誤。原告徒執前開情詞,訴請宣告系爭都市計畫無效,為無理由,應予駁回。

四、判決日期:中華民國114年1月21日

五、合議庭成員:審判長侯東昇、法官郭淑珍、法官鄭凱文

(本判決得上訴)

資料來源:司法院(https://www.judicial.gov.tw/tw/cp-1888-1241334-c2716-1.html




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