文 / 楊春吉
本篇新聞報導內容:https://money.udn.com/money/story/5621/8469038
壹、《今日看新聞學法律第1則~老人住老宅》https://www.lawtw.com/archives/468902(本文刊於2020年9月27日,本文為 No.1)
此新聞事件 https://ec.ltn.com.tw/article/paper/1402167?fbclid=IwAR1Gdq9qHjQevMO9aUVJux4keUNe9Mevc6PGgHA-YIFifxscCuv44DVAZZU,涉老年人的人權、適足住房權之内涵及其實現、都市更新、社會住宅等法律問題,兹說明如下:
一、老年人的人權
(一)按60歲或60歲以上老年人(或有謂65歲或65歲以上者,始謂老年人)的社會、經濟、文化權利(以下簡稱社經文權利),在已具國內法地位而且優先於其他法律而適用之經濟、社會、文化權利國際公約中,雖未特別明定,惟經濟、社會、文化權利國際公約第2條第2款規定「本公約締約國承允保證人人行使本公約所載之各種權利,不因種族、膚色、性別、語言、家教、政見或其他主張、民族本源或社會階級、財產、出生或其他身分等等而受歧視。」。
(二)是老年人仍享有經濟、社會、文化權利國際公約第9條:「本公約締約國確認人人有權享受社會保障,包括社會保險。」等經濟、社會、文化權利國際公約所明定之相關權利。
(三)又兩公約施行法第3條規定,適用兩公約規定,應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋,所以,有關老年人的社經文權利,除應參照經濟、社會、文化權利委員會第6號一般性意見外,在身心健康權、工作權、適足住房權部分,也應參照經濟、社會、文化權利委員會第14號一般性意見:「25.在實現老年人的健康權方面,委員會根據1995年的第6號一般性意見的第34和第35段,重申綜合方針的重要性,結合預防、治療和康復性保健治療等要素。這方面的基本措施包括對男女老年人定期身體檢查;身體和精神康復措施,保持老年人的活動能力和自主;治療和照看患慢性病和不治之症的人,幫助他們免除可以避免的痛苦,和使他們能夠體面的去世。」、第18號一般性意見:「16.委員會回顧其關於“老年人的經濟、社會和文化權利”的第6號一般性意見(1995),尤其是需要採取措施防止以年齡爲理由在就業和職業方面實行歧視。」、第7號一般性意見:「10.婦女、兒童、青年、老人、土著人民、族裔和其他少數人、以及其他易受衝擊的個人和群體都不成比例地經常成爲強迫驅逐的物件。這種群體裏的婦女特別首當其衝,因爲法律和其他方面對她們有各式各樣的歧視,而這種歧視在財産權利(包括住房擁有權)、或取得財産或住房的權利的問題上體現的更加露骨。一旦她們失去了住所,她們也就更加容易受到暴力和性污辱的侵犯。《公約》第二條第二款和第三條的反歧視規定對國家政府加上了另一重義務,要求它們在發生驅逐的時候採取適當措施,以保證不出現任何形式的歧視行爲。」。
(四)從而,高齡化社會,要尊重、保護及實現老年人的社經文權利,我國各級政府機關真的要好好參照經濟、社會、文化權利委員會第6.14.18.7號等一般性意見,而非僅思考老年人單方面或少部分的社經文權利。
(五)另所謂人權,除第二代人權社經文權利外,尚有第一代人權公民與政治權利,以及第三代人權發展權等,在尊重、保護及實現老年人社經文權利的同時,我國各級政府機關亦應尊重、保護及實現老年人的公民與政治權利以及發展權。
二、適足住房權之内涵及其實現
(一)按源自於已具國內法地位而且優先於其他法律而適用之經濟社會文化權利國際公約第12條第1款:「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現,同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」之「適足住房權」,在經濟社會文化權利事務委員會第4號一般性意見中指出「7.委員會認爲,不應狹隘或限制性地解釋住房權利,譬如,把它視爲僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視爲一商品而已,而應該把它視爲安全、和平和尊嚴地居住某處的權利,至少有兩條理由可以認爲這樣理解是恰當的。首先,住房權利完全與作爲《公約》之基石的其他人權和基本原則密切相關。就此而言,《公約》的權利源於“人身的固有尊嚴”,而這一“人身固有的尊嚴”要求解釋“住房”這一術語時,應重視其他多種考慮。最重要的是,應確保所有人不論其收入或經濟來源如何都享有住房權利。其次,第十一條第一款的提法應理解爲,不僅是指住房而且是指適足的住房。人類住區委員會和《到2000年全球住房戰略》都闡明:“適足的住所意味著……適足的獨處居室、適足的空間、適足的安全、適足的照明和通風、適足的基本基礎設施和就業和基本設備的合適地點――一切費用合情合理”。8.因而,適足之概念在住房權利方面尤爲重要,因爲它有助於強調在確定特定形式的住房是否可視爲構成《公約》目的所指的“適足住房”時必須加以考慮的一些因素。在某種程式上,是否適足取決於社會、經濟、文化、氣候、生態及其他因素,同時,委員會認爲,有可能確定在任何特定的情況下爲此目的必須加以考慮的住房權利的某些方面。這些方面包括:(a)使用權的法律保障。使用權的形式包羅萬象,包括租用(公共和私人)住宿設施、合作住房、租賃、房主自住住房、應急住房和非正規住區,包括佔有土地和財産。不論使用的形式屬何種,所有人都應有一定程式的使用保障,以保證得到法律保護,免遭強迫驅逐、騷擾和其他威脅。締約國則應立即採取措施,與受影響的個人和群體進行真誠的磋商,以便給予目前缺少此類保護的個人與家庭使用權的法律保護;(b)服務、材料、設備和基礎設施的可提供性。一幢合適的住房必須擁有衛生、安全、舒適和營養必需之設備。所有享有適足住房權的人都應能持久地取得自然和共同資源、安全飲用水、烹調、取暖和照明能源、衛生設備、洗滌設備、食物儲藏設施、垃圾處理、排水設施和應急服務;(c)可承受性。與住房有關的個人或家庭費用應保持在一定水平上,而不至於使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害。各締約國應採取步驟以確保與住房有關的費用之百分比大致與收入水平相稱。各締約國應爲那些無力獲得便宜住房的人設立住房補助並確定恰當反映住房需要的提供住房資金的形式和水平。按照力所能及的原則,應採取適當的措施保護租戶免受不合理的租金水平或提高租金之影響。在以天然材料爲建房主要材料來源的社會內,各締約國應採取步驟,保證供應此類材料。(d)適居性。適足的住房必須是適合於居住的,即向居住者提供足夠的空間和保護他們免受嚴寒、潮濕、炎熱、颳風下雨或其他對健康的威脅、建築危險和傳病媒介。居住者的身體安全也應得到保障。委員會鼓勵各締約國全面實施衛生組織制訂的《住房保健原則》5, 這些原則認爲,就流行病學分析而言,住房作爲環境因素往往與疾病狀況相關聯,即:住房和生活條件不適和不足總是與高死亡率和高發病率相關聯;(e)可獲取性。須向一切有資格享有適足住房的人提供適足的住房。必須使處境不利的群體充分和持久地得到適足住房的資源。如老年人、兒童、殘廢人、晚期患者、人體免疫缺陷病毒陽性反應的人,身患痼疾者、精神病患者、自然災害受害者、易受災地區人民及其他群體等處境不利群組在住房方面應確保給予一定的優先考慮。住房法律和政策應充分考慮這些群組的特殊住房需要。在許多締約國內,提高社會中無地或貧窮階層得到土地的機會應是其中心政策目標。必須制定明確的政府職責,實現人人有權得到和平尊嚴地生活的安全之地,包括有資格得到土地。(f)地點。適足的住房應處於便利就業選擇、保健服務、就學、托兒中心和其他社會設施之地點。在大城市和農村地區都是如此,因爲上下班的時間和經濟費用對貧窮家庭的預算是一個極大的負擔。同樣,住房不應建在威脅居民健康權利的污染地區,也不應建在直接鄰近污染的發源之處。(g)文化的適足性。住房的建造方式、所用的建築材料和支援住房的政策必須能恰當地體現住房的文化特徵和多樣化。促進住房領域的發展和現代化的活動應保證不捨棄住房的文化方維,尤其是還應確保適當的現代技術設施。」。
(二)又兩公約施行法第4條也規定「各級政府機關行使其職權,應符合兩公約有關人權保障之規定,避免侵害人權,保護人民不受他人侵害,並應積極促進各項人權之實現。」。
(三)是我國各級政府機關興建提供社會住宅、合宜住宅等,雖是公屋,但仍應考慮前揭「使用權的法律保障」、「服務、材料、設備和基礎設施的可提供性」、「可承受性」、「適居性」、「可獲取性」、「地點」以及「文化的適足性」等數方面,而非逕以「平價」為滿足。
三、本案分析
老人住老公寓,確實不利於老年人外出就醫而影響其身心健康權,而且老公寓也不足以滿足適足住房權之要求,故各級政府機關,自應積極處理此問題,即除「積極公辦都更並摒棄財務平衡將社會福利觀點納入都更」外,就社會住宅部分,也應同時併列下別途徑,發揮綜效。
至於加速危老重建之各種獎勵措施,仍有必要,惟危老重建須全體均同意,較為不易。
(一)增加大臺北以外地區之就業機會。
(二)提高人民之薪資所得(以上兩者是治本)。
(三)提高獎勵、租金上限等,並去除屋主對代租代管或包租等疑慮,投入代租代管、包租巿場。
(四)中央積極協助地方取得新建社會住宅之基地,並協助地方政府逐年興辦一定量及質之新建社會住宅。
(五)中央及地方政府協助民間取得融資貸款,獎勵民間新建社會住宅。
(六)共享經濟及相關法制鬆綁等各種手段(原文註解略)。
貳、「老人、老屋」雙老問題有解方?國土署完成首例「長者換居」https://www.lawtw.com/archives/1212827
根據2024年12月20日之報載 https://estate.ltn.com.tw/article/22801,因應台灣老人、老屋的雙老問題,國土署提出的「長者換居」公會版,台北租服公會理事長陳柏勳表示,在今年度完成首案,不少長輩因年邁而行動不便,但又居住在無電梯的老公寓中,導致大幅降低出門機會,透過公會協助「長者換居」,讓長輩重拾正常生活。
陳柏勳指出,公會目前已有成功首案,幫助一位老伯協助找到「有電梯」的物件,再幫老伯原本的房子出租,達到降低租屋成本的目的,老伯入住後,現在過得相當開心,不僅不用再懼怕爬樓梯之苦,也可以輕鬆倒垃圾、與鄰居交流,獲得舒適的退休生活。
租服公會現階段協助政府媒合社宅已累計8千餘戶,事實上,社宅有不少租客需要社會關懷,公會自然不落人後,針對許多獨居老人、弱勢等需要幫助的民眾,持續進行社宅關懷服務。
國土署署長吳欣修表示,內政部與衛福部目前正在研擬「長照3.0」政策,因應台灣「老屋、老人」雙老問題,提供老宅整修,如無障礙與居住安全改善,以及老人友善居住、老人照護整合,期許包租代管業未來可以扮演很重要的角色,提供到宅服務,為社會盡一份心力外,也讓包租代管業務涵蓋層面持續擴大。
就此,本文認為,本新聞報導內所言「長者換居」,確實是得解決「老人住老宅」之問題,只是這也是手段之一而已,而且「長者換居」,是否得達一定的量,恐存疑;爰仍尚須與前揭文(本文壹部分)所揭手段,併同為之,始得發揮綜效。
參、解決「人屋雙老」,內政部出招研擬老宅延壽計畫
根據2025年1月5日之報載 https://money.udn.com/money/story/5621/8469038,台灣邁向超高齡社會,住宅老舊化問題日益嚴峻,內政部觀察到現有的都更、危老政策,仍追不上「人屋雙老」的挑戰,預計研擬「老宅延壽」計畫,除希望更即時保障民眾居住安全,也能兼顧節能減碳目標。
據國發會統計,台灣將於2025年邁入超高齡社會,65歲以上長者將占總人口的20%,即每五人中就有一位是老年人,不僅是人口結構的重大變化,也直接影響到住房需求和住宅安全。
另外,據內政部不動產資訊平台的統計,台灣的房屋平均屋齡已來到33年,其中屋齡30年以上住宅更超過全國半數,台北市是全台老化最嚴重的城市,30年以上住宅達72.79%,這些老舊住宅在耐震、漏水、電線老化等問題上存在疑慮,對年長者尤其危險。
單純依靠都更和危老重建的進度,無法趕上人口老化的速度,從1998年都市更新條例公布以來,截至2024年11月底,26年來全台核定1,188件都市更新事業計畫、危老重建案件共3,984件,即便如此,老舊住宅短期內無法全面拆除重建,對民眾的居住安全構成重大威脅。
內政部政務次長董建宏指出,台灣高齡老宅主要問題包括建築物耐震不足、外牆龜裂、漏水、電線老舊等,以及居家電梯、浴廁防摔照護等通用設計問題,這些若不及時修繕,將對居民造成極大生活困擾及安全風險。
董建宏解釋,短期內全面重建所有老舊住宅緩不濟急,尤其在都會區土地有限情況下,更是難以實現,推動「老宅延壽」計畫成為當前急迫任務,這項計畫不僅能在短期內改善住宅的安全性與居住品質,還能大幅減少碳排放,支持達成2050年淨零減碳目標。
董建宏說,透過「老宅延壽」計畫,政府計畫對老舊住宅進行整建,不僅能提升居住品質,更重要的是,相較徹底拆除重建,能夠減少約60%至70%的碳排放。
內政部解釋,該計畫也將幫助台灣應對社會空洞化與都市邊緣化問題,隨年輕人口外移,都市區居住需求已發生變化,正是解決這些挑戰的一大步,這不僅為老年族群提供更安全、舒適的居住空間,也有助改善整體都市功能性,推動社會的可持續發展。
內政部說,台灣面臨的人屋雙老問題,從人口結構到住宅老化,無不需要即時且全面的解決方案,「老宅延壽」計畫無疑是關鍵一步,盼台灣將邁向一個更安全、更永續的未來。
就此,本文認為,在全面重建所有老宅緩不濟急且難以實現之情形下,「老宅延壽」計畫,如真的得達到「提升老人居住品質,提供更安全、舒適之居住空間」之目的,自是對老人之適足住房權及其內涵之積極實現有所助益,爰本文原則上予以贊同。
但個案老宅延壽之經費,如何處理?政府是否有部分補助或全額負擔(其中,有無考量社會福利觀點)?
如係部分補助或全額負擔,其法律依據為何?是以都更條例或危老重建條例?或另訂定其他法律規定?相關規定,有無符合平等原則?
又在個案老宅延壽進行整建之整個過程中,相關老人之「參與正義」「正當法律程序」及「其他權益(尤其是安置)」,又如何確保?……等等,均須思考。
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楊春吉 |