文 / 楊春吉
本篇新聞報導內容:https://udn.com/news/story/7241/8465347
一、「社宅長期使用權之芻議」No.1~社宅使用權草案出爐 https://www.lawtw.com/archives/1198974(本文刊於2024年9月8日,其章節條次調整如下)
本節新聞報導內容:https://www.ctee.com.tw/news/20240902700040-439901
(一)內政部研擬「社宅長期使用權」~從適足住房權及其內涵去思考 (請參閱同名文 https://www.lawtw.com/archives/1118072;本文刊於2023年1月19日)
本節新聞報導內容:https://house.ettoday.net/amp/amp_news.php7?news_id=2425385
1.按源自於已具國內法地位而且優先於其他法律而適用(註一)之經濟社會文化權利國際公約第12條第1款:「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現,同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」之「適足住房權」(註二),在經濟社會文化權利事務委員會第4號一般性意見(註三)中指出「7.委員會認爲,不應狹隘或限制性地解釋住房權利,譬如,把它視爲僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視爲一商品而已,而應該把它視爲安全、和平和尊嚴地居住某處的權利,至少有兩條理由可以認爲這樣理解是恰當的。首先,住房權利完全與作爲《公約》之基石的其他人權和基本原則密切相關。就此而言,《公約》的權利源於“人身的固有尊嚴”,而這一“人身固有的尊嚴”要求解釋“住房”這一術語時,應重視其他多種考慮。最重要的是,應確保所有人不論其收入或經濟來源如何都享有住房權利。其次,第十一條第一款的提法應理解爲,不僅是指住房而且是指適足的住房。人類住區委員會和《到2000年全球住房戰略》都闡明:“適足的住所意味著……適足的獨處居室、適足的空間、適足的安全、適足的照明和通風、適足的基本基礎設施和就業和基本設備的合適地點――一切費用合情合理”。8.因而,適足之概念在住房權利方面尤爲重要,因爲它有助於強調在確定特定形式的住房是否可視爲構成《公約》目的所指的“適足住房”時必須加以考慮的一些因素。在某種程式上,是否適足取決於社會、經濟、文化、氣候、生態及其他因素,同時,委員會認爲,有可能確定在任何特定的情況下爲此目的必須加以考慮的住房權利的某些方面。這些方面包括:(a)使用權的法律保障。使用權的形式包羅萬象,包括租用(公共和私人)住宿設施、合作住房、租賃、房主自住住房、應急住房和非正規住區,包括佔有土地和財産。不論使用的形式屬何種,所有人都應有一定程式的使用保障,以保證得到法律保護,免遭強迫驅逐、騷擾和其他威脅。締約國則應立即採取措施,與受影響的個人和群體進行真誠的磋商,以便給予目前缺少此類保護的個人與家庭使用權的法律保護;(b)服務、材料、設備和基礎設施的可提供性。一幢合適的住房必須擁有衛生、安全、舒適和營養必需之設備。所有享有適足住房權的人都應能持久地取得自然和共同資源、安全飲用水、烹調、取暖和照明能源、衛生設備、洗滌設備、食物儲藏設施、垃圾處理、排水設施和應急服務;(c)可承受性。與住房有關的個人或家庭費用應保持在一定水平上,而不至於使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害。各締約國應採取步驟以確保與住房有關的費用之百分比大致與收入水平相稱。各締約國應爲那些無力獲得便宜住房的人設立住房補助並確定恰當反映住房需要的提供住房資金的形式和水平。按照力所能及的原則,應採取適當的措施保護租戶免受不合理的租金水平或提高租金之影響。在以天然材料爲建房主要材料來源的社會內,各締約國應採取步驟,保證供應此類材料。(d)適居性。適足的住房必須是適合於居住的,即向居住者提供足夠的空間和保護他們免受嚴寒、潮濕、炎熱、颳風下雨或其他對健康的威脅、建築危險和傳病媒介。居住者的身體安全也應得到保障。委員會鼓勵各締約國全面實施衛生組織制訂的《住房保健原則》5, 這些原則認爲,就流行病學分析而言,住房作爲環境因素往往與疾病狀況相關聯,即:住房和生活條件不適和不足總是與高死亡率和高發病率相關聯;(e)可獲取性。須向一切有資格享有適足住房的人提供適足的住房。必須使處境不利的群體充分和持久地得到適足住房的資源。如老年人、兒童、殘廢人、晚期患者、人體免疫缺陷病毒陽性反應的人,身患痼疾者、精神病患者、自然災害受害者、易受災地區人民及其他群體等處境不利群組在住房方面應確保給予一定的優先考慮。住房法律和政策應充分考慮這些群組的特殊住房需要。在許多締約國內,提高社會中無地或貧窮階層得到土地的機會應是其中心政策目標。必須制定明確的政府職責,實現人人有權得到和平尊嚴地生活的安全之地,包括有資格得到土地。(f)地點。適足的住房應處於便利就業選擇、保健服務、就學、托兒中心和其他社會設施之地點。在大城市和農村地區都是如此,因爲上下班的時間和經濟費用對貧窮家庭的預算是一個極大的負擔。同樣,住房不應建在威脅居民健康權利的污染地區,也不應建在直接鄰近污染的發源之處。(g)文化的適足性。住房的建造方式、所用的建築材料和支援住房的政策必須能恰當地體現住房的文化特徵和多樣化。促進住房領域的發展和現代化的活動應保證不捨棄住房的文化方維,尤其是還應確保適當的現代技術設施。」。
2.又兩公約施行法第4條也規定「各級政府機關行使其職權,應符合兩公約有關人權保障之規定,避免侵害人權,保護人民不受他人侵害,並應積極促進各項人權之實現。」。
3.是我國各級政府機關興建提供合宜住宅、社會住宅等,雖是公屋,但仍應考慮前揭「使用權的法律保障」、「服務、材料、設備和基礎設施的可提供性」、「可承受性」、「適居性」、「可獲取性」、「地點」以及「文化的適足性」等數方面,而非逕以「平價」為滿足。
4.但如人民連租金都承受不起(即可承受性都無法達成),那何談適足住房權之其他方面呢?就此,個案之財務平衡觀點,就須適度打破,引入社會福利觀點,即個案之社會住宅,在必要時,非不得依法編列預算補充,使其財務平衡。
故住宅法等相關法令條文,實有必要修正之。
5.而在可獲取性上,各級政府機關,縱無法提供「適足之合宜住宅」,至少「社會住宅之適足量」仍須達到實際需求量之三分之一強,始有可能達到可獲取性上之要求。
爰不論是各級政府機關「自行興建社會住宅」或「BOT分配到社會住宅」,或者是「實施包租代管,或税捐減免或獎勵措施,或以共享經濟模式等,使人民之閒置空屋,得以釋出加入租賃市場」等方式,均值得思考。
而本案新聞報導內所言「社宅長期使用權」https://house.ettoday.net/amp/amp_news.php7?news_id=2425385,除「對可獲取性上有所助益」外,也得較能滿足人民之多元需求,自也得思考之。
但在思考「社宅長期使用權」此政策及相關措施之同時,在可承受性、適居性及使用權的法律保障等方面,也不得偏廢,並也須符合法律保留原則及平等原則之要求。
(二)住都中心擬定,使用權社宅草案出爐
根據2024年9月2日之報載 https://www.ctee.com.tw/news/20240902700040-439901,由國家住都中心著手規劃、設計20年不漲租金的「使用權住宅」方案,草案內容出爐,符合資格的住戶可選擇一次付清20年市場8折租金,或繳納30%權利金、剩餘以市場租金7折月付繳納,降低租金負擔,增加剩餘儲蓄配置理財。內政部證實確有研議,但尚未排定會議,相關細節仍要再審議評估。
內政部也透過創造使用權宅財務商業模式,以3%~8%收益現金流效益,推動長期穩定收益之不動產產品。方案指出,使用權社宅具長期投資效益,預計可達20年3%、40年7%、60年8%的現金流量,盼吸引保險業投入。
據初步規劃,使用權社宅一次簽約租期20年,可隨時終止租約,依居住比例退還剩餘權利金;也就是說,簽約後仍具有彈性,住戶住多久、付多少,期滿可再續約繳納下一個20年的權利金。
初期由政府提供房源,運作穩定後,中長期收納民間既有零散房源,改善閒置空屋利用,長期則期待藉由制度引導,促進不動產市場推出使用權住宅產品。目前盤點,推動量約有1.5萬戶使用權社宅,包括國產署、國防部、地方政府或住都中心的都更分回房舍或低度利用或待標售的房地等,也評估將選定15%已完工社宅中轉型使用。
不過,內政部長劉世芳強調,「使用權宅」是還在研議中的政策,沒有上路時間表。她說,若方案研議妥適,後續預計會選定人口密集的北部現有社宅作為示範,運作順利再上路;同時,在使用年限上、以及是否限定單身無房、甚至年紀等條件,還需要評估考量。
依草案,入住使用權社宅負擔將低於市場租金,例如新北市售價1,500萬元的房子、市場月租金約2.5萬元,可一次繳納480萬元的權利金,為市場租金8折,且無需額外負擔相關稅費及地租。除了一次付清,也可只付3成、144萬元權利金,剩餘以20年每月1.75萬元(市場租金7折)方式付款,降低每月租金支出,但又能穩定居住,剩餘儲蓄可合理配置理財風險。適用對象,初期將比照社宅一般戶資格,並因應高齡、少子化,評估優先提供65歲以上高齡長者及家中育有6歲以下子女者入住。
就此,本文認為,在適用對象部分,初期仍「比照社宅一般户資格,並因應高齡、少子化,評估優先提供65歲以上高齡長者及家中育有6歲以下子女者入住」,似未說明,其與其他不利群組各組成(註四)之合理差別待遇的理由?
而且整個草案之訂定,其授權之法律依據為何?也未見說明。
爰尚無法判斷此草案相關條款或內容是否符合法律保留原則及平等原則(註五)。
至於在適居性及使用權之法律保障(例如是否辦理使用權登記或其他登錄方式,更加保障住户之使用權)等事項上,仍須在草案內呈現為宜。
二、《今日看新聞學法律第2則~虚坪!該認真檢討了》https://www.lawtw.com/archives/469112(本文刊於2020年10月13日,其章節條次調整如下)
此新聞事件 (原新聞網址已無法連結,但新聞約略內容,得參閱下列連結 https://ec.ltn.com.tw/article/breakingnews/3380860),涉建物虛坪、平等原則等法律問題,兹說明如下:
(一)平等原則 (平等權)
明定於憲法第7條之平等原則,對照人民之基本權利與自由,就是平等權,故在大法官會議解釋中,違憲審查時,除平等原則外,也常提到平等權之用語。
又平等原則,其内涵,大致上,認為包含下列四項:
1.其精義為「等者,等之;不等者,不等之」。
2.所謂「等者,等之」,即事物本質相同者,要做相同之處理。
3.「不等者,不等之」,乃指事物本質不同者,要做不同之處理。
即容許合理差别待遇;所謂合理差别待遇,須同時符合1.差别理由須合理2.差别理由須與目的有!合理關聯等二項要件始謂之。
4.禁止歧視。
另外,平等原則下之合理差别待遇,也是行政程序法明定之法律原則;禁止岐視,則顯見於各種行政法令中;平等原則也已應用於公寓大廈法律實務中。
(二)本案有平等原則之適用
本案所涉内容,乃行政程序法所稱之行政行為,依行政程序法第4條之規定,自應受行政程序法所明定之明確性原則、平等原則(合理差別待遇原則)、比例原則、誠實信用原則、信賴保護原則、當事人有利與不利一體注意原則、裁量濫用禁止原則等一般法律原則之拘束(行政程序法第5條至第10條參照)。
(三)本案分析
1.本案新聞報導內容如為真,所謂虛坪,乃指主建物與附屬建物(即實坪)以外之建築面積,虛坪與實坪之間,事物本質上本就不同,自應基於平等原則「不等者,不等之」之精義,為合理之差别待遇(例如分別計價、得否公示登記、得否計價等)。
2.惟前揭虛坪,範圍不小,而且態樣繁雜;各態樣之間,也有本質上的差異,實有必要,再基於平等原則「不等者,不等之」之精神,為合理之細分,並給予不同之處理(即在「分别計價」「計價與否」「公示登記與否」等事項上,為不同之處理)。
三、「虛坪改革」起死回生,內政部:今年定案、漸進式推行
根據2025年1月2日之報載 https://udn.com/news/story/7241/8465347,國內新建案公設比屢屢攀高,讓民眾常抱怨花大錢之後,實際居住與使用面積落差大,內政部2024年2月底端出虛坪改革草案,後續一度停擺,如今傳來好消息,內政部次長董建宏2日表示,今年會給明確答案,但是什麼時間點、怎麼執行,還要再詳細討論,不希望造成市場太多、太快衝擊。
早從2023年內政部就開始研議啟動虛坪改革,過去不少立委、總統候選人紛紛提出「實坪制」,希望改善公設浮濫問題,2024年2月底端出虛坪改革草案,後續因建商反彈大,外界也擔憂反造成房價上漲而全面暫緩。
當時內政部所提版本,分為停車空間、容積計算兩大改革面向,將法定停車空間改為「專有」,沒買車位的住戶,將不用負擔車道面積,以獨立權狀與居住公設明確區分,希望使停車空間負擔更公平合理。
容積計算方案,內政部版本是將原本屬應計容積的一般電梯改為免計容積項目,在免計容積比例上限不變下,可壓縮管委會浮濫空間,並針對管委會空間設定總容積1%的天花板,不得超過100平方公尺(約30坪)。
就當外界以為虛坪改革告吹時,董建宏透露,政策仍在研議中,今年會給明確答案,預估將採取漸進方式推行,並可能設置年度分界點,以降低對市場的影響,雖然改革之路不易,但虛坪問題已成為居住正義的重要議題,政府將持續與各界溝通,致力於打造更合理、公平的住宅市場。
至於使用權住宅,董建宏則說,因涉及財劃法,需進一步評估與討論。
就此,本文認為,在虛坪改革部分,設置「年度分界點」乃以年度為差别待遇之理由,與以年齡為差別待遇之理由一樣(註六),仍須受到「平等原則」之檢視(即須符合「差别待遇之理由是否合理」及「此差別待遇之理由與目的之達成具有合理關聯)。
又「社宅長期使用權」之規劃及草案研擬,如涉及「目前三讀通過之財劃法」,就須特别注意。
【註解】
註一:實務上,請參臺灣高雄地方法院98年度簡上字第201號民事判決:「按「本公約締約國確認人人有工作之權利,包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利,並將採取適當步驟保障之。」,經濟社會文化權利國際公約第6 條第1 項定有明文,而依98年4 月22日總統公布之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」第2 、4 條規定,兩公約所揭示保障人權之規定具有國內法律之效力,各級政府機關行使其職權,應符合兩公約有關人權保障之規定,避免侵害人權,保護人民不受他人侵害,並應積極促進各項人權之實現,是以法院行使審判職權時,自應遵循、審酌此二公約之規定、精神,甚應優先於國內法律而為適用(施行法第8 條規定施行後2 年內各級政府機關應檢討所主管之法令及行政措施而就不符部分為制( 訂) 定、修正或廢止,其意旨即應具優先性),則有關勞務給付之各契約,其適用、解釋法律自不得違於上開工作權、勞動權之自由選擇和接受工作、有尊嚴之勞動條件等人權內容,並應依此為原有法規範在客觀上應有目的與功能之再出發,且工作權亦為本國憲法保障之基本權利,其內容不僅使勞工有工作之機會,更由於勞動契約之社會化,勞工經由勞務之提供,並得以維持、發展其職業能力,建立群體生活、社會評價,實踐工作價值及保持其人格尊嚴,易言之,勞務不應只保留於經濟層面之評價,其更應擴及於勞工人格權益之保護,故勞務提供亦屬工作權之重要內容,基此意義,勞工在其業務性質上對勞務之提供有特別合理之利益,且雇主無優越而值得保護之利益(如停業、雙方信賴基礎喪失等)時,即應課予並要求雇主踐行其受領勞工勞務之從給付義務,如此始符誠信原則及上開公約有關工作權之保障意旨。」、法務部對「國際公約內國法化的實踐」委託研究報告之對案建議,第5頁以下。學說見解,請參廖福特著,法院應否及如何適用公民與政治權利公約,台灣法學雜誌第163期,2010年11月1日、陳清秀著,兩公約實踐與賦稅人權保障,2011年2月法令月刊。
註二:經濟社會文化權利事務委員會第4號一般性意見:「1.按照《公約》第十一條第一款,締約各國“ 承認人人有權爲他自己和家庭獲得相當的生活水準,包括足夠的食物、衣著和住房,並能不斷改進生活條件。”適足的住房之人權由來於相當的生活水準之權利,對享有所有經濟、社會和文化權利是至關重要的。」參照。
註三:兩公約施行法第3條規定「適用兩公約規定,應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。」,是有關「適足住房權」應參照經濟社會文化權利事務委員會第4、7一般性意見。
註四:不利群組之相關說明,請參閱社會住宅之住户,應該是誰?https://www.lawtw.com/archives/462081、【新聞疑義967】https://www.lawtw.com/archives/410338 等文。
註五:法律保留原則及平等原則之相關說明,請參閱「禁抖音」之聲,再起 https://www.lawtw.com/archives/1166963 等文。
註六:以年齡為差別待遇之理由者,請參閱「65歲以上長者免繳健保費」及「80歲以上聘外籍看護免巴氏量表」之芻議 No.2 https://www.lawtw.com/archives/1214646 等文。
作者簡介 |
楊春吉 |