文 / 楊春吉
壹、近來，有關「香港人或澳門人申請臺灣居留」事項，實務裁判上之見解
就此，最高行政法院 111年度上字第613號判決 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TPAA%2c111%2c%e4%b8%8a%2c613%2c20240104%2c1&ot=in 謂：「……
上列當事人間居留事件，上訴人對於中華民國111年5月19日臺北高等行政法院110年度訴字第333號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人為澳門居民，於民國109年11月2日持入境居留申請書、國立成功大學（下稱成功大學）在職證明書及勞動部109年10月21日勞動發事字第1090581324號函核發從事專門性及技術性工作許可等文件，依香港澳門居民進入臺灣地區及居留定居許可辦法（下稱許可辦法）第16條第1項第9款「其他經政府機關或公私立大專校院任用或聘僱」規定之居留身分（下稱HF173身分），向被上訴人南區事務大隊臺南市第一服務站以身分代碼「HF173」申請居留。經被上訴人審核上訴人檢附之相關文件，認上訴人為成功大學依據「成功大學校務基金進用專案工作人員實施辦法」第2條所聘僱之短期專案工作人員，非屬正式編制內人員，遂參酌被上訴人109年10月26日移署移字第10900113296號書函（下稱109年10月26日書函）解釋意旨，認上訴人不符合HF173身分之要件，而應係符合許可辦法第16條第1項第8款中「經中央勞動主管機關或目的事業主管機關許可在臺灣地區從事就業服務法第46條第1項第1款工作」規定之居留身分（下稱HF171身分），並於109年11月10日以許可證號109320394520號核給上訴人「港澳居民HF171」之居留證（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願遭駁回後，提起行政訴訟，並聲明：1.原處分及訴願決定關於否准上訴人109年11月2日入境居留書之申請，發給上訴人居留事由為「港澳居民HF173」即認定上訴人居留身分為許可辦法第16條第1項第9款「其他經政府機關或公私立大專校院任用或聘僱。」（身分代碼：HF173）之居留出入境證部分均撤銷。2.被上訴人應依上訴人109年11月2日入境居留書之申請，發給上訴人居留事由為「港澳居民HF173」即認定上訴人居留身分為許可辦法第16條第1項第9款「其他經政府機關或公私立大專校院任用或聘僱。」（身分代碼：HF173）之居留出入境證。案經臺北高等行政法院（下稱原審）110年度訴字第333號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人遂提起本件上訴，並聲明：1.原判決廢棄。2.前項廢棄部分，原處分及訴願決定關於否准上訴人109年11月2日入境居留書之申請，發給上訴人居留事由為「港澳居民HF173」即認定上訴人居留身分為許可辦法第16條第1項第9款「其他經政府機關或公私立大專校院任用或聘僱。」（身分代碼：HF173）之居留出入境證部分均撤銷；被上訴人應依上訴人109年11月2日入境居留書之申請，發給上訴人居留事由為「港澳居民HF173」即認定上訴人居留身分為許可辦法第16條第1項第9款「其他經政府機關或公私立大專校院任用或聘僱。」（身分代碼：HF173）之居留出入境證。
二、上訴人起訴主張、被上訴人在第一審的答辯，均引用原判決的記載。
[以下黑框及分段為筆者所加，便於讀者閱讀]
㈠香港澳門關係條例（下稱港澳條例）第11條、第12條規定及其立法意旨已明示香港地區或澳門地區人民入境臺灣、在臺居留或定居均應先申請許可，因其身分與一般外國人民不同，且其性質上亦與大陸地區人民申請居留或定居者有別，故授權內政部予以特別規定，必要時並得酌定配額。
又從內政部依港澳條例之授權訂定發布之許可辦法規定以觀，由於港澳居民在臺居留之許可條件涉及國家安全與移民政策等諸多因素，是許可辦法第16條第1項及第22條第1項規定對於港澳居民申請居留之身分積極條件及被上訴人「得」不予許可之消極理由均予以明訂，且被上訴人仍有廣泛之裁量空間，規範之用意應在於統一、具體化許可居留之標準，提升行政決定之可預測性及避免行政恣意，然符合前開積極之身分條件且未有不予許可之消極理由者，並非當然享有取得在我國居留之權利，尚無從依此主張具有請求被上訴人依特定身分條件作成核給居留許可處分之主觀公權利存在。]
[㈡課予義務訴訟旨在就人民依法向行政機關申請作成行政處分，因未獲滿足所形成之公法上爭議提供救濟途徑，故當事人僅須主張其就請求行政機關作成之處分，曾經由行政程序向行政機關提出而未獲滿足，並踐行訴願前置程序，即符合課予義務訴訟之訴訟合法要件，至於具體個案中，當事人有無實體法上之申請權或請求權，則為本案有無理由之問題，與訴之合法性要件有別。
準此，上訴人提出本件申請前，因尚未合法取得居留我國之權利，尚不生因合法居留而衍生之工作權、婚姻與家庭權等基本權保障之問題。是本件首應論究者為上訴人是否有請求被上訴人依特定身分條件（即HF173身分）作成居留許可處分之主觀公權利存在。
承前所述，我國是否允許港澳地區居民居留及入境，均屬國家主權範疇，港澳居民縱有其特殊之歷史背景，惟立法者於港澳條例並未賦予其等有請求我國給予居留權之主觀公權利，從而，港澳居民入境或居留均需經申請程序，縱使具備許可辦法規定之申請資格及不具消極事由，亦非當然取得請求被上訴人作成許可居留處分之權利。
既然該等法令規定並未賦予上訴人申請被上訴人作成特定身分居留許可處分之公法上請求權，上訴人援引許可辦法第16條第1項第9款規定，申請被上訴人作成身分代碼：HF173居留出入境證之行政處分云云，顯非所謂「依法申請之案件」，被上訴人認其申請為無理由，訴願決定遞予駁回，即無不合。]
[㈢憲法或行政程序法上之平等原則，係指合法平等而言，並不包含違法平等在內，故人民並無要求行政機關重複錯誤之請求權，且依法行政係行政機關之職責，行政機關不得為任意之悖離。
觀諸許可辦法第16條規定搭配同辦法第29條第1項、第2項及第31條規定等，足知依此使部分取得許可居留者因其身分資格條件之不同，而適用長短不同之居留期間限制。
衡諸受政府機關或公私立大專校院任用或聘僱者在各專業領域成就或貢獻可能相差懸殊，以本件案例事實而言，倘不區分受大專校院聘僱者之職稱為教授、副教授、助理教授、講師、研究員或研究助理，亦不區分編制內外人員及聘約期間之長短，均適用相同之短期居留期間限制規定，將可能使取得大專校院短期聘約者，未經相當之審查程序，不論其等專業領域之成就及貢獻如何，均得在連續居留滿1年之最短期間內申請在臺定居，顯非合於許可辦法規範意旨之解釋，其理至明。]
[㈣被上訴人不否認於109年10月26日書函向其所屬各地服務站發布前，各服務站關於HF173身分居留許可有審核標準不一之情，致衍生諸多不具特殊成就或特殊專長能力者也得因此取得居留及定居之許可，及核准居留期間較申請人受聘僱期間還長等不合理之現象，
惟依許可辦法第16條第1項第9款規定，應是受大專校院任用或聘僱編制內之人員才屬該條款規定之人員，故於前開書函發布後迄今已均會發函確認申請人是否屬編制內之人員，核與原審前開闡述該條款之結果並無不符，依此堪認上訴人所援引之行政先例均不符合許可辦法之規範意旨，自無從認其有要求被上訴人重複錯誤之請求權。況依法行政係行政機關之職責，行政機關不得為任意之悖離，上訴人仍難據以主張原處分有違行政自我拘束原則及平等原則等違法情事。
㈤依許可辦法第29條第1項、第2項及第31條等規定，乃使取得居留許可者因應其等身分資格條件之不同，適用長短不同之居留期間限制，得申請在臺定居，然縱使均為公私立大專校院任用或聘僱者，在各專業領域成就或貢獻可能差異懸殊，被上訴人因此將此「任用或聘僱」解釋為「編制內」之人員，應尚屬在原規範文字意義之射程範圍內，且因編制外人員多屬短期聘僱者，無庸歷經法定之審查任用程序，其甄選、評核程序實與私人企業無太多差異，上訴人空言主張其與成功大學間之聘約具有較高之公益性云云，難認有據。]
[又被上訴人依據上訴人提供之相關聘僱文件及向成功大學函詢確認之結果，查知其為該校物理系聘僱之編制外專案工作人員，聘期為自109年10月23日起至110年7月31日止，認定其不符合HF173之要件，
惟因其係持勞動部核發從事專門性及技術性工作之許可申請居留，符合許可辦法第16條第1項第8款中「經中央勞動主管機關或目的事業主管機關許可在臺灣地區從事就業服務法第46條第1項第1款工作」規定之要件，故改核給上訴人「港澳居民HF171」之居留證，而依法應適用較長居留期間之限制（許可居留連續滿5年，每年在臺灣地區居住183日以上，且最近1年於臺灣地區平均每月收入逾中央勞動主管機關公告基本工資2倍），始得申請在臺定居，應係衡酌上訴人在其專業領域成就及貢獻程度與編制內人員之差異，而為符合許可辦法前揭規範立法意旨之解釋，核屬合理之差別待遇，是上訴人前揭主張乃屬對於許可辦法第16條第1項第8款、第9款規定整體規範意旨之誤解，難認可採。綜上，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，因將訴願決定及原處分均予維持，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。]
[四、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤。茲就上訴意旨補充論斷於下：
㈠澳門地區人民申請在臺居留或定居，因其身分與一般外國人民不同，且其性質上亦與大陸地區人民申請居留或定居者有別，故港澳條例第12條規定，授權內政部予以特別規定，必要時並得酌定配額。
內政部依港澳條例第11條第2項及第12條第1項規定訂定許可辦法。許可辦法第16條第1項第8款、第9款規定：「香港或澳門居民有下列情形之一者，得申請在臺灣地區居留：……。八、經中央勞動主管機關或目的事業主管機關許可在臺灣地區從事就業服務法第46條第1項第1款至第7款或第11款工作，……。九、其他經政府機關或公私立大專校院任用或聘僱。」
由於依許可辦法第29條第1項、第2項規定，依許可辦法第16條第1項第8款或第9款申請取得許可在臺灣地區居留者，會因其等身分資格條件之不同，適用長短不同之居留期間要求，倘在此居留觀察期間後被上訴人審核無許可辦法第22條第1項規定得不予許可之消極理由，即得申請在臺定居（許可辦法第31條參照）。
依許可辦法第29條第1項第1款所列之事由，既生相同之法律效果即均適用同條第2項較短居留期間之要求（申請日往前推算連續居留滿1年，或連續居留滿2年且每年在臺灣地區居住270日以上，下稱短期居留期間要求規定），即得申請定居，解釋上該款所列舉身分條件其中第16條第1項第9款「其他經政府機關或公私立大專校院任用或聘僱」之專業性及為活絡國內創業活動及經濟成長動能，而為我國亟欲延攬之程度，自亦應達到與許可辦法第16條第1項第1款至第6款、第7款後段、第10款至第12款等其他各款相當之程度，始足當之。
而對照其他各款所列之身分資格條件與工作連結因素有關者，包含同條項第2款「香港或澳門分別於英國及葡萄牙結束其治理前，參加僑教或僑社工作有特殊貢獻，經教育部或大陸委員會會同有關機關審查通過」、第3款「在特殊領域之應用工程技術上有成就」、第4款「具有專業技術能力，並已取得香港或澳門政府之執業證書或在學術、科學、文化、新聞、金融、保險、證券、期貨、運輸、郵政、電信、氣象或觀光專業領域有特殊成就」、第5款「在臺灣地區有新臺幣600萬元以上之投資，經中央目的事業主管機關審查通過；或在臺灣地區以創新創業事由經中央目的事業主管機關審查通過」、第6款「在國外執教、研究新興學術或具有特殊技術與經驗，經中央目的事業主管機關核准」、第7款後段「經中央目的事業主管機關核准來臺就學，其畢業回香港或澳門服務滿2年」、第10款「對政府推展港澳工作及達成港澳政策目標具有貢獻，經行政院設立或指定機構或委託之民間團體出具證明，並核轉大陸委員會會同有關機關審查通過」及第12款「在臺灣地區合法停留5年以上，且每年居住超過270日，並對國家社會或慈善事業具有特殊貢獻，經主管機關會商有關機關審查通過」等，可見適用短期居留期間要求即可申請在臺定居規定者，大體上均為在各專業領域有特殊之貢獻或成就，得出具相當之證明，或經相關部會審查通過者。
從而，許可辦法第16條第1項第9款關於「經政府機關或公私立大專校院任用或聘僱」者，解釋上亦應具有一定資格之任用或聘僱關係，始得適用短期居留期間要求即得申請定居規定，如此方符合許可辦法之立法意旨及平等原則。]
[有關經政府機關或公私立大專校院任用或聘僱，得申請在臺灣地區居留者，因該居留事由資格涉及日後定居申請條件，所規範對象其任用或聘僱並非單純的勞動契約關係，原判決依許可辦法之立法體系及文義解釋，以經政府機關或公私立大專校院任用或聘僱者須為該機關或學校之正式編制內人員，方得依許可辦法第16條第1項第9款規定申請居留，自於法無違。
㈡經查，上訴人為成功大學物理系聘僱之編制外專案工作人員，聘期為自109年10月23日起至110年7月31日止等情，為原審依法確定之事實，從而被上訴人認定上訴人非屬成功 大學正式編制內人員，不符合許可辦法第16條第1項第9款規定「經政府機關或公私立大專校院任用或聘僱」，
惟因其係持勞動部核發從事專門性及技術性工作之許可申請居留，符合許可辦法第16條第1項第8款中「經中央勞動主管機關或目的事業主管機關許可在臺灣地區從事就業服務法第46條第1項第1款工作」規定之要件，乃核給上訴人「港澳居民HF171」之居留證，原處分於法無違，原判決予以維持駁回上訴人在原審之訴，核屬有據。]
[㈢憲法增修條文第11條明定：「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。」港澳條例第11條第1項規定：「香港或澳門居民，經許可得進入臺灣地區。」
是在香港澳門性質上屬特別區域之現況下，港澳地區人民入境臺灣地區須經許可始得進入。港澳地區人民形式上經主管機關許可，且已合法入境臺灣地區者，其遷徙之自由原則上固應受憲法保障。
惟為維護國家安全及社會秩序，人民入出境之權利，並非不得限制，但須符合憲法第23條之比例原則，並以法律定之。
基於今日兩岸分治，港澳屬特別區域之現實考量，為規範臺灣與港澳地區人民往來模式，確立正常且無危害國家安全之溝通管道，建立適當之入出境管制措施，立法機關藉由港澳條例之制定以達前揭目的，港澳地區人民欲來臺入境居留、定居，如未於憲法所示準則下以法律給予一定程度之限制，勢將有害臺灣地區之安全與民眾福祉，港澳條例所追求者係正當公共利益，所採取之手段與目的之實現間亦有合理關聯，符合憲法第23條比例原則之要求，與憲法第10條保障人民有居住及遷徙自由之意旨，尚無違背。
港澳居民以就業為由申請在臺居留、定居，事涉我國主權之行使，且涉及產業、國家安全及移民政策等影響，國家自享有調控權限。就勞動移民而言，針對以從事工作為目的之遷徙移動，亦涉及人的跨界移動、移入國的經濟與勞動市場，以及社會政策面向之交互關係。從而港澳條例係透過條件式立法規範模式，並授權內政部訂定許可辦法予以具體化，於具體個案中再以主管移民機關個別行政決定予以適用。
換言之，港澳條例係透過法律、法規命令及主管機關的同意，共同構成許可體系，由主管移民機關行使終局裁量。許可辦法第16條第1項及第22條第1項規定對於港澳居民申請居留之身分積極條件及被上訴人「得」不予許可之消極理由均予以明訂，且被上訴人仍有裁量空間，規範之用意應在於統一、具體化許可居留之標準，提升行政決定之可預測性及避免行政恣意。
許可辦法第16條對於港澳居民申請居留身分資格積極條件之設定，主要係以工作為連結因素，吸納港澳優秀專業人才、創業家來臺就業、創業等為主要之目的，有其特殊立法政策形成之背景，另搭配許可辦法第29條第1項、第2項及第31條規定等，依取得許可居留者因應其等身分資格條件之不同，適用長短不同之居留期間要求而申請定居，倘在此觀察期間後經被上訴人審核無許可辦法第22條第1項規定得不予許可之消極理由，即得申請在臺定居。
經核港澳條例及許可辦法，其立法目的係為提高港澳居民來臺就業、創業之誘因，並於吸納專業人才之同時，兼顧國家安全之需求，綜合衡量本國人口、勞工、治安、經濟、社會及國安等整體條件而為之立法政策決定。原判決依許可辦法第16條第1項第8款、第9款規定整體規範意旨，核屬合理之差別待遇，衡酌上訴人非屬成功大學編制內人員，並不符合許可辦法第16條第1項第9款規定「經政府機關或公私立大專校院任用或聘僱」之居留申請要件，而駁回上訴人之訴，於法並無不合。]
[上訴意旨主張其係合法入境准許居留之人，應與自由地區人民實質平等，應受憲法第7條平等權與第10條居住及遷徙自由之保障，立法者可以基於兩岸之特殊客觀因素，對臺灣地區人民與大陸地區人民為法律上合理之區別對待，
但此種區別對待仍需合於憲法秩序並通過比例原則之檢驗，而非一種允許恣意區別對待或恣意不區別對待之「歧視授權」，原判決混淆抽象層次規範違反平等原則之審查，與具體執行規範有無區別對待而違反平等原則之審查，而以「寬鬆審查」加以判定，有適用法規之根本性錯誤云云，核係上訴人以其主觀一己之法律見解，就業經原判決論述不採之事由再予爭執，自無可採。]
㈣綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文……」。
二、乙案 (香港居民依臺灣配偶身分申請在臺依親居留案，即本案)~明確性原則等
就此，臺北高等行政法院高等行政訴訟庭第五庭112年度訴字第1414號判決 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TPBA%2c112%2c%e8%a8%b4%2c1414%2c20240704%2c1&ot=in 云「……
上列當事人間居留事件，原告不服行政院中華民國112年10月25日院臺訴字第1125022020號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序部分：
一、本件被告代表人原為林O昌，訴訟進行中變更為劉O芳，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟（見本院卷第125頁），核無不合，應予准許。
二、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。查原告訴之聲明原為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷第9頁）。嗣原告於民國（下同）113年5月1日本院準備程序中追加聲明第二項：「被告應作成准予依親居留之行政處分」（見本院卷第108頁）。並於113年6月13日言詞辯論更正聲明第二項為：「被告應作成准予原告依親居留之行政處分」（見本院卷第138頁），核其追加訴之聲明之內容尚在本件固有之審理範圍，無礙兩造前就本件實體爭點已為之攻擊防禦方法及證據資料之實效性，是基於程序經濟，本院認原告所為訴之追加，洵屬適當，應予准許。
乙、實體事項：
壹、事實概要：
原告於111年11月30日以香港居民身分提出中華民國臺灣地區入境居留申請書，申請隨同配偶邱O慈在臺居留。被告以經會同相關機關審查不予許可，依香港澳門居民進入臺灣地區及居留定居許可辦法（下稱港澳居留許可辦法）第22條第1項第1款第4目規定，以112年6月1日內授移北新服字第1120911445號處分書（下稱原處分）不予許可原告申請在臺依親居留。原告不服，提起訴願，業經被告行政院以112年10月25日院臺訴字第1125022020號訴願定（下稱訴願決定）駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、被告所屬移民署（下稱移民署）新北市服務站黃姓承辦人於111年12月5日以電子郵件寄發第一次「補件通知書」，要求原告補繳在職證明（包含職務內容、職位編制及職稱），由完整在職證明內容可得知，原告任職香港○○○，職稱為○○○○，職責屬負責督導建造公營房屋地盤的土木工程、土力工程、探土工程，為地基結構工程和拆卸工程施工之技術人員，其職務與任職單位完全非與軍事、黨務、國安等具政治性機關有任何關連。但待原告提供被告所要求之所有文件後，在無任何相關事證下，才遭被告指稱原告有「危害國家利益、公共安全、公共秩序或從事恐怖活動之虞」情形。
二、港澳居留許可辦法第22條第1項第1款第4目規定屬空泛且不確定之法律概念，倘被告、國安局、陸委會認為原告「有國安問題」之疑慮，請被告及其會商之相關機關具體列舉出原告有何「危害國家利益、公共安全、公共秩序或從事恐怖活動之虞」情形之實質證據？並請具體提出事證述明原告將如何影響國安？
三、法治國家限制人民權利，是需要有明確法律條文定之，且立法目的乃在保障人民利益。被告、國安局、陸委會卻將港澳居留許可辦法第22條第1項第1款第4目、第1項第3款、第10項之法條擴大解釋，無限上綱，打壓人民應有權益。被告要求原告必須辭去現職、檢附離職證明，始得核發居留證正本是否有任何法源依據及合法性？
四、原告配偶多次致電移民署職員溝通，不斷強調原告乃是有登記戶籍之國人配偶，符合港澳居留許可辦法第16條第1項第1款所定「其直系血親或配偶在台灣地區設有戶籍，得申請在台灣地區居留」，且原告交付文件中亦有提供「港澳居民專用保證書」，保證人為原告配偶邱怡慈，該保證書內容明確填寫原告配偶乃○○○○○○○○○○○○，亦任職臺灣公職，原告與其配偶雙方皆分別為有正當職業之臺灣及香港公民，業已購自宅、有登記戶籍。後續數度配合被告要求之耗時耗費的補件流程，所繳交之資料亦皆清楚透明、公正公開。但事後被告竟只答覆「國安局、陸委會他們有審核的權利」，明顯暴露相關單位不透明的官僚文化，且無限上綱的以「國安疑慮」作為理由，無任何具體事證，即亂扣原告「有國安問題」之不實指控，嚴重剝奪原告的權益。即使原告積極爭取權益，被告仍未依政府資訊公開及有利於原告之相關規定做出考量、審查，反應出被告應作為而不作為，損害原告權益甚鉅，該處分之合法性顯有疑義等語。
五、並聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應作成准予原告依親居留之行政處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、國家應有安全防衛之能力與權力，對移民之管理，是國家主權表現方式之一，基於公共安全及社會利益，政府對於外來人口來臺居留之申請，有調查清楚之必要。況香港居民之居留申請一經核准，居留滿一定期間（最快1年）即可申請定居，進而在臺設籍，為輕重衡平，對於有妨害國家安全或利益之虞者提出之居留申請，被告得會同國安局及陸委會審查，以為審慎。準此，原告前於111年11月30日向移民署申請臺灣地區居留證副本（依親邱怡慈），惟查原告現任職於香港○○○○○，為香港政府公務員，且已簽署效忠香港政府聲明，其居留申請案之准否事涉國家利益及公共安全之維護，移民署爰於111年12月5日寄發補件通知，請原告提供經外館驗證之在職證明，並於收受補件後，依港澳居留許可辦法第22條第1項第1款第4目及第5項規定，會同國安局及陸委會審查，後經審認因原告現仍服務於公營機構，已簽署效忠聲明，有國家忠誠度及危害國家安全疑慮，並要求原告提供未來在臺居留規劃並敘明是否辭去現職，且須檢附離職證明，始得核發居留證正本。後經移民署於112年4月17日寄發補件通知，原告於112年5月15日補件未來在臺居留規劃說明書，其於生涯規劃一節，清楚表明未來不會辭去現職。綜上，經參照陸委會之會商意見，如原告未辭去現職，尚難謂無國安疑慮，何況原告如經核准在臺居留，且未辭去現職，形同人在臺灣地區為香港政府異地辦公，實有侵害我國主權之疑慮，危害國家安全甚鉅，被告爰依港澳居留許可辦法第22條第1項第1款第4目規定，以原處分不予許可原告在臺居留申請案，於法並無違誤。
二、有關原告質疑我國法律並未明定香港政府現職公務員須離職後，始得以依親國人配偶事由申請居留證，移民署、國安局、陸委會對港澳居留許可辦法第22條第1項第1款第4目規定擴大解釋一節，依司法院釋字第432號解釋意旨，法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定。由此可知，港澳居留許可辦法第22條第1項各款得不予許可之情形，雖未直接列舉「具香港政府公務員身分」為得不予許可情形之一，惟如因申請人具香港政府公務員身分，而衍生有危害國家利益、公共安全、公共秩序之情事（如：宣誓或簽署聲明擁護香港基本法、效忠香港政府且未離職），主管機關善盡調查後，仍得依港澳居留許可辦法第22條第1項第1款第4目規定，不予許可居留申請，於法並無違誤，亦與法律明確性無違。
三、另原告稱申請案內已附保證書，保證書清楚載明保證人邱怡慈為正當職業之臺灣公民云云。依據港澳居留許可辦法第19條規定，香港居民居留申請案保證人之責任，僅限於保證被保證人確係本人，無虛偽不實情事、負責保證人居留期間之生活、被保證人如有依法須強制出境情事，應協助有關機關將被保證人強制出境等3項情形，而非以保證書擔保被保證人（即申請人）對國家安全無虞。是以，如經查申請人涉及國安疑慮，移民署仍須依港澳居留許可辦法第22條第5項規定，會商相關機關審查，並參酌會商機關意見以為准駁處分。
四、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
[以下黑框及分段為筆者所加，便於讀者閱讀]
[肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：
如事實概要欄所述之事實，業據提出申請書（見原處分可閱卷第1至2頁）、香港澳門居民專用保證書（見原處分可閱卷第3至4頁）、香港澳門居民申請居留定居申報書（見原處分可閱卷第5頁）、移民署111年12月5日（111）移署北新服字第111320173090號通知書（見本院卷第21頁）、香港特別行政區政府112年1月26日僱用證明書（見本院卷第23頁）、移民署112年4月17日（112）移署北新服字第111320173090號通知書（見本院卷第33頁）、原告112年5月15日出具之未來在台居留規劃說明（見本院卷第35頁）、原處分（見本院卷第45頁）及訴願決定（見本院卷第57至64頁）等本院卷、原處分可閱卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、原告有無危害國家利益、公共安全、公共秩序之虞？
二、被告以原告任職於香港○○○為由作成原處分，是否有據？]
[伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）香港澳門關係條例第12條第1項規定：「香港或澳門居民得申請在臺灣地區居留或定居；其辦法由內政部擬訂，報請行政院核定後發布之。」
（二）以下辦法核乃執行母法（香港澳門關係條例第12條）之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤：
1、港澳居留許可辦法第22條第1項第1款第4目及第5項規定：「（第1項）香港或澳門居民申請在臺灣地區居留，有下列情形之一者，得不予許可：一、現（曾）有下列情形之一：……（四）有危害國家利益、公共安全、公共秩序或從事恐怖活動之虞。……（第5項）第1項第1款第4目、第3款及第10款情形，移民署得會同國家安全局、大陸委員會及相關機關審查。」
2、港澳居留許可辦法第18條規定：「（第1項）香港或澳門居民申請在臺灣地區居留，應覓在臺灣地區設有戶籍之二親等內血親、配偶或有正當職業之公民保證，並由保證人出具保證書。但符合第16條第1項第7款規定經中央目的事業主管機關核准來臺就學或第16款規定者，不在此限。（第2項）前項有正當職業之公民，其保證對象每年不得超過5人。（第3項）第1項保證書，應由保證人親自簽名，並由移民署查核。」
3、港澳居留許可辦法第19條規定：「（第1項）前條保證人之責任如下：一、保證被保證人確係本人，無虛偽不實情事。二、負責被保證人居留期間之生活。三、被保證人有依法須強制出境情事，應協助有關機關將被保證人強制出境。（第2項）被保證人在辦妥居留手續後，其保證人因故無法負保證責任時，被保證人應於1個月內更換保證人。（第3項）保證人未能履行第1項所定之保證責任或為不實保證者，主管機關得視情節輕重，3年至5年內不予受理其擔任保證人。」
二、原告確有危害國家利益、公共安全、公共秩序之虞，被告以原告任職於香港○○○為由作成原處分，並非無據：
（一）原告於111年11月30日以香港居民身分提出中華民國臺灣地區入境居留申請書，申請隨同配偶邱怡慈在臺居留。被告審認因原告現仍服務於公營機構，已簽署效忠聲明，已清楚表明未來不會辭去現職，原告有國家忠誠度及危害國家安全疑慮，依港澳居留許可辦法第22條第1項第1款第4目規定，以原處分不予許可原告在臺居留申請案，本院經核尚無不合。
（二）原告雖主張伊任職香港○○○，職稱為○○○○，職責屬負責督導建造公營房屋地盤的土木工程、土力工程、探土工程，為地基結構工程和拆卸工程施工之技術人員，其職務與任職單位完全非與軍事、黨務、國安等具政治性機關有任何關連，被告在無任何相關事證下，指稱原告有「危害國家利益、公共安全、公共秩序或從事恐怖活動之虞」請具體提出事證述明原告將如何影響國安？被告要求原告必須辭去現職，是否有任何法源依據及合法性？原告配偶是○○○○○○○○○○○○，在臺灣地區已購自宅、有登記戶籍，已出具保證書，業已購自宅、有登記戶籍，若原告要滲透臺灣，不需要週五入境臺灣，待了週六、日就回到香港，被告未依政府資訊公開及有利於原告之相關規定做出處分，合法性顯有疑義云云。]
[（三）惟按憲法第10條規定人民有居住、遷徙之自由，旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括入出國境之權利。
人民為構成國家要素之一，從而國家不得將國民排斥於國家疆域之外，又憲法增修條文第11條明定：「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。」在兩岸分治之現況下，大陸地區人民入境臺灣地區之自由受有限制（司法院釋字第497號、第558號解釋參照），
足見我國憲法針對我國國民與不具我國國籍之大陸地區（含港澳）人民之居住、遷徙自由保障有層次上之區分，並未禁止立法者透過移民、經濟、社會或其他政策促進大陸地區（含港澳）人民之權益，並將大陸地區（含港澳）人民居住、遷徙等權利保留給立法者具體形塑及政策形成之空間，鑑於國家空間與資源之有限性，不可能無限制容納前開地區居民之移入，藉由立法形塑之入境及移民政策，以調控國家政治、經濟及社會之安定，乃具有重要之公益目的。是以，大陸地區（含港澳）人民之入境及居留涉及國家主權之高度行使，並不當然享有此一主觀公權利，惟在涉及此等地區人民之權益事項，仍應有法律之依據。]
[（四）按法律授權訂定命令，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容固須符合具體明確之要件；若法律僅為概括授權時，則應就該項法律整體所表現之關聯意義以推知立法者授權之意旨，而非拘泥於特定法條之文字，司法院釋字第394、497號解釋意旨可參。
查港澳條例第12條對於港澳居民申請在臺灣居留或定居是採取申請核准制，必要時得酌定配額，且港澳條例第14條第3項第3款所規定得不經審查會審查逕行強制出境之事由即為「有危害國家利益、公共安全、公共秩序或從事恐怖活動之虞，且情況急迫應即時處分。」，依此規範之意旨可知港澳居民若有危害國家利益之虞且情況急迫應即時處分者，已屬得逕行強制出境之情形，則對於仍在申請居留階段尚未入境之港澳居民，若有危害國家利益之虞，被告所屬移民署自得將此款事由作為是否許可之審查事由之一，並得會同對於相關事務較具專業之國安局、陸委會及相關機關審查，是港澳居留許可辦法第22條第1項第1款第4目、第5項規定符合授權明確性之要求，本院應予適用。]
[由於港澳居民在臺居留之許可條件涉及國家安全與移民政策等諸多因素，非國籍人士是否得以入境，乃至於取得居留權，端賴各該國家基於其本國人口、勞工、治安、經濟、社會及國安等整體條件而自為決定，其他國家無從干涉，是許可辦法第16條第1項及第22條第1項規定對於港澳居民申請居留之身分積極條件及被告「得」不予許可之消極理由均予以明訂，且被告仍有廣泛之裁量空間，規範之用意應在於統一、具體化許可居留之標準，提升行政決定之可預測性及避免行政恣意，其與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，自無違誤。]
[（五）查原告現任職於香港○○○○○，為香港政府公務員，且已簽署效忠香港政府聲明，原告於112年5月15日補件，表明未來不會辭去現職，原告表示所有公務員都被迫要簽署效忠聲明，可證其對香港政府無任意拒絕能力，如經核准在臺居留，且未辭去現職，形同人在臺灣地區為香港政府異地辦公，有侵害我國主權之嫌，
且原告基於「任職香港政府公務員」之利害關係，不得不擁護支持中國共產黨的各種作為，而中共解放軍多次侵擾中華民國防線，亦曾發射飛彈製造第四次臺海危機，所採取之武力威脅、內部滲透等方式，威脅我國國家安全利益甚鉅，原告既簽署效忠聲明，擁護中華人民共和國香港政府基本法、效忠香港特區，縱原告工作只是○○○的結構監督工程內容，且只是週五入境臺灣，週日回到香港，但較諸於「非香港政府公務員」，原告仍有較高的可能性為中共從事內部滲透或情報工作，若原告不辭去現職，被告基於風險控管，依港澳居留許可辦法第22條第1項第1款第4目規定，即可作為「若不辭職即不許可原告居留」之法源依據，被告並無必要於准許原告入境居留後，再花費鉅大人力、物力去監控原告的手機、電腦，查看原告有無國安疑慮，原告主張指稱原告危害國家利益必須具體提出事證，被告要求原告必須辭去現職，並無何法源依據云云，尚不足採。]
[（六）又原告雖主張申請時所附其配偶出具之保證書，已載明保證人邱O為具有正當職業之臺灣公民云云，
惟依港澳居留許可辦法第18條第1項及第19條第1項規定，香港或澳門居民申請在臺灣地區居留，應覓在臺灣地區設有戶籍之二親等內血親、配偶或有正當職業之公民保證，並由保證人出具保證書，其保證責任僅限於「保證被保證人確係本人，無虛偽不實情事」、「負責被保證人居留期間之生活」、「被保證人如有依法須強制出境情事，應協助有關機關將被保證人強制出境」等3種情形，並非保證申請人對國家安全無虞。
申請人如經查知有涉及國安疑慮，仍須依港澳居留許可辦法第22條第5項規定，會商相關機關為實質審查，並參酌會商機關意見由被告作成准駁之處分，非謂有臺灣公民出具保證書，即必須准予居留，原告主張尚不足採。]
（七）至原告主張因疫情關係將近三年不得入境，旅遊簽證無法在臺灣銀行開戶、就醫，只因原告是香港公務員就認定涉及國安疑慮，非常不合理云云。惟原告仍可依照港澳許可辦法第7、10條申請單次、多次入出境證，該證件在台灣有身份識別證明能力，亦可在醫院、銀行使用，可以解決原告家庭之困難，鑑於居留滿一定期間（最快1年）即可以申請定居、設籍，被告因而權衡國家利益與個人私益，否准原告之居留申請，並未對原告產生過多不利影響，難謂原處分違反比例原則，原告主張尚不足採。
三、綜上，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷並求為作成准予原告依親居留之行政處分，為無理由，應予駁回。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。……」。
三、其他相關實務裁判
貳、小結
本文壹所揭甲案，主要涉及「申請居留相關規定，有無違反平等原則、比例原則」等法律爭議事項，而甲案最高行政法院判決，已就此有完整之論述，值得參酌。
又本案(即本文壹所揭乙案)，則涉「申請居留相關規定有無違反明確性原則」等法律爭議事項，與甲案稍有不同，應予注意。
| 作者簡介 |
|
楊春吉 |
