文 / 楊春吉
本篇新聞報導內容:https://udn.com/news/story/6656/8155171?from=udn-catelistnews_ch2、https://udn.com/news/story/6656/8155173?from=udn-catelistnews_ch2
壹、財產權內涵之形塑及特别犧牲之損失補償 (含實務裁判上之見解)
就此等,在積極發展地熱發電,經部擬修法鬆綁土地開發 https://www.lawtw.com/archives/1172245 一文 (本文刊於2024年2月23日,其章節條文調整如下)
本節新聞報導內容:https://tw.news.yahoo.com/%E7%A9%8D%E6%A5%B5%E7%99%BC%E5%B1%95%E5%9C%B0%E7%86%B1%E7%99%BC%E9%9B%BB-%E7%B6%93%E9%83%A8%E6%93%AC%E4%BF%AE%E6%B3%95%E9%AC%86%E7%B6%81%E5%9C%9F%E5%9C%B0%E9%96%8B%E7%99%BC-064248684.html
一、財產權內容之形塑及人民特别犧牲之損失補償
就此, 在「柯文哲持有農地違規使用案 Vs.賴清德老家礦寮爭議案 https://www.lawtw.com/archives/1162986」一文(本文刊於2023年12月22日,其章節條次調整如下)
本節新聞報導內容:https://tw.news.yahoo.com/%E8%BE%B2%E5%9C%B0%E9%81%95%E8%A6%8F%E4%BB%8A%E5%8B%95%E5%B7%A5%E5%88%A8%E9%99%A4-%E6%9F%AF%E6%96%87%E5%93%B2%E6%94%B6%E7%A7%9F120%E8%90%AC%E5%85%83-%E5%85%A8%E6%95%B8%E6%8D%90%E6%96%B0%E7%AB%B9%E5%B8%82%E7%A4%BE%E6%9C%83%E5%B1%80-031007444.html
(一)財產權內涵之形塑及其限制、損失補償
就此,在末代解釋~釋字813號解釋12月24日出爐 https://www.lawtw.com/archives/653440 一文提及:「本節新聞報導內容:https://tw.news.yahoo.com/%E5%A4%A7%E6%B3%95%E5%AE%98%E6%9C%80%E5%BE%8C-%E8%99%9F%E9%87%8B%E5%AD%97%E5%87%BA%E7%88%90-%E6%AD%B7%E5%8F%B2%E5%BB%BA%E7%89%A9%E4%B8%8D%E8%83%BD%E6%8B%86%E8%A6%81%E8%A3%9C%E5%84%9F%E5%9C%B0%E4%B8%BB-111831705.html
1.財產權之内涵及其限制
憲法第15條所保障之財產權,其内涵之形塑,通說認為規定在民法相關規定。
至於文化資產保存法對古蹟、歷史建築及所在土地之限制、土地徵收條例所定之區段徵收與一般徵收、都市更新條例之多數決納入都市更新單元……等等,均是法令對人民財產權之限制。
故須符合憲法第23條所明定之公益原則、比例原則(目的正當性、適當性原則、必要性原則及狹義之比例原則)、法律保留原則(請參釋字第443號解釋所揭示之層級化保留)、憲法第7條所明定平等原則以及權力分立原則、不溯及既往原則、法秩序安定性等憲法上的法律原則。
換言之,法令(含法律、法規命令)上,就人民財產權,非不得限制,惟須合憲(只有400號解釋比較使人驚異,直接在解釋文及理由書,敘明既成道路成立公用地役關係之三大要件,而不須經立法院及地方議會之立法確認)。
2.特別犧牲之損失補償
又從釋字第400號解釋 https://cons.judicial.gov.tw/jcc/zh-tw/jep03/show?expno=400、
440號解釋 https://cons.judicial.gov.tw/jcc/zh-tw/jep03/show?expno=440、
516號解釋 https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310697&rn=-23694、
652號解釋 https://cons.judicial.gov.tw/jcc/zh-tw/jep03/show?expno=652、
747號解釋 https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310928&rn=-19372 等來看,對人民財產權之限制,如已逾所有權人社會責任所應忍受範圍,形成個之之特別犧牲者,須給予合理相當之補償,並須儘速發給,始符憲法第15條規定,人民財產權應予保障之意旨。
3.末代解釋813號解釋
憲法訴訟法自110年1月4日開始施行,大法官會議解釋末代解釋-釋字第813號解釋 https://cons.judicial.gov.tw/jcc/zh-tw/jep03/show?expno=813 2021年I2月24日出爐,其所涉内容大約如下:https://tw.news.yahoo.com/%E5%A4%A7%E6%B3%95%E5%AE%98%E6%9C%80%E5%BE%8C-%E8%99%9F%E9%87%8B%E5%AD%97%E5%87%BA%E7%88%90-%E6%AD%B7%E5%8F%B2%E5%BB%BA%E7%89%A9%E4%B8%8D%E8%83%BD%E6%8B%86%E8%A6%81%E8%A3%9C%E5%84%9F%E5%9C%B0%E4%B8%BB-111831705.html
普安堂建於1914年,為齋教寺廟,隔年因應台灣總督府宣布齋教非法,被劃到慈祐宮名下代為管理。1977年,慈祐宮將普安堂的土地登記在自己名下,並提告普安堂侵占土地,勝訴後於2013年決定拆除普安堂,但在當地學生抗議之下,新北市政府於2014年將普安堂登錄為歷史建物,宣告「勿拆」。
慈祐宮不服新北市政府的裁處提出訴願,失敗後再提行政訴訟依然敗訴,最終聲請釋憲。
大法官說明,「文化資產保存法」第99條與100條規定,歷史建築所定著之土地,減徵5成地價稅並免徵遺產稅,只是量能課稅原則或稅捐優惠的性質,但對地主而言不是「補償」,因此,地主如果因為地上物被列為歷史建築,導致財產損失,國家就應該給予補償。
大法官說明,文資法沒有補償「特別犧牲」地主的規定,違反憲法保障人民財產權的意旨,故宣告違憲,相關機關應自解釋公布起2年內,依照813號解釋意旨修正文資法,給予地主金錢或其他相當之補償。
就此,本文認為,從前揭歷號解釋以觀,就形成個人之特別犧牲者,未給予合理相當補償之規定,本解釋做出違憲之宣告,尚不意外。
只是須注意的是,本解釋並未宣告「立即失效」,而是「如在二年內未依本解釋修正該等規定,該等規定才失效。」。」。
(二)柯文哲持有農地違規使用案 Vs.賴清德老家礦寮爭議案
按民法765條:「所有人,於法令限制之範圍內,得自由使用、收益、處分其所有物,並排除他人之干涉。」等相關規定,乃民法對於財產權內涵之形塑,而所謂「法令限制之範圍」內,則為法令對所有權之限制,例如有關農地之使用,在農業發展條例 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=M0020001 及其子法中,設有興建農舍時,建蔽率10%及樓高之限制(例如農業用地興建農舍辦法 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCODE=M0110013);即縱業依法興建農舍,該農舍之基地中的90%,仍須做「農地農用」,如有違反者,相關主管機關自得以相對應之處罰規定 (例如農業發展條例第69條第1項之規定 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?pcode=M0020001&flno=69),限期其改善,並處以罰鍰。本案柯文哲分别持有之農地 https://tw.news.yahoo.com/%E8%BE%B2%E5%9C%B0%E9%81%95%E8%A6%8F%E4%BB%8A%E5%8B%95%E5%B7%A5%E5%88%A8%E9%99%A4-%E6%9F%AF%E6%96%87%E5%93%B2%E6%94%B6%E7%A7%9F120%E8%90%AC%E5%85%83-%E5%85%A8%E6%95%B8%E6%8D%90%E6%96%B0%E7%AB%B9%E5%B8%82%E7%A4%BE%E6%9C%83%E5%B1%80-031007444.html,也同。
至於本案柯文哲出租應有部分之租金所得,並非係「私法及公法上之不當得利」,自不用返還於「因其不當得利而受有損害」者。
但如要捐出來做為政府或公益使用,本文是支持的,蓋「總統及副總統候選人須有較高的道德要求之故」也,而對照「賴清德老家礦寮」爭議 (請參閱下列連結 https://www.lawtw.com/archives/1162810),人民又應看待「賴清德」與「柯文哲」?」。
又有關「人民特別犧牲之損失補償」行政實務裁判上之見解,請參閱同名文 https://www.lawtw.com/archives/1158582。
二、綠能經濟及再生能源之開發
另有關「綠能經濟」及「再生能源之開發」,筆者一向是支持的,但為使「經濟權」與「環境權」間取得平衡,則建議「須有環境影響評估機制之介入」,此有環評委員四度建議「光電納入環境影響評估機制」,如下 https://www.lawtw.com/archives/1165639 等文可稽。
三、經濟部為發展地熱發電,擬再修正「再生能源發展條例」
爰經濟部為發展地熱,擬再修正「再生能源發展條例」https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=J0130032,增訂「土地使用補償」機制及相關規定,本文原則上是贊同的。但是否也應一併將「環境影響評估機制」納入呢?
另「鬆綁土地開發之程度為何,是否因而危及環境權與其內涵」及「土地使用補償須合理市價補償」,也須注意。」。
貳、籲暫緩國土計畫,張嘉郡拋農業權:勿讓農業大縣變農業大限 (請參閱同名文 https://www.lawtw.com/archives/1180384)
根據2024年4月19日之報載 https://www.ettoday.net/news/20240419/2722837.htm,《國土計畫法》原訂明年4月30日上路,國民黨立委張嘉郡今(19)日表示,國土計畫的目的之一是保障糧食安全,卻讓雲林、嘉義、屏東等農業縣背負不可承受之重,雲林每人平均背負136平方公尺的農地責任額居全國之冠,與台北市相差達680倍,沒有充分溝通、對話的管制,讓農業大縣變成農業大限,呼籲延後實施的時程。
張嘉郡比照英國「發展權轉移」(transfer development rights, TDR)拋出「農業權」概念,如果某些縣市必須背負更多農地的責任,就必須要給予相對性的補償,這才是保障農業發展的長久之計。
「我們真的準備好了嗎?」張嘉郡今日在立法院國是論壇發言指出,各地方政府依規定要呈報「土地功能分區圖」給內政部,但現在僅3個縣市上繳,由此可知是真的還沒準備好,「一意孤行的倉促上路,未來只會問題百出。」
《國土計畫法》原訂2022年上路,延後至2025年4月30日上路,近期藍、綠立委都有提案修法盼再延2年。張嘉郡指出,《國土計畫法》的目的之一是為了保障糧食安全 ,但此法也對人民的私有財產做出極大的限制,新版的《土地使用管制規則》雖然已經召開數十場公聽會,但人民仍然一知半解。
張嘉郡表示,她認同「糧食安全」是一個重要的議題,但糧食安全應該是全國不分城鄉、不分縣市應該負起的責任,但以雲林縣為例,平均每個人要背負 136 平方公尺的農地責任額,居全國之冠,屏東、嘉義等縣每人也都要將近 100 平方公尺,相較台北市,每個人只要背負0.2平方公尺的農地,差距高達 680 倍的天壤之別。
張嘉郡表示,同樣是私人土地,都市的人民可以自由使用,農民卻只能世世代代種田,「糧食安全」這個重責大任,對雲林來說是不可承受之重,隨著全國農戶下降,當沒有人要種田,徒有農地沒有農民,台灣的農業大縣變成農業大限,保存再多農地也發揮不了功能。
張嘉郡拋出農業權的概念,這個制度在國際上已被廣泛制度化,例如美國用來保育農地之用。
就此,本文認為,以目前現行台灣實務及法令之見解,「土地使用分區及使用編地」對於所有人土地使用之限制,並非特别犧牲,爰無法以「特别犧牲損失補償」之法理,訂定相關法令補償之。
但土地發展權,在台灣,不論是農地或建地或商業用地或其他用地,均應存在著(農地之發展權,即本新聞報導內所言農業權);只是,因農地之興建農舍建蔽率僅有10%,容積率也不如建地或商業用地的高,如容許「剩餘容積」移轉至「他地基地」上,得移轉容積之量,恐不多,或者說「根本無剩餘容積量可移轉」。
如欲使「農地發展權」有「剩餘容積得移轉」,除「須在法令上明定一定要件下,得容積移轉」外,恐仍須「在法令上,明定提高農地建蔽率及容積率」,並「另循不同途徑,在法理上,有所突破」。
參、國土法將上路…借鏡德英 ,朝野提案補償農民 (請參閱綠色補償 https://www.lawtw.com/archives/1195797 一文)
至於此新聞報導 https://udn.com/news/story/124164/8147517:「……
國土計畫法將於明年四月卅日正式上路,引爆多個農業縣市反彈,立法院不分朝野立委也開始提案給予農民一定補償。國民黨立委許宇甄、張嘉郡提出「財政收支劃分法」修正草案,地方統籌分配稅款一定比例依農地占比分配給地方;民進黨立委蔡易餘、陳冠廷則提案,應提撥一定比例給土地被畫為農一、農二、國保一的縣市政府,補足地方政府基本財政需要。
國土計畫法上路逼近,由於農業縣市農地一旦被畫設為農一(優良農地)、農二(良好農地)後,農民土地恐永遠農用、永無翻身之地,引爆基層農民大反彈。根據雲林縣政府推估,國土計畫為維持糧食供應來源,農地面積需要七十四萬至八十一萬公頃,其中雲林縣被畫設為農一與農二的土地就高達八萬七四八○公頃,占比為全國最高。其餘農地幾乎全集中在中南部農業縣市。學者紛紛呼籲為求公平性,應仿效德國「綠色補償」概念給予農民補償或減稅。
朝野立委也紛紛提案。許宇甄、張嘉郡提出財劃法修正草案,主張地方分配稅款中四十%營業稅,其中五%按直轄市、縣市國土計畫維護農地占比,分配給地方。
許宇甄表示,土地被畫設為農地後不得變更使用,而受規範的縣市卻未獲合理補償,損害農民權益甚鉅,連帶影響農業縣市發展,政府應給予農業縣多一點照顧。
張嘉郡更批:「行政單位還沒準備好,不宜倉促上路。」政府要農民負責糧食安全,卻又不保障農民農業收入,難道要農民一輩子當農奴嗎?她主張引入英國農業權概念,無論是中央直接補償,或是由地方政府發放都可以,農民一公頃農地每年應獲得補助四十萬元,以保障農民生活。
蔡易餘、陳冠廷等人也提出財劃法修正草案,認為「農業發展區」及「國土保育區」將受限制,不得作為其他使用;為提升鄉村地區競爭力、維持地方資產價值及供水穩定,中央在普通統籌分配稅額上,應提撥一定比例,給土地被畫為農一、農二、國保一的縣市政府,補足基本財政需要。
民進黨屏東立委鍾佳濱說,限制土地做農業生產,就要有一定補償和平衡機制,當前國土計畫法確實未有明確規畫;至於補償到什麼程度、要不要修法,可討論。」內,所提「綠色補償」,如為「生態服務給付」(請參閱務農也能領「生態薪水」https://www.lawtw.com/archives/1165515 等文),或得思考。
但此並非「人民特別犧牲之損失補償」,而且「申請者須具備一定之法定要件,及完成一定程度之法定義務」。
肆、國土新法/陳駿季:研議堆疊式農業補貼
根據2024年8月12日之報載 https://udn.com/news/story/6656/8155171?from=udn-catelistnews_ch2, 賴清德總統主持首場氣候變遷對策委員會議,盼建構韌性永續國土,明年四月將上路的「國土計畫法」將扮演重要功能。農業部正研議堆疊式給付機制,預計九月底公布,農業部長陳駿季表示,給付機制將比過去更細緻,也將納入多種生態環境給付;他強調,希望農業是個有尊嚴的職業,並非只靠補助,補助是為彰顯守護農地的貢獻,「農民所得提高的前提是農業要進步」。
聯合報陽光行動上周報導國土法即將上路卻面臨子法配套不足、中央地方及部門缺乏整合、產業照顧與城鄉發展失衡等問題。陳駿季揭露農業部對國土計畫法的態度與規畫,農業資源除將更集中於農業發展區,給付機制也將納入更多元的生態環境條件,盼能減緩氣候變遷惡化,並維護農業環境生態平衡,確保糧食生產。
根據國土計畫法,農業發展區分為五類,第一類(簡稱農一)為優良農地、農二為良好農地、農三為坡地農地、農四是都市計畫保護區、農五則是都市計畫農業區。陳駿季表示,農一、農二都是重要的農業生產區域,對農民來說,農一或農二獲得的給付不會有太大差異,但不同類的農業發展區會因不同樣態,農業資源投入也有異。
陳駿季說,目前的「農業環境基本給付」是在特定農業區、一般農業區,維持農糧作物生產使用者,每年每公頃給付一萬元,這是基本的「支持性給付」。為確保糧食安全,引導種植自給率低的雜糧作物,或是採友善、有機種植另有給付。
陳駿季表示,氣候變遷造成農業生產的不確定性愈來愈高,農民經營風險提高,原本的基本給付是否調整,金額正在試算。另外,目前「生態服務給付」只在瀕臨物種與重要棲地,目前也正重新建構,盼涵蓋更多元、細緻模式。
陳駿季舉例,生態環境給付涵蓋多,例如可達減碳增匯目的、有效利用水資源、平地農業生產區可保育自然棲地或位於棲地邊緣等,都有不同給付模式;生產方面,例如果樹採草生栽培、不用化肥,也有不同給付。
這次的堆疊式補貼對地主、實際耕作者也將有所區隔。陳駿季表示,「農地擁有者」保存農地,「實際耕作者」若能維護自然生態、節水環境,貢獻度不同也將有區隔。
就此,本文認為,農業部長所言「堆叠式給付機制之規劃內容」,初看,尚與前揭文(本文貳至參部分)之見解及建議相當,爰原則上贊同;又其中,對實際耕作者與地主將有區隔,因兩者性質有所不同,自應為合理之差別待遇。
但此項預算如何來?如何不債留子孫?https://udn.com/news/story/6656/8155173?from=udn-catelistnews_ch2,確實是一個問題(註一)。
【註解】
註一:平等原則、合理差別待遇、後世代權及債不留子孫之相關說明,請參閱給付行政與後世代權、平等原則 https://www.lawtw.com/archives/1138720 等文。
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楊春吉 |