文 / 楊春吉
本篇新聞報導內容：https://news.ltn.com.tw/news/politics/paper/1660595
一、釋字第632號解釋 https://law.moj.gov.tw/LawClass/ExContent.aspx?media=print&ty=C&CC=D&CNO=632
解釋日期：
民國 96 年 08 月 15 日
解釋文：
[以下黑框及分段為筆者所加，便於讀者閱讀]
[「監察院為國家最高監察機關，行使彈劾、糾舉及審計權」，「監察院設監察委員二十九人，並以其中一人為院長、一人為副院長，任期六年，由總統提名，經立法院同意任命之」，為憲法增修條文第七條第一項、
第二項所明定。
是監察院係憲法所設置並賦予特定職權之國家憲法機關，為維繫國家整體憲政體制正常運行不可或缺之一環，其院長、副院長與監察委員皆係憲法保留之法定職位，故確保監察院實質存續與正常運行，應屬所有憲法機關無可旁貸之職責。為使監察院之職權得以不間斷行使，總統於當屆監察院院長、副院長及監察委員任期屆滿前，應適時提名繼任人選咨請立法院同意，立法院亦應適時行使同意權，以維繫監察院之正常運行。
總統如消極不為提名，或立法院消極不行使同意權，致監察院無從行使職權、發揮功能，國家憲政制度之完整因而遭受破壞，自為憲法所不許。引發本件解釋之疑義，應依上開解釋意旨為適當之處理。]
理 由 書： 緣第三屆監察院院長、副院長及監察委員任期於中華民國九十四年一月三十一日屆滿，總統依八十九年四月二十五日公布之中華民國憲法增修條文第七條第二項規定，於九十三年十二月二十日以華總一智字第○九三一○○五二四九一號咨文，向立法院提名張建邦等二十九人為第四屆監察委員。立法院以其議案類別為總統提案之行使同意權案，未依立法院職權行使法第二十九條規定，不經討論交付全院委員會審查，提出院會表決，
而依同法第八條第二項之規定，先送程序委員會編列議事日程。該委員會於同年十二月二十一日審定立法院第五屆第六會期第十二次會議議事日程時，經表決結果，多數通過總統咨請立法院同意監察院院長、副院長及監察委員被提名人案，暫緩編列議程報告事項。該委員會並於同年十二月二十八日、九十四年一月四日、十一日及十八日為相同決議。是迄第五屆立法委員最後一次會議，並未就該案進行審查。嗣第六屆立法委員於九十四年二月一日就職後，總統復於九十四年四月四日以華總一智字第○九四○○○四六○六一號咨文，請立法院依第一次咨文提名名單行使第四屆監察 院人事同意權。該案仍送立法院程序委員會。該委員會於九十四年四月六日及五月十日協商通過該案「暫緩編列議程報告事項」，另於九十四年四月十二日、十九日、二十六日、同年五月三日、十七日、二十四日等，表決通過該案「暫緩編列議程報告事項」。迄至本解釋公布之日為止，立法院仍未行使該人事同意權。
聲請人立法委員賴清德等八十九人認立法院程序委員會濫用議事程序，不當阻撓監察委員人事同意權進入院會表決，導致癱瘓國家監察權運作 ，牽涉立法院與監察院彼此間憲法上職權行使爭議，並有動搖憲法之權力分立制度及危害民主憲政秩序之虞，質疑立法院程序委員會阻撓院會行使監察委員人事同意權，是否僭越院會職權，行使人事同意權是否屬立法院之憲法上義務，以及不行使人事同意權是否逾越立法院自律權範圍等情，爰依司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定，向本院聲請解釋憲法。按立法委員現有總額三分之一以上得就其行使職權，適用憲法發生之疑義，聲請解釋憲法，前開司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款定有明文。本件聲請書之意旨，乃聲請人等就適用憲法增修條文第七條第二項，行使監察院人事同意權，立法院擱置該同意權之行使，發生有無違憲之疑義，聲請本院解釋，符合上開規定之要件，應予受理。
[憲法設置國家機關之本旨，在使各憲法機關發揮其應有之憲政功能，不致因人事更迭而有一日中斷。為避免因繼任人選一時無法產生致影響憲政機關之實質存續與正常運行，世界各國不乏於憲法或法律中明文規定適當機制，以維憲法機關於不墜之例。
如美國聯邦憲法賦予總統於參議院會期間有臨時任命權（美國聯邦憲法第二條第二項參照）；又如採取內閣制國家，於新任內閣閣員尚未任命或就任之前，原內閣閣員應繼續執行其職務至繼任人任命就職時為止（德國基本法第六十九條第三項、日本國憲法第七十一條參照）。
我國憲法雖亦有類似規定，如「每屆國民大會代表之任期，至次屆國民大會開會之日為止」（憲法第二十八條第二項，依憲
法增修條文第一條第二項規定，已停止適用），使前後屆國民大會代表得以連續行使職權；又如「總統缺位時，由副總統繼任，至總統任期屆滿為止」（憲法第四十九條前段），及「總統、副總統均缺位時，由行政院院長代行其職權，並依本條第一項規定補選總統、副總統，繼任至原任期屆滿為止」（憲法增修條文第二條第八項）；
惟就監察院因監察院院長、副院長及監察委員任期屆滿而繼任人選未能適時產生時，如何維繫監察院之正常運作，我國憲法及法律未設適當之處理機制，則尚未以修憲或立法方式明定上開情形之解決途徑以前，更須依賴享有人事決定權之憲法機關忠誠履行憲法賦予之權責，及時產生繼任人選，以免影響國家整體憲政體制之正常運行。
「監察院為國家最高監察機關，行使彈劾、糾舉及審計權」，「監察院設監察委員二十九人，並以其中一人為院長、一人為副院長，任期六年，由總統提名，經立法院同意任命之」，為憲法增修條文第七條第一項、
第二項所明定。是監察院係憲法所設置並賦予特定職權之國家憲法機關， 為維繫國家整體憲政體制正常運行不可或缺之一環，其院長、副院長與監察委員皆係憲法保留之法定職位，故確保監察院實質存續與正常運行，應屬所有憲法機關無可旁貸之職責。依據憲法增修條文第七條第二項之規定，監察院院長、副院長及監察委員係由總統提名，經立法院同意任命。]
[此乃制憲者基於權力分立與制衡之考量所為之設計，使總統享有監察院人事之主動形成權，再由立法院就總統提名人選予以審查，以為制衡。為使監察院之職權得以不間斷行使，總統於當屆監察院院長、副院長及監察委員
任期屆滿前，應適時提名繼任人選咨請立法院同意，立法院亦應適時行使 同意權，以維繫監察院之正常運行。
立法院就總統所提監察院人事議案積極行使同意權，不論為同意或不同意之決定，即已履行憲法所定行使同意權之義務；若因立法院為不同意之決定，致監察院暫時無從行使職權者，總統仍應繼續提名適當人選，咨請立法院同意，立法院亦應積極行使同意權，此係總統與立法院之憲法上義務。
是總統如消極不為提名，或立法院消極不行使同意權，致監察院不能行使職權、發揮功能，國家憲政制度之完整因而遭受破壞，自為憲法所不許。引發本件解釋之疑義，應依上開解釋意旨為適當之處理。]
又監察院院長、副院長及監察委員因任期屆滿，而繼任人選尚未產生前，立法者亦得以法律明定適當之機制，以維繫監察院之正常運行，要不待言。
至於聲請人指稱本件牽涉立法院與監察院彼此間憲法上職權行使爭議部分，因該職權行使爭議尚非三分之一以上立法委員就其行使職權，適用憲法所發生之疑義，或適用法律發生有牴觸憲法之疑義時，所得聲請解釋之範圍（司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款中段參照），是該部分聲請核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定不符，應不受理，併此指明。……
協同意見書 大法官 廖義男
一、本件符合司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款「行使職權，適用憲法發生疑義」之要件司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定「立法委員現有總額三分之一以上之聲請，就其行使職權，適用憲法發生疑義，或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者，得聲請解釋憲法」，本件情形係聲請人等以立法院程序委員會一再將總統咨請立法院同意監察院院長、副院長、監察委員被提名人案，暫緩編列議程報告事項，導致全院不能行使該人事同意權，發生有無違憲之疑義，而聲請本院解釋者。按憲法增修條文第七條第一項、第二項明定「監察院為國家最高監察機關，行使彈劾、糾舉及審計權」，「監察院設監察委員二十九人，並以其中一人為院長、一人為副院長，任期六年，由總統提名，經立法院同意任命之。」是監察院為憲法明定設置之憲法機關，其監察權限並構成憲政體制權力分立之一環，從而監察院人事同意權之行使，不僅是立法院之職權，並且也是立法院應履行其協力總統使另一憲法機關監察院得以組成及正常運行而完整架構憲法組織及憲政體制之憲法義務。故監察院人事同意權應否行使以及不行使是否違憲，發生疑義者，已屬立法院行使職權以及適用憲法增修條文第七條第二項發生疑義之問題，符合上開司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定「行使職權，適用憲法發生疑義」之要件，而應予受理。在此必須強調者，司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定之聲請釋憲主體雖為現有總額三分之一以上立法委員，但同條款所稱「行使職權」，並不以聲請人立法委員之職權為限，並包括立法院之職權在內。蓋立法院乃由立法委員所組成，立法院之職權實際上係由立法委員行使，故所謂立法委員行使職權者，當然亦涵蓋立法院之職權。又上開條款所以賦予現有總額三分之一以上立法委員有釋憲聲請權，乃使其得以制衡多數濫權而達維護憲法秩序之目的（詳見司法院釋字第六○三號解釋廖義男協同意見書），故聲請人以外之其他立法委員行使職權，發生有違憲疑義之情形者，聲請人等立法委員為維護憲法秩序，亦得依該條款聲請解釋憲法。例如，多數立法委員通過制定之法律，聲請人等認為其有違憲疑義者，得依該條款聲請解釋。同理，立法委員利用議事程序阻撓立法院院會行使憲法所賦予之人事同意權，致另一憲法機關不能組成及正常運行發揮其憲政功能，如同本件情形，聲請人等認為其有違憲疑義者，當亦得依該條款聲請解釋，自不待言。又立法院對被提名人得否不行使人事同意權，與對被提名人如何行使同意權，即同意或不同意之決定，乃分屬不同之問題，不可混淆。後者係政治判斷及政治決定之問題，非司法院所得介入；但前者則屬於得否不適用憲法增修條文第七條第二項之憲法適用問題，如有發生疑義，而聲請解釋者，釋憲機關即應予解釋。
二、釋憲機關維護憲法秩序，責無旁貸，對憲法機關不行使其職權、不履行其維護憲政體制之忠誠義務，致另一憲法機關不能組成及正常運行發揮其憲政功能者，對此破壞憲政體制完整性之行為，應嚴正表明其為憲法所不許，係屬違憲立法院為國家最高立法機關，為行使憲法所賦予之各項權限，得依其自行訂定之規範行之，享有議事自律之權。惟立法院議事自律權之行使，若導致立法院全院不能盡其憲法上之職責，並使另一憲法機關不能組成及正常運行發揮其憲政功能者，已逾越其議事自律權之範圍，並為憲法所不許。司法院大法官職司憲法解釋，為憲法之守護者，維護憲法秩序，責無旁貸，對一憲法機關不行使其職權、不履行其維護憲政體制之忠誠義務，致另一憲法機關不能組成及正常運行發揮其憲政功能者，對此破壞憲政體制完整性及憲法秩序之行為，即應嚴正表明其係屬違憲。
三、立法院應忠誠履行其憲法之職責
立法院為憲法機關，亦有遵守憲法、維護憲政體制及憲法秩序之義務。其程序委員會一再將總統咨請立法院同意監察院院長、副院長、監察委員被提名人案 ，暫緩編列議程報告事項，導致全院不能行使該人事同意權，而受司法院大法官宣告違憲者，立法院即應積極作為，終止此違憲行為。所稱違憲行為，係指立法院不行使該監察院人事同意權而言。依立法院職權行使法第二十九條規定「立法院依憲法第一百零四條或憲法增修條文第五條第一項、第六條第二項、第七條第二項行使同意權時，不經討論，交付全院委員會審查，審查後提出院會以無記名投票表決，經全體委員二分之一以上之同意通過。」故立法院如依上開條文規定行使其同意權者，無論對被提名人全部或一部為同意或不同意之決定，即已履行其憲法上之義務。
我國現行憲法對於憲法機關之人事設有任期規定者，於其任期屆滿而繼任人選未能適時產生時，如何維繫該憲法機關之正常運行，並未設規定，制憲者乃信賴享有人事決定權之憲法機關必能忠誠履行其憲法所賦予之權責，及時產生繼任人選，不致因人事更迭而使該憲法機關之功能一日中斷。從而如享有人事決定權之憲法機關不履行其憲法所賦予之此項權責，致另一憲法機關因而不能組成及正常運行發揮其憲政功能者，乃違背制憲者之信賴。而此種破壞憲政體制健全之行為，既經釋憲機關宣告為憲法所不許，如仍不為適當之處置者，則該享有人事決定權之憲法機關顯然不尊重憲法，亦不遵守憲法，如其係由人民選舉產生者，已明顯違背其就職時向全國人民宣誓必恪遵憲法之誓言，辜負人民之付託與信賴，人民應可因此以其有重大失職而罷免之，以選票唾棄之。……
二、立法院拒絕行使權，恐違憲?
即依前揭解釋之意旨，立法院如拒絕行使同意權 https://news.ltn.com.tw/news/politics/paper/1660595，確實違憲。
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楊春吉 |
