文 / 施正鋒教授
立法院在先前通過『國會改革法案』,強化國會的聽證調查權、增列藐視國會罪,行政院旋提出覆議,並經總統賴清德核可,山雨欲來風滿樓。由於朝小野大,根據憲法增修條文,覆議勢必徒勞無功。民進黨的如意算盤是在野黨趁勝追擊提內閣不信任案,接著總統順勢解散國會,進而透過國會改選扳回全面執政。問題是,改選無關行政權的取得,在野黨既已掌控立法優勢,何必多此一舉?
姑且不提新法的實質內容,所謂覆議是總統的立法否決權,要是過半的立委堅持原議,也就是反否決,民進黨政府莫可奈何。就當下的政治生態來看,國民黨與民眾黨對於過去8年蔡英文政府的行政專斷是可忍孰不可忍,既然選民授與制衡的權力,當仁不讓;然而,所謂的不信任案即使過關,也不過是一時之快,畢竟執政黨有豐沛行政資源,在野黨又不是三歲小孩,豈會暴虎馮河附和改選?
就憲政體制而言,內閣制的核心是行政權與立法權合一,國會最大的黨必須取得過半席次、或結盟來組閣;萬一行政與立法的看法不一致,國會可以倒閣、總理可以要求解散國會,讓選民來定奪。總統制的基本精神則是行政與立法分立,強調立法制衡行政;國會除了有預算、及人事同意權,最基本的權力就是立法及監督,而調查及聽證則是必要的配備,光有質詢只是空喙哺舌,官員傲然睥睨。
話又說回來,總統畢竟是人民選出來的,要是國會通過的法案窒礙難行、特別是與政見或黨綱相背離,豈不逾越制衡的精神?以美國憲法為例,總統可以著手否決;然而,要是有三分之二的國會議員捍衛原案,總統再怎麼不服氣而拒絕簽署也沒有用。換句話說,即使總統無力讓國會言聽計從,只要起碼有三分之一的國會議員當後盾,就不用擔心反對黨的反否決、不需要被國會牽著鼻子走。
其實,中華民國憲法文本的相關規範跟美國一樣,只不過1997年的修憲取消國會對於閣揆的同意權,為了彌補在野黨的失落,增列了倒閣權、及配套的總統解散國會權;由於國會議員好不容易選上,自是投鼠忌器,而總統又規定不能像內閣制可以主動解散國會,也無可奈何。至於將國會反否決的門檻由三分之二降為二分之一,無異把總統抗拒反否決的要求提高為二分之一,儼然是內閣制。
當時在野的民進黨盤算划得來,立委沈富雄調侃為一塊西裝布料(閣揆同意權)換來三件沒有用的破內衫褲(倒閣、解散國會、反覆議門檻降低)。不料陳水扁在2000年取得政權,迴力鏢打到自己、有志難伸。蔡英文全面執政、儼然民選皇帝,把立法院當立法局、頤指氣使,不分區立委驅騁議場,連區域立委都被當作小媳婦般使喚,更不把在野黨放在眼裡,賴清德副手真除,猶然睡夢中。
美國戰後有一半期間朝小野大,選民刻意要國會制衡總統,因此,總統除了憲法授與的法定權力,領導力相當程度決定於說服國會議員的心力。換句話說,總統又不是稱孤道寡,提出來的法案必須預期朝野議員的挑戰、大修,必要的時候移樽就教。卡特由喬治亞入主白宮,儘管執政黨主控國會兩院,剛愎自用的總統與國會交惡,連自家人的議長奧尼爾都搖頭,立法吃盡苦頭,難說擇善固執。
國會改革不過強化立法監督,難道民進黨自恃永遠執政?
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施正鋒教授 |