「國會改革覆議案七大理由曝光」及「倒閣、解散立法院等危機」

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文 / 楊春吉

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壹、藐視國會罪等三讀通過相關條款,送達行政院,行政院研議是否覆議 (請參閱同名文 https://www.lawtw.com/archives/1186953

一、從「藐視國會罪等修正草案三讀通過」「青鳥活動」到「行政院覆議」「民進黨團釋憲」(請參閱同名文 https://www.lawtw.com/archives/1185881;本文刊於2024年5月28日)
本節新聞報導內容:https://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/4687778https://udn.com/news/story/6656/7994409
按有關「近來,藐視國會罪等之立法爭議」此等事項,在死刑「違憲」乎?No.6 一文 (最後一段)https://www.lawtw.com/archives/1185487 提及「至於近來發生之立法予盾、對立及衝突之化解,仍有溝通、協調、對話機制(例如立法院黨團協商等)及「糾紛解決機制(例如釋憲等)」可資處理,特定政黨(尤其是執政黨)或特定人員(尤其是總統),尚不須透過大規模之抗議或抗爭活動,浪費大量之社會成本,去圖謀自已或特定政黨之利益;縱使,僅表示支持該活動  https://tw.news.yahoo.com/%E8%B3%B4%E6%B8%85%E5%BE%B7%E7%99%BC%E8%81%B2%E6%8C%BA%E7%BE%A4%E7%9C%BE%E5%8C%85%E5%9C%8D%E7%AB%8B%E9%99%A2-%E5%A5%B9%E5%98%86-%E9%9D%9E%E5%A5%BD%E5%BE%B5%E5%85%86-013336495.html?guccounter=1,恐不宜」。

又在「」及「藐視國會罪」之芻議 No.9 https://www.lawtw.com/archives/1183999 一文中,筆者則認為,或得增訂藐視國罪相關罰則,但對於行政官員之罰則,基於比例原則及謙抑原則,也僅止於「罰鍰」,不宜課以刑責,而且不應及於「私自然人之個人」。

爰立法院於2024年5月28日三讀通過「藐視國會罪等相關修正草案」,縱使筆者也認為三讀通過之相關條款,有違反比例原則等而違憲之疑慮,但不論是行政院依法提覆議 https://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/4687778 或民進黨團依相關規定提釋憲,本文均予以贊同,但反對做為執政黨的民進黨及身為總統的賴清德,去支持「青鳥行動」。

至於「人民基於言論自由、集會遊行自由及的權利」,依法發起集會或遊行或請願,對於「立法程序之不正義」表達抗議或抗爭或訴求,本文均予以尊重。

二、逾200位律師聯合聲明,立院應接受行政院覆議重啟修法討論 (請參閱同名文 https://www.lawtw.com/archives/1186101
根據2024年5月31日之報載 https://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/4690433,立法院日前在爭議聲中三讀修訂通過職權行使法,及增訂藐視國會罪、國會等多項法案,律師詹順貴等202位執業律師今發表「立法院應接受行政院覆議以重啟國會改革法案之討論」的聯合聲明。
聲明指出,立院此次修法因程序瑕疵與內容違憲備受議,卻不顧民意反對,繼續表決完成三讀,令人深感遺憾,因此次法律將對人民造成權利義務的重大影響,呼籲行政院應提出覆議,而立法院應接受覆議,使此次產生重大爭議的國會法案所有規定,在委員會內充分審議,以建立具高度共識並合憲的制度。
聲明指出,此次三讀通過的國會法案,因程序瑕疵與內容違憲備受爭議,不但導致國會內部激烈抗爭,社會大眾亦產生疑慮,全國各地紛紛有公民運動展現反對倉促通過的強烈民意,超過百位的各大專院校從事法律教學與研究之學者亦連署,要求退回委員會重新審查,但立法院仍然不顧民意反對與專業意見之疑慮,繼續表決完成三讀程序,令人深感遺憾。
由於此次國會通過的法律將對人民造成權利義務的重大影響,因此呼籲行政院應依憲法規定提出覆議,而立法院應接受覆議,使本次產生重大爭議的國會法案的所有規定,在委員會內充分審議,並廣諮相關領域專家學者與社會各界意見,以建立具有高度共識並合憲的制度。
聲明內容指,我國憲法並未明文規定國會調查權,其主要依據為司法院釋字第325號、第585號、第633號與第729號解釋,前述解釋分別「文件調閱權」、「國會調查權」在下之意義、內涵、權限主體與對象、程序和救濟等內容,劃定立法院制定相關法律之憲法界限。
釋字第585號解釋認定「立法院調查權乃立法院行使其憲法職權所必要之輔助性權力」,但「基於權力分立與制衡原則,立法院調查權所得調查之對象或事項,並非毫無限制。」並說明「其程序,如調查權之發動及行使調查權之組織、個案調查事項之範圍、各項調查方法所應遵守之程序與司法救濟程序等,應以法律為適當之規範。」
此次國會法案的修訂,不僅涉及立法院與行政院之權責關係,更涉及以外一般人民重大權利之限制,釋字第585號解釋文曾經申明:「如就各項調查方法所規定之程序,有涉及限制人民權利者,必須符合憲法上比例原則、原則及正當法律程序之要求。」立法院強迫人民配合調查的手段與其相應的或刑罰,以及人民是否得拒絕出席、拒絕陳述、拒絕提供資料等問題,皆涉及人民之隱私權等憲法權利,其目的、範圍、手段、程序保障與救濟均須詳加規定,若因接受強制調查或被強制所應有律師協助之程序保障權利也並無周延的規定,就此而言顯然不足對其利有充分的保障。
聯合聲明表示,立委質詢權與為了輔助立法院行使其憲法職權的調查權,分屬不同憲法制度。質詢權的目的在於,讓個別立法委員獲得資訊或意見,並據以形成後續表決或發言的基礎。國會調查權則係立法院為行使其憲法職權,探求立法或預算審議時所必要之事實基礎,兩者有所不同,是否得以相提並論且施以相同強度之處罰手段,均有待審慎討論。目前三讀通過的修正條文,除了是否符合憲法有諸多疑義,亦有不少自我矛盾之處,未來在適用上勢必發生許多爭議與問題,更引發侵害的重大疑慮。
國會質詢或調查權制度的完備化,雖是我國國會改革應該推進的事項,不過,民主國家的具體法制設計,均有重大差異無法直接移植,若逕以外國法制的表象作為參考倉促立法,或未顧及憲政體制的權力平衡,甚至對於人民與官員基本權利的過度侵害,將造成憲政體制的混亂,呼籲行政院與總統應依據憲法規定行使覆議權,退回立法院,而立法院應接受覆議,讓相關法案回歸正常且符合民主的議事程序,讓社會各界充分參與和討論之後,再做周延而完整的立法。
就此,本文認為,此次三讀通過之修正草案,除「立法程序上,確實有不正義之情狀」外,三讀通過後之相關條款,也有違反比例原則等因而違憲之疑慮,倘「立法院得接受行政院之覆議及其理由,並讓相關法案回歸正常且符合民主的議事程序,由社會各界充分參與和討論之後,再做周延而完整之立法」,自得良善。
但本文也覺得「國民黨及民眾黨兩黨團,很難接受」,爰仍建議由總統依法公布施行,並由民進黨團依憲法訴訟法相關規定,聲請聲請釋憲及定暫時之處分,以期化解本次立法予盾、對立及衝突。

三、各直轄市、縣(市)「藐視議會罰則」之立法 (請參閱同名文 https://www.lawtw.com/archives/1186473
又有關「各直轄市、縣(市)藐視議會罰則」之法,筆者原則上是支持,其理由,得參閱「不在籍投票」及「藐視國會罪」之芻議 No.7 (本文柒部分)https://www.lawtw.com/archives/1178304 等文;但與「藐視國會罪」一樣的,其相關條款,除不得違反法相關規定(例如地方制度法第條等)外,其課予受質詢義務之對象及違反此法定義務之法律效果(即罰則),基於比例原則及謙仰原則,也不得擴及「私法人及個人自然人」,對於「行政官員之罰則」,也以處以「適當罰鍰」為宜,不宜課以「刑責」。

四、國會改革法案送抵政院,卓榮泰將邀專家審視條文、研議是否覆議
根據2024年6月5日之報載 https://udn.com/news/story/6656/8011828,國會改革法案引爆朝野衝突,立法院今將三讀通過的立法院職權行使法、刑法送抵總統府和行政院,將咨請總統公布。行政院證實下午收到立院函文,行政院長卓榮泰將邀學者專家審視條文,研議是否依照憲法程序提出救濟。
行政院發言人陳世凱轉述,行政院已於今日下午14時許收到立院函文,行政院長卓榮泰已請政務委員林明昕盡速邀請學者專家,詳細審視條文、進行討論,並研議是否依照憲法程序提出救濟。
就此,本文認為,有關「行政院對立法院之覆議」及「立法院對此覆議之決議(含決議程序及決議之法律效果等)」等事項,目前乃從憲法增修條文第3條:「(第一項)行政院院長由總統任命之。行政院院長辭職或出缺時,在總統未任命行政院院長前,由行政院副院長暫行代理。憲法第五十五條之規定,停止適用。(第二項)行政院依左列規定,對立法院負責,憲法第五十七條之規定,停止適用:一、行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時,有向行政院院長及行政院各部長質詢之權。二、行政院對於立法院決議之法律案、、條約案,如認為有窒礙難行時,得經總統之核可,於該決議案送達行政院十日內,移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案,應於送達十五日內作成決議。如為休會期間,立法院應於七日內自行集會,並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未議決者,原決議失效。覆議時,如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案,行政院院長應即接受該決議。三、立法院得經全體立法委員三分之一以上連署,對行政院院長提出不信任案。不信任案提出七十二小時後,應於四十八小時內以記名投票表決之。如經全體立法委員二分之一以上贊成,行政院院長應於十日內提出辭職,並得同時呈請總統立法院;不信任案如未獲通過,一年內不得對同一行政院院長再提不信任案。(第三項)國家機關之職權、設立程序及總員額,得以法律為準則性之規定。(第四項)各機關之組織、編制及員額,應依前項法律,基於政策或業務需要決定之。」第2項第2款之規定。
而前揭規定,所謂窒礙難行,相關大會議解釋或憲法法庭判決,雖似未論述或提及(例如釋字第520號 https://law.moj.gov.tw/LawClass/ExContent.aspx?ty=C&CC=D&CNO=520、第419號 https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310600 等解釋,註一),但純粹「不願意遵守」自非「窒礙難行」https://udn.com/news/story/123475/7997292,而且「行政院對於是否窒礙難行之認定及決定,自應綜合立法院送抵行政院三讀通過後之相關條款、客觀事實、當時實際情況等因素判斷、認定及決定之」;爰行政院先研議是否覆議?自是正確。

貳、「國會改革覆議案7大理由曝光 」及「、解散立法院等危機」

根據2024年6月6日之報載 https://udn.com/news/story/124078/8014040,行政院今(6)日正式針對國會改革相關修法提出覆議,並提出7點理由認為「全部條文」窒礙難行,將呈請總統核可後,移請立法院覆議。政委林明昕強調,覆議不是洪水猛獸或憲政危機,從古至今都有提過,應視為良性憲政互動,絕對不是說要打架。
林明昕報告強調,行政院依法行政,若法律違憲,對政院來說就會窒礙難行,但這次並非事實難行,而是法律難行,也就是會有立法院職權行使法、刑法修法牴觸憲法的問題,基於依法行政觀點,只能提出覆議。
政院提出覆議的7大原因包括:沒有實質討論,違反民主原則;混淆雙首長制,質詢總統違憲;無差別調查民眾,聽證範圍過廣;漠視正當法律程序,違反程序正義;無限期審查人事同意權,空轉政府重要職缺;「藐視國會」定義不明,恣意擴大立院職權;「懷疑」官員,即可課以刑責。
林明昕逐一解釋,首先,全部條文都有程序問題,從立法院委員會、黨團協商再到院會二三讀,過程中沒有經過實質討論,但國會是民主政治象徵,一定要遵守民主原則,「不是比人頭、比打架」,要針對內容討論後才能表決,一旦沒有實質討論,就違反民主原則導致程序違憲。
林明昕說,立法院職權行使法中規定總統有國情報告義務,還要一問一答備詢,在憲政觀點上,混淆了雙首長制度,台灣不是純粹內閣制或總統制,結果把總統拉下來跟一般行政院長一樣要接受質詢,變成2個行政院長,或總統府也是行政院,違反雙首長制的設計模式。
第三、第四部分,林明昕說,設計所謂聽證、調查等新設職權,調查對象不以官員為限制,公司老闆、小吃店老闆娘,甚至一般人都有可能,聽證、調查的對象將無遠弗屆,違反大法官歷來的解釋,認為調查權與要有節制;且台灣現在還有監察院,此條設計也會侵犯監院職權,違反權力分立原則,法條亦過於粗糙,聽正調查者沒有程序保障。
第五點,林明昕說,人事同意權涉及政院內部機關,譬如通傳會(NCC),也有憲法規定非行政院同意權,如大法官、監察委員、考試委員,同意權雖然嚴格化,但審查時間沒有上限,可以審一年或很久,導致機關空轉。
第六、第七點,也就是一般俗稱的「藐視國會罪」,林明昕說,藐視國會罪不只有刑罰,還有行政罰,但藐視國會定義不明,「也有可能立法院說看起來不舒服,你就藐視國會」;官員虛偽陳述若靠懷疑就可課以刑責,構成要件也不明確。
就此,本文認為,前揭七大理由,或部分有其理,但「立法程序之不正義」及「相關條款之實質內容,有違反比例原則等因而違憲之疑慮」,得否視為「窒礙難行」?立法院之國民黨團及民眾黨團,恐難以接受 https://udn.com/news/story/6656/8014103?from=taboola-relatednews_ch2,爰立法院就此覆議之決議結果,較傾向「維持原案」,更甚者,兩黨團恐依前揭憲法增修條文第3條第2項第3款之規定對「現任行政院長」提出「不信任案」https://udn.com/news/story/6656/8014373?from=udn-catebreaknews_ch2
至於「此不信任案」如經立法院決議「贊成」,現任行政院長辭職之同時,是否也「呈請總統解散立法院」?總統是否依其所請,解散立法院,?……等等之後續效應,會如何?均值得觀察(本文認為,勿須走到如此地步,立法院如對此覆議決議維持原案,是否提不信任案,仍須謹重深思;此立法爭議,仍由憲法法庭判決之為宜)。

【註解】
註一:相關「覆議制度」之法律論述,請參閱覆議制度的探討 https://www.angle.com.tw/news/post.aspx?ip=978 等文。




作者簡介

楊春吉
Double House共享經濟工作坊召集人、Double House買賣租賃聯盟主席(暨創辦人)、個人理財專業顧問、古月吉力工作室負責人、房產公司C.E.0、榕樹學堂執行長兼講師、故鄉法律網/故鄉法律專欄(http://gs803501.pixnet.net /blog)版主、採購專業人員師資資料庫受推薦講師、社區大學講師、104講師中心講師、台灣教育網講師、台灣法律網專欄作者、法律演講(請洽0916082728楊講師)
演講二百場以上,著作80本以上



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