「廢考試、監察兩院」及「監察委員退場機制」之芻議 No.2~「三十綠委提廢考監兩院」及「環境權、動物權、居住權之入憲」

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文 / 楊春吉

   
壹、監察委員應有「有效且適當」之退場機制 (請參閱同名文 https://www.lawtw.com/archives/1176922,其章節條次調整如下)
本節新聞報導內容:https://udn.com/news/story/6656/7850952
   
一、修憲及廢考、監兩院
就此,在國、民兩黨修憲版本,大PK!https://www.lawtw.com/archives/477511 一文 (本文刊於2021年11月6日,其章節條次調整如下)提及:「……
本節新聞報導內容:https://lm.facebook.com/l.php……
   
(一)之前民進黨修憲6大共識出爐之看法及建議
1.之前有關修憲議題之看法及建議 (請參閱今日看新聞學法律~修憲相關議題之一 https://www.lawtw.com/archives/469034 一文)
(1)18歲,應否有投票權?
A.按公民與政治權利國際公約第25條規定「一凡屬公民,無分第二條所列之任何區別,不受無理限制,均應有權利及機會:(一)直接或經由自由選舉之代表參與政事;(二)在真正、定期之選舉中投票及被選。必須普及而平等,選舉應以無記名投票法行之,以選民意志之自由表現;(三)以一般平等之條件,服本國公職。」。
B.又第3條也規定,適用兩公約規定,應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。另人權委員會第25號一般性意見:「4.對行使第25條保護的權利規定的任何條件應以客觀和合理標準為基礎。例如,規定經選舉擔任或任命特定職位的年齡應高於每個成年公民可行使投票權的年齡是合理的。不得中止或排除公民對這些權利的行使,除非基於法律規定並屬於客觀和合理的理由。例如,公認的智慧喪失可以構成剝奪某人行使投票權或擔任公職權利的理由。…10.投票權和權必須由法律規定,僅受合理的限制,如為投票權規定的最低年齡限制。以身體殘疾為由或強加識字、教育或財產要求來限制選舉權都是不合理的。是否是黨員不得作為投票資格的條件,也不得作為取消資格的理由。…」。
C.是凡屬公民,無分公民與政治權利國際公約第2條所列之任何區別,不受無理限制,均應有權利及機會;如為投票權規定的最低年齡限制,則須由「法律規定」,而且僅受合理的限制,即須有「客觀和合理之標準」(編按:本文將公民與政治權利國際公約第25條置於憲法第130條之前,並未謂「在我國公民與政治權利國際公約之法位階,高於我國憲法」,之所以將公民與政治權利國際公約第25條置於憲法第130條之前,乃為方便說明「投票權規定的最低年齡限制,須有客觀和合理之標準」)。
D.就此,我國係規定於憲法第130條:「中華民國國民年滿二十歲者,有依法選舉之權,除本憲法及法律別有規定者外,年滿二十三歲者,有依法被選舉之權。」,所以,自符合「須由法律規定」之要件。
E.問題是國民之教育日益普及,選舉人對於候選人選擇之能力相對提高,此項選舉權年齡之限制,自宜參酌其他民主國家之通例,隨時檢討(釋字第290號解釋理由書參照)。
F.從而,縱憲法第130條所定「須年滿二十歲,始有依法選舉之權」,有「客觀和合理之標準」,也非不得基於「國民之教育日益普及,選舉人對於候選人選擇之能力相對提高」之由,檢討修正之。
G.惟因「有關選舉權年齡之限制」係規定於憲法第130條,所以,縱認憲法第130條所定,有修正之必要,也應循修憲方式處理(憲法增修條文第12條:「憲法之修改,須經立法院立法委員四分之一之提議,四分之三之出席,及出席委員四分之三之決議,提出憲法修正案,並於公告半年後,經中華民國自由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,即通過之,不適用憲法第一百七十四條之規定。」參照)。
H.至於「放寬有選舉權年齡」之「理由」,從報導:「為了爭取一百二十餘萬的首投族,朝野總統候選人紛使出渾身解數,前進大學校園與學生座談。朝野立委則把目標瞄向「未投族」,分別提案修憲、修法,盼將投票權降為十八歲,不過學者認為,這涉及修憲,難度極高。全世界二百餘個國家、地區中,除台、日、諾魯、突尼西亞年滿二十歲有投票權、十六國須在二十一歲以上外;逾九成國家的投票年齡低於十八歲。因憲法第一三○條規定「中華民國國民年滿二十歲者,有依法選舉之權,除本憲法及法律別有規定者外,年滿二十三歲者,有依法被選舉之權。」若想更改投票年齡,勢必得修憲。早在第三、四次修憲,民進黨、新黨就有意調降投票年齡,但未獲國民黨支持。為將投票年齡降至十八歲,民進黨立委高○○已完成修憲案的連署,在五月中交付立法院修憲委員會。但現在的修憲門檻極高,除了須由四分之一的立委提案、四分之三出席、四分之三投票通過外,還要過半數的公民投下同意票。國民黨立委丁○○則繞過修憲,直接提案修法將投票年齡降為十八歲。丁○○認為,人民滿十八歲就要負完全的、要服兵役,卻須待二十歲才有投票權,故修法降低投票年齡,讓青年及早參與政治。何以無須修憲?丁○○認為,憲法此一規定涉及人民權利,宜從寬解釋,將其視為最低標準;二十歲以下是否要賦予其選舉權,應是立法者自由判斷之空間。不過,內政部曾在三月十八日對此召開座談會,所有與會學者一致認為,要降低投票年齡,絕不能迴避修憲。唯一認為無須修憲的政大法律系副教授廖○○僅提供書面意見,未親自出席。贊成降為十八歲的台大政治系教授黃○○指出,憲法本文已經非常明確了,若要將「年滿二十歲」做不同解釋,整個憲法的條文都會浮動起來。認為應降為十九歲的中山大學政治所所長廖○○說,憲法就是寫二十歲,怎還能解釋出這麼多不是二十歲的說法?中正大學法學院院長蕭○○表示,要拿這麼明顯的東西交大表示意見,根本是大法官。既然所有人都贊成降低投票年齡,就該採最安全且無爭議的方式解決,不要再為難大法官了(自由時報 100年6月7日報導:拚立委選舉/攻未投族 盼18歲有投票權)」中,有1.全世界二百餘個國家、地區中,除台、日、諾魯、突尼西亞年滿二十歲有投票權、十六國須在二十一歲以上外;逾九成國家的投票年齡低於十八歲。2.人民滿十八歲就要負完全的刑事責任、要服兵役,卻須待二十歲才有投票權,故修法降低投票年齡,讓青年及早參與政治等二項理由,
l.該二項理由或有所依據,惟該二項理由僅說明「放寬有選舉權,從二十歲降為十八歲」符合「國際通例」以及「平等原則」(本文也贊同此二項理由);至於「我國國民之教育日益普及,選舉人對於候選人選擇之能力有無相對提高?苟有相對提高,其提高情形,是否足以從二十歲降為十八歲或十九歲?」則未說明,而且也無該部分之實證資料(有實證資料,較符客觀標準之要求),是「放寬有選舉權年齡,從二十歲降為十八歲」之「理由」,仍有再補強之必要,始得說服「眾人之口」。
   
(2)推動?
A.按憲法第17條固規定「人民有選舉、罷免、創制及複決之權」,惟憲法第23條也規定「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之」。
B.又已具國內法地位而且優先於其他法律而適用之公民與政治權利公約第25條固也規定「一 凡屬公民,無分第二條所列之任何區別,不受無理限制,均應有權利及機會: (一) 直接或經由自由選舉之代表參與政事;(二) 在真正、定期之選舉中投票及被選。選舉權必須普及而平等,選舉應以無記名投票法行之,以保證選民意志之自由表現;(三) 以一般平等之條件,服本國公職。」。
C.惟公民與政治權利國際公約及社會利國際公約施行法第3條、人權事務委員會第25號一般性意見亦云:「適用兩公約規定,應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。」「11.國家必須採取有效措施,保證有投票權的所有人能行使這項權利。在規定選舉人必須登記的情況下,應該提供便利,不得對這種登記施加任何障礙。如果對登記實行居住規定,規定必須合理,不得以排除無家可歸者行使投票權的方式強行這種要求。刑法應禁止對登記或投票的任何侵權性干涉以及對投票人進行恫嚇或脅迫。應該嚴格執行這些法律。為確保知情社區有效行使第25條規定的權利,必須對投票人進行教育並開展登記運動。12.言論、集會和結社自由也是有效行使投票權的重要條件,必須受到充分保護。應該採取積極措施,克服具體困難,如文盲、語言障礙、貧困和妨礙等障礙,所有這一切均阻礙有投票權的人有效行使他們的權利。應該用少數人的語言發表有關投票的資訊和材料。應該採取具體辦法,如圖片和標記來確保文盲投票人在作出其選擇之前獲得充分的資訊。締約國應該在其報告中說明它們解決本段所述困難的方式。…14.締約國應該在其報告中說明釋剝奪公民投票權的法律規定。剝奪這種權利的理由應該客觀合理。如果因某一罪行而被判罪是喪失投票權的依據,喪失投票權的期限應該與所犯罪行和刑期相稱。被剝奪自由但沒有被判罪的人應有權行使投票權。
D.是人民有選舉之權;國家必須採取有效措施,保證有投票權的所有人能行使這項權利,也應該採取積極措施,克服文盲、語言障礙、貧困和妨礙遷徙自由等障礙,使有投票權的人有效行使他們的權利;而國家使不在籍的人能投標,自屬前揭積極措施,值得肯定,惟在措施上,也應「有效」,亦須注意。
E.換言之,推動不在籍投票,本文是支持的。但是否入憲?則有探討之空間。
   
(3)入憲人權清單
A.按根據報載「憲法增修條文第1條之1草案明訂,任何人在法律上一律平等,國家應採取適當措施消除所有因性別、性傾向、宗教、族群等而受到的歧視或不利益。同一條文也將納入保障,勞動者有組織工會、進行團體協商及集體爭意之權利,國家應予保障。人民享有健康、安全生活環境之權利。國家有維護自然生態及環境永續發展之義務。初審條文並將媒體近用權納入保障,規定人民有知的權利、接近使用傳播媒體之自由。國家應依法確保傳播媒體的多元性及頻道資源合理分配使用。(中央社104年5月18日:立法初審擴充憲法保障)」,立院初審1.將憲法第7條平等原則深化,明定國家有「應採取適當措施消除所有因性別、性傾向、宗教、族群等而受到的歧視或不利益」之義務。2.將勞動權、環境權納入保障,明定「勞動者有組織工會、進行團體協商及集體爭意之權利,國家應予保障。人民享有健康、安全生活環境之權利。國家有維護自然生態及環境永續發展之義務。」3.將媒體近用權納入保障,規定「人民有知的權利、接近使用傳播媒體之自由。國家應依法確保傳播媒體的多元性及頻道資源合理分配使用。」,固值得讚許。
B.惟所有人權入憲,雖不能畢其功於一役,但是否尚有第一代人權、第二代人權、第三代人權之遺珠?尤其第二代人權中的「(居住人權)」「」「水權」「取得足夠食物權」「用電權」、第三代人權中的「」呢?
C.或許,有人云「成為憲法之新興,有其標準(註一)」,但是否依此標準,對照目前憲法及憲法增修條文之明文,以及大法官會議歷年來的解釋,將應該入憲的人權,在此次修憲,一次為之呢?
   
(二)民進黨版六大修憲共識
而今 (10月21日) https://lm.facebook.com/l.php……,民進黨憲政改革小組今天召開第三次全體大會,針對憲改方向達成了六項共識:第一、廢除考試院、職權歸屬行政院;第二、廢除監察院,職權歸屬立法院;第三、於立法院設立獨立行使職權的國家人權委員會與國家審計委員會;第四、將選舉權與被選舉權下修到18歲;第五、縮短新舊任總統交接期間,縮減看守期;第六、降低修憲門檻。
就此,前揭第一點至第五點,本文予以贊同;惟此次並未就入憲人權清單有所共識,殊為可惜。
至於降低修憲門檻?目前修憲門檻確實過高,或有修正之必要,問題是憲法乃國家之根本大法,如果門檻太低,動不動就得修憲成功,實有害國家、社會之穩定及;惟究應修正到多少?始為適當,值得大家深思。
   
(三)國民黨修憲版本四主軸
根據報載 https://lm.facebook.com/l.php……,因應立法院預定明年3月底前通過修憲案,公告半年後交付全民公投,國民黨主席朱立倫預定11日參加立法院國民黨團大會,與藍委溝通確定後即正式對外宣布藍營修憲版本。黨內人士證實,朱立倫日前召開第一次修憲小組會議,已定調不廢考、監兩院,但要提高同意門檻,還要推出擴大、恢復閣揆同意權、環境權入憲、動物保護權入憲等「憲改四大主軸」。
就此,本文基於之前所持看法及建議,就國民黨將環境權、等列入入憲清單,感到欣慰;但自由等,也很重要的人權,如也得入憲,更佳。」。
   
二、監委疑不當關說案
就此,在地政測量員「拖件」,竟找監委施壓主管~公務人員之懲戒、考績及保障 https://www.lawtw.com/archives/1171659 一文 (本文刊於2024年2月23日)提及:「……根據2024年2月18日之報載 https://news.ltn.com.tw/news/politics/paper/1631175,屏東恆春地政事務所(簡稱恆春地政所)近一年多來,有一名黃姓測量員由於業務不熟悉,經常延誤測量工作,引發當地民眾及們不滿,沒想到主管多次勸告,卻遭自稱是測量員親戚的監察委員林文程施壓,「大官打小單位」讓整個地政所氣氛低迷。對於這項傳聞,屏縣府則強調,已要求恆春地政所加強該測量員的專業訓練,讓他在業務上有所精進。
至於遭點名涉及施壓爭議的林文程,本報記者昨日以去電、傳簡訊等方式,試圖相關回應與說明,惟截稿前仍未能取得聯繫。
對於遭施壓狀況,恆春地政所主任王正忠說,去年十二月中,確實有一名自稱是黃員舅舅的監察委員林文程「關心」,質疑地政所霸凌黃姓測量員,甚至說出「恆春土地價值不高,有需要這樣嗎?」等言論,後續地政所人員只能忍氣吞聲,導致近期整個單位士氣低迷,不少民眾及代書都為他們抱不平,可能因此才向外界投訴。
根據監察院官網,第六屆監察委員林文程任期為二○二○年八月一日至二○二六年七月三十一日,為美國塔芙茲大學佛萊契爾法律外交學院法律外交碩士、博士,曾任國立中山大學社會科學院院長等職務。
「無法勝任工作也能捧鐵飯碗?」投訴的恆春地區民眾說,曾在去年十月間送件申請建物測量相關案件,沒想到直到今年二月都沒有下文,經詢問地政所其他人員,才知道是該承辦人員「經常性」不熟悉業務所致,還找有力人士施壓其主管,這樣拖延民眾業務實在離譜,的「鐵飯碗」不應該是這樣浮濫。
對於民怨反映,王正忠無奈表示,該黃姓測量員前年三月底考試及格到任,原來負責外業測量工作,但數以百計的測量案件錯誤或拖延,遭當地民眾或代書投訴,經多次內部約談都沒有改善,後來轉調任務較簡單的內業工作,依然出現案件拖延辦理的狀況,其他同事都要分擔他的工作,也很苦惱。
屏縣府地政處則強調,被投訴的恆春地政所人員雖通過專業技術的國家考試,但過去沒有在地政單位服務的經驗,對測量技術不熟悉,屢遭當地的、民眾投訴,未來仍將盡量輔導,加強其專業訓練,讓他在業務上有所精進;至於疑有監委施壓一事,屏縣府未否認但不願進一步說明。
就此,本文認為,有關公務人員怠於職務之處理,得分依公務人員考績法第6條 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx……、第7條 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx……、公務人員懲戒法第2條 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx……、第9條 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx…… 等相關規定為之;當然,公務人員也得依公務人員保障法第17條 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx…… 等相關規定,保障自已的權益。至於監察委員之不當關說,除依相關規定處理外,其行為,也須受公評。
另值得思考的是,本案該公務人員在接受實務訓練時,為何合格?是否訓練機關或單位,考核不確實?不然,為何連實際測量也不熟,仍須恆春地政事務所輔導?
就此,實務訓練考核不確實部分,考試院等有關機關,又如何防制?其防制之道又為何? 公務人員考試錄取人員訓練辦法 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=R0030016,有無不備之處?值得思考。
   
三、徐巧芯提修法縮減任監委資格,立委卓著遭剔除
根據2024年3月23日之報載 https://udn.com/news/story/6656/7850952,行政院前發言人陳宗彥被爆接受性招待並涉入協助酒店業者關說,卻未遭監察院彈劾,引起輿論討論。國民黨立委徐巧芯、黃健豪等除口頭批評外,另也將提具體措施,改善監察院功能不彰。黃健豪提要推出監察委員退場機制,徐巧芯則將提案修法限制政治色彩過重者任監委。
徐巧芯擬提出監察院組織法第3條之1及第3條之2條文修正草案,刪除第3條之1現行條文中,第一項第一款「曾任立法委員一任以上或直轄市議員二任以上,聲譽卓著者」、第六款「清廉正直,富有政治經驗或主持新聞文化事業,聲譽卓著者」等可任監察委員的資格規定。
徐巧芯認為,原本這二款任用資格中,曾任立法委員或直轄市議員,以及富有政治經驗等,有違監察人員應具備之精神,所以主張刪除。
徐巧芯同時也增修第3條之2,「監察委員須超出黨派之外,獨立行使職權,不受任何干涉。十年內有加入政黨或參與任何政治活動者,不得為監察委員。」
徐巧芯表示,第一是不能有黨籍;第二是過去十年內不能擔任政黨的黨公職;第三是有參與他人的選舉,例如擔任某某市長的競選團隊成員,也算是涉入政治。徐巧芯說,按照她提出的條文內容,總統提名時就要針對相關要件做審核,立法院審查這些人事時可以檢核,否則很難有依據檢核特定人不符資格。
不過,前監察委員李復甸曾任第6屆立委,他受訪表示,他雖然是以大學教授十年以上聲譽卓著的資格任監委,但他認為,立法院過度介入監察院的事情不是很聰明。
李復甸說,現在監察委員做得不是「很入眼」,問題是在這些監察委員沒有處理自己風紀的問題,有風骨的人在,會依照監察委員自治、內控的機制,監察院一直都有,只是現在沒有人做,他也稱讚由傳播界轉任監察委員的人很優秀,讓監察委員多注意紀律委員會的功能較重要。
也曾擔任多屆立委的監察委員田秋堇表示,監察委員是被嚴格要求,加入過政黨的都要退黨,退黨才能擔任監委。要有政治色彩不一定要擔任或民意代表,何謂政治色彩很難定義。
另一方面,國民黨立委黃健豪也主張修法訂定監委退場機制。黃健豪說,他的初步想法是,依據某些指標檢視,監察委員的人事同意是立法院行使,比方說三分之一提案,投票表決某一個監察委員是否適任,需要有動態機制,不是提完名就沒事,這批監察委員是民進黨完全執政下的產物,都是亂七八糟的人。這也牽涉到沿革,以前的監察院是一定程度的民意機關,與司法院性質不太一樣,還是要向民意負責。
就此,本文認為,在「修憲廢監院」之前,監察委員之行為或言論,倘有違法或不當或不適任或其他失職行為,除「設有監察委員資格之限制 (監察院組織法第3-1條參照 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx……
」及「前揭文(本文貳部分)所提公評」外,自應有「使其退場之機制」;只是監察委員係總統提名並由立法院依憲法增修條文第7條 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingleRela.aspx…… 之規定同意任之,其如何在「合憲」下使其退場呢?恐須好好思量。
   
貳、監察院尚難廢除,合作可改善 (請參閱同名文 https://www.lawtw.com/archives/1177233
   
又根據報載 https://udn.com/news/story/6656/7854865,監察院尚難廢除,在野黨合作可改善。就此,本文認為,目前立法院,在野政黨合計已過半數,倘合作,確實得使「跨黨派」之人進入監察院,更具「獨立性」;但維繫監察院獨立性與使不適任退場,乃係兩事,仍得併行思考。
   
參、柯文哲:廢監院是民進黨之前的主張 (請參閱「廢考試、監察兩院」及「監察委員退場機制」之芻議 No.1 一文 https://www.lawtw.com/archives/1186083
   
即廢兩院,確實是民進黨之前的主張 (請參閱本文壹一(二)部分),爰柯文哲如是說 https://udn.com/news/story/6656/7996266,並無錯誤。
   
肆、30名綠委提「廢考監兩院修憲草案」
   
根據報載 https://tw.news.yahoo.com/%E5%9B%9E%E6%87%89%E8%97%8D……,30名綠委提「廢考、監察兩院修憲草案」;又黄國昌也批評「監察院淪廢物院外,又有東廠化傾向」https://udn.com/news/story/6656/8006009
加上,筆者一直認為,監察院效力長期不彰(也是筆者實際經驗),廢除監察院實有必要,爰多數立委如有廢監察院之共識,自應齊力為之;至於廢考試院,及環境權、動物權、居住權等之入憲,也有必要,再一併思考之。
   
【註解】
註一:李震山,在其「新興人權入憲之芻議-以「資訊權」、「」、「集體權」為例」一文(發表於中央研究院憲改論壇-法政對話之二「憲法實踐與憲改議題」圓桌討論會,中央研究院法律學研究所籌備處主辦,2005年6月25日,頁2-5)中,論此標準為「一、本質上,需與國民主權或一般人格權之保障息息相關。二、從權利的保障需求,除專為保障少數所設者外,應具普遍性。三、從憲政角度言,若不予以保障,有違自由民主憲政秩序與價值者。」。




作者簡介

楊春吉
Double House共享經濟工作坊召集人、Double House買賣租賃聯盟主席(暨創辦人)、個人理財專業顧問、古月吉力工作室負責人、房產公司C.E.0、榕樹學堂執行長兼講師、故鄉法律網/故鄉法律專欄(http://gs803501.pixnet.net /blog)版主、採購專業人員師資資料庫受推薦講師、社區大學講師、104講師中心講師、台灣教育網講師、台灣法律網專欄作者、法律演講(請洽0916082728楊講師)
演講二百場以上,著作80本以上



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