憲法法庭113年憲判字第6號【消防警察人員類別考試身高限制案】

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判決字號:113年憲判字第6號【消防警察人員類別考試身高限制案】
原分案號:111年度憲民字第3005號
判決日期:113年05月31日
 聲請人:陳00

案由

聲請人因考試事件,認所受不利確定及其所適用之公務人員特種考試一般警察人員考試規則第7條第2項、第8條第1款規定,牴觸憲法,聲請裁判及法規範憲法審查。

主文
一、公務人員特種考試一般警察人員考試規則第8條第1款規定:「本考試體格檢查有下列情形之一者,為體格檢查不合格:一、身高:男性不及165.0公分,女性不及160.0公分。……」適用於消防警察人員類別之範圍內,其所設之身高標準,排除女性應考人之群體比例明顯高於男性,使女性應考試服公職權受不利之,與憲法第7條保障之意旨不符,自本判決宣示之日起,至遲於屆滿1年時失其效力。
二、上開考試規則第7條第2項規定:「受訓人員報到後,必要時得經內政部或海洋委員會指定之公立醫院辦理體格複檢,不合格者函送公務人員保障暨培訓委員會廢止受訓資格。」所稱「必要時」與法律尚無違背。
三、最高行政法院109年度上字第928號判決違憲,廢棄並發回最高行政法院。

理由

壹、事實背景及聲請人、關係機關陳述要旨

一、事實背景

聲請人參加中華民國107年公務人員特種考試一般警察人員考試四等考試消防警察人員類別考試(下稱系爭考試),第一試筆試錄取後,依公務人員特種考試一般警察人員考試規則第7條第1項,及同規則第8條第1款(下稱系爭規定一,該規則自93年9月3日制定之初,即於第9條第1款對於男性設有165.0公分、女性160.0公分之身高要求,現行法改列於第8條第1款),應至試務機關指定之醫療機構辦理體格檢查,聲請人於107年8月23日至試務機關指定之醫療機構高雄榮民總醫院臺南分院辦理體格檢查,檢查結果為合格(其中身高項目之檢查結果為160.0公分)。
聲請人於108年1月16日至內政部消防署(下稱消防署)訓練中心報到受教育訓練,經該中心檢測其身高後,認有依公務人員特種考試一般警察人員考試規則第7條第2項規定(下稱系爭規定二)為複檢之必要,安排至衛生福利部南投醫院進行體格複檢,複檢結果身高為158.9公分,與系爭規定一所定女性(非)身高應達160.0公分之規定不合,經報請消防署函送公務人員保障暨培訓委員會(下稱保訓會),保訓會因而以108年1月25日公訓字第10800010242號函(下稱原處分)廢止聲請人受訓資格。
聲請人不服,循序向考試院提起訴願,經考試院以108考臺訴決字第103號訴願決定駁回後,聲請人復提起行政訴訟,訴請撤銷訴願決定及原處分,復經臺北高等行政法院以108年度訴字第1272號判決(下稱原審判決)撤銷訴願決定及原處分;上訴人即被告保訓會不服,提起上訴,經最高行政法院以109年度上字第928號判決認上訴有理由,,並駁回被上訴人即聲請人在第一審之訴確定。是本件聲請應以上開最高行政法院判決為確定終局判決。

二、聲請人陳述要旨

聲請人之陳述要旨略以:(一)系爭規定一以身高為分類標準,致未達一定身高之人無法擔任消防警察,侵害其受憲法第18條所保障之服公職權利,復女性成年後已難以長高,而為「難以改變之個人特徵」,且國家機關制定針對孤立而隔絕少數之分類標準,自應採嚴格標準審查。本件所採取之手段與目的之達成間不具有實質關聯性,有違平等原則:1、消防人員是否有能力操作器材,與身高條件並無必然關聯,毋寧應藉由受訓期間所實施之體能及技巧訓練,使受訓者得以滿足執行任務所需具備之條件,並藉由考核淘汰不適任者,始能培育合格之消防人員,達成消防勤務保障人民及消防員自身安全之目的。2、據專家學者范秀羽副教授之意見,就國人平均身高與統計資料而言,我國19至44歲之男性僅有10%不得報考擔任消防人員,惟卻有高達55%之女性不得報考擔任消防人員,顯見於報考系爭考試之機會上,女性相對於男性實係處於極為不利之處境。(二)系爭規定一未符合比例原則:系爭規定一考量行政成本,並未按照各單位消防人員之身高組成量身訂做適合裝備與器具,且忽略身高矮小之消防人員反較高大者容易進入狹窄空間,更有利於爭取時間、完成任務之情形,一概排除女性(非原住民)未滿160.0公分者受訓成為消防人員之資格,亦違反憲法第23條之比例原則。(三)系爭規定二有違原則:系爭規定二規定受訓人員於報到後,「必要時」得經內政部或海洋委員會指定之公立醫院辦理體格複檢,不合格者函送保訓會廢止受訓資格之規定,使聲請人既於第二試前即已受體格檢查並繳交結果於考選部,則於受訓期間,究竟何種情況下「有必要」再為體格複檢等情,並非一般人可得理解,受規範者亦難藉此預見,更遑論司法者得於事後加以審查確認,實有違法律明確性原則等語,爰聲請憲法法庭判決宣告系爭規定一、二均違憲,並自判決宣示或公告之日起失其效力等語。

三、關係機關陳述要旨

關係機關內政部及考選部以答辯書陳述意見略以:(一)依公務人員考試法第9條第1項規定,立法者肯認用人機關得基於實際需要設定公務人員之資格並辦理特種考試。而消防任務之遂行涉及救災裝備器材、消防人力及消防經驗等因素,基於勤務需要及保護消防人員安全之考量,審酌救災救護情況多元複雜,並衡酌特種車輛等大型機具器材使用之安全性、勤務執行注重團隊之協調合作,消防人員需具備一定身高,且需熟悉各類勤務以利輪流實施,而無法固定於某一勤務。系爭規定一係用人機關基於實際需要所設定消防人員之資格條件,為達成前述重要之公共利益,方以身高條件作為體格檢查之項目,其目的確屬正當。(二)消防力是人員與設備的,並作用於實際救災過程及平日戰技演練中,從而經由實際救災過程及平日戰技演練,形成內化於消防人員身體內難以言傳之經驗及默會知識(tacitknowledge),並無法以科學方式檢驗。(三)系爭規定一係基於用人機關之實際需要,並達成勤務安全、勤務執行流暢等公益目的,參考衛生福利部之國人平均身高統計資料,考量不同性別之平均身高差異,而依實際需要就男、女設定不同身高標準,實係為兼顧實際需要及實質平等,故系爭規定一之規範目的與分類標準間具有正當合理之關聯。(四)系爭規定二訂定緣由係因警察人員及消防人員等職務,對身高需求較其他公務人員更甚,為避免醫療機構體格檢查寬嚴不一,衍生用人機關困擾及公平疑慮,對於受規範者即錄取人員而言,其既報考警察人員考試,理應知悉並預見即使其已繳送體格檢查表,將來仍有因體格疑慮而需辦理體格複檢之可能性,而法院亦得審查認定是否確有因體格疑慮而需辦理體格複檢之必要性。是以,系爭規定二所定「必要時」,並未違反法律明確性原則。

貳、受理要件之審查及審理程序

一、受理要件之審查

按人民於其憲法上所保障之權利遭受不法侵害,經依法定程序用盡審級救濟程序,對於所受不利確定終局裁判,或該裁判及其所適用之法規範,認有牴觸憲法者,得自用盡審級救濟之最終裁判送達後翌日起之6個月不變期間內,聲請憲法法庭為宣告違憲之判決,第59條定有明文。查本件確定終局判決依卷內資料,其送達證書所示之日期為111年1月12日,是日憲法訴訟法業已施行;且本件聲請人係於同年7月1日向本庭聲請法規範憲法審查,符合上開規定之6個月法定不變期間,其受理與否之程序要件,應依憲法訴訟法第59條規定審酌之。聲請人之聲請,核與上開要件相符,應予受理。
又本件聲請人雖未明確表明聲請裁判憲法審查,惟聲請人既已表明其係就確定終局判決所適用之系爭規定一、二聲請法規範憲法審查之意旨,應認其係對確定終局判決及該判決所適用之系爭規定一、二,聲請裁判及法規範憲法審查(本庭113年憲判字第1號判決參照)。

二、言詞

本庭於113年1月16日行,通知聲請人及關係機關內政部及考選部到庭陳述意見,另邀請專家學者吳秦雯副教授、范秀羽副教授,及鑑定機關監察院國家人權委員會到庭陳述意見。上開各該陳述意見,詳見各該言詞辯論意旨書及
本庭斟酌聲請人、關係機關、專家學者及鑑定機關之意見書暨,作成本判決。

參、審查標的

一、公務人員特種考試一般警察人員考試規則第8條第1款規定:「本考試體格檢查有下列情形之一者,為體格檢查不合格:一、身高:男性不及165.0公分,女性不及160.0公分。……」(系爭規定一)
二、上開考試規則第7條第2項規定:「受訓人員報到後,必要時得經內政部或海洋委員會指定之公立醫院辦理體格複檢,不合格者函送公務人員保障暨培訓委員會廢止受訓資格。」(系爭規定二)
三、最高行政法院109年度上字第928號判決(系爭判決)。

肆、本件涉及之憲法權利及審查標準

憲法第18條規定人民有應考試服公職之權,旨在保障人民有依法令經由公開競爭之考試程序,取得擔任公職之資格,進而參與國家治理之權利(司法院釋字第760號解釋參照)。中華民國人民,無分男女,在法律上一律平等;國家應消除性別歧視,促進兩性地位之實質平等,憲法第7條及憲法增修條文第10條第6項定有明文。惟憲法第7條保障之平等權,並不當然禁止任何差別待遇,立法與相關機關基於憲法之價值體系及立法目的,自得斟酌規範事物性質之差異而為合理差別待遇。法規範如以性別為差別待遇之標準者,因性別屬個人與生俱來難以改變之特徵,本庭應適用中度標準審查之,其立法目的須為追求憲法上之重要公共利益,其所採取之分類與規範目的之達成間,須存有實質關聯性,始與憲法保障平等權之意旨無違(司法院釋字第807號解釋及本庭112年憲判字第1號判決參照)。

伍、形成主文之理由

一、系爭規定一所設定之身高標準,適用於消防警察人員類別之範圍內,實質上排除多數女性之應考資格,形成對女性應考試服公職權不利之差別待遇,與憲法第7條平等權之保障意旨不符

(一)系爭規定一之適用結果構成性別上不利差別待遇
依衛生福利部國民健康署106年至109年之統計資料,在符合系爭考試之應考年齡範圍內(年滿18歲以上,37歲以下),國人男性平均身高約為172.0公分,女性約為159.5公分(註1)。系爭規定一雖考量國人男性與女性之平均身高差異訂定不同最低身高標準,惟實際上系爭規定一將男性最低身高限制定為165.0公分,遠低於國人男性平均身高7公分,就身高百分等級常模而言,排除僅約10%之男性,使絕大多數男性均得通過身高限制,而得以報考系爭考試;然而,對於女性而言,反而定為高於國人女性平均身高0.5公分之160.0公分,排除約55%之女性(註2)。是系爭規定一適用結果,呈現僅排除約10%之男性,卻排除高達55%之女性於應考資格外之現象,其性別差異度至少已具統計上之顯著性,且根據歷年國人身高統計結果,此性別差異在統計上之顯著性亦呈現長期穩定狀態。綜上,已足認系爭規定一構成對女性應考試服公職權之不利差別待遇。該性別差別待遇是否與憲法第7條平等權保障之意旨相符,有待進一步檢驗。

(二)系爭規定一之目的在於追求重要公共利益
查消防任務之遂行,涉及救災裝備器材、消防人力及消防經驗等因素,是基於勤務需要及保護消防人員安全之考量,並審酌救災救護情況多元複雜,以及特種車輛等大型機具器材使用之安全性,消防人員確需具備一定身高,且需熟悉各類勤務以利輪流實施,因此消防人員之身高體格應以得順利實施勤務為必要條件,於團隊搭配上始能確保勤務執行效率,而收即時救災救護之效。故系爭規定一為用人機關基於實際需要,以身高作為消防警察人員類別考試之體格檢查項目,並考量男性及女性在生理上平均身高之差異,就男性與女性設定不同之身高標準,其目的在於追求重要之公共利益,均尚屬正當。

(三)系爭規定一對女性所為之不利差別待遇,其手段與目的間難謂具實質關聯性
系爭規定一在形式上雖未排除女性之應考資格,並依男女平均身高之差異而設定不同最低身高限制標準,惟並未慮及在各該身高限制下所排除之性別群體比例是否相當,致使系爭規定一對女性形成較男性更為嚴格之身高限制,使實際上女性符合應考消防警察人員資格之人數,遠少於男性得以應考之人數。依關係機關統計數據,截至111年我國消防人力男性占比為88%,女性為12%(註3),系爭規定一之適用結果無疑更加深消防警察人員男女人數之懸殊比例,亦導致整體警消工作環境與文化,持續依男性之需求而為配置與定義,不利於女性人力之參與。
雖關係機關之陳述意見主張系爭規定一對女性所設定之身高標準,係基於長期以來消防實務所累積之經驗以及默會知識,符合消防勤務之實際需求,並認為消防車之底盤、車頭目前均係自國外進口,實難以修改,訂製有其極限;消防人員身高差異太大,搬運傷患容易造成;身高矮小者,難以使用掛梯,影響自身及救災之安全;身高較高者,駕駛消防車視野較好,上下車及操控相對順暢,遇到緊急事故較能快速反應,在涉水救援、攀牆搶救、操作圓盤切割器較有優勢等。
惟訂製或修改符合國人身高需求之相關消防設備器材,實際上並非無從克服之困難,此由關係機關於言詞辯論時所述,目前消防設備器材已經由美規改採日規,可知消防設備器材並非不得按照國人身高需求而為採購。又以擔架抬行為例,縱使以身高165.0公分和185.0公分之男性消防員合力抬行擔架,亦會有擔架平衡和壓力不均之疑慮,可見此為雙方高度不均時均會發生之問題,與性別並無關係,亦非限制女性應考人身高須達160.0公分之理由。此外,本件於臺北高等行政法院審理時,消防署亦自承目前沒有科學足以證明160.0公分以下之人操作消防機具,足以肇生消防任務執行時所不可容忍的危險。
況且消防工作相當多元,包括防災宣導、備勤、消防安全檢查、支援災害現場應變、督勤(消防勤務實施要點第11點參照)。具體而言,除火災外,尚包括各種天然與人為災害搶救,例如地震、颱風、水災、爆炸等各種災難,甚至包括其他民眾服務案件等。身高較高之消防人員在處理某些類型之災害搶救上固然有其優勢,惟面對各種不同類型之消防勤務以及災害現場與搶救工作,身高略矮之消防人員除可以擔任一般消防勤務外,進入空間較為狹小之災害現場,亦有其優勢。凡此,均屬完整之救災團隊所不可或缺。
綜上,關係機關僅憑其所稱之經驗及默會知識,而未能提出充足之證據資料,說明何以系爭規定一所訂身高低於160.0公分之女性並不適合從事消防工作,而必須設定較男性更為嚴格之身高限制,以排除多數女性應考之原因。是系爭規定一對女性所為之不利差別待遇與所欲達成之公益目的間尚難謂具實質關聯性,其適用於消防警察人員類別之範圍內,與憲法第7條保障平等權之意旨不符,自本判決宣示之日起,至遲於屆滿1年時失其效力。關係機關於修正系爭規定一有關不同性別之身高限制時,應注意其所排除之女性群體比例,與所排除之男性群體比例不至差距過大。

二、系爭規定二對應考試服公職權之限制,與法律明確性原則尚無違背

法律明確性之要求,非謂法律文義應具體詳盡而無解釋之空間或必要,得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性,選擇適當之法律概念與用語,不須將具體內涵鉅細靡遺詳加規定。苟其意義非難以理解,且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象,為一般受規範者所得預見,並可經由法院審查認定及判斷者,即無違反法律明確性原則(司法院釋字第799號、第803號及第804號解釋參照)。
系爭規定二所定「必要時」,固為不確定法律概念,惟為維護國家考試之公正,以及經試務機關指定之醫療機構之專業性,並衡酌應考人之信賴保護,用人機關如發現有客觀情事足認受訓人員之體格,與先前至試務機關所指定之醫療機構之體格檢查有明顯不符時,方得要求受訓人員至指定之公立醫院辦理體格檢查複檢,倘複檢結果未達合格標準,保訓會始得廢止其受訓資格,以維護整體國家考試公平性及應考人之權益,並使考試及格人員確能符合用人機關之需求。系爭規定二之語意及內涵依一般社會通念並非難以理解,且受規範者對於未來進入受訓階段後就其體格條件發生疑義時,須至指定之公立醫院辦理體格複檢,亦具可預見性,且得經由法院依一般法律解釋方法審查認定及判斷。是系爭規定二與法律明確性原則尚屬無違。

三、系爭判決違憲,廢棄並發回最高行政法院

本件聲請人係因其受訓資格遭保訓會廢止,向考試院提起訴願,經駁回後提起行政訴訟。原審判決撤銷考試院之訴願決定及保訓會之廢止處分。保訓會不服原審判決,提起上訴,經系爭判決廢棄原審判決並駁回本件聲請人於原審之訴確定。系爭規定一既經本庭宣告違憲,則適用系爭規定一所作成之系爭判決亦屬違憲,應予廢棄,並發回最高行政法院。
又按憲法訴訟法第64條第1項本文規定:「判決宣告法規範定期失效者,於期限屆至前,審理原因案件之法院應依判決宣告法規範違憲之意旨為裁判,不受該定期失效期限之拘束。」本件聲請人初次體格檢查確實合格,僅因消防署於聲請人受教育訓練期間認有複檢必要致體格檢查不合格,然涉及體格檢查標準之系爭規定一既經本判決認定違憲,縱諭知定期失效,該體格檢查之身高標準自始即存在違憲瑕疵,就聲請人而言,其既已投入考試、訓練之時間且年齡隨之增長,若仍因修法期間之不確定性,而嚴重影響其憲法上應考試服公職之平等權保障,實已課予聲請人過高之義務及程序負擔。為保障人民之平等權及應考試服公職權,並符合本庭鼓勵釋憲聲請人之意旨(司法院釋字第795號解釋參照),系爭判決廢棄發回後,最高行政法院就聲請人之原因案件之審理,應依本判決宣告系爭規定一違憲之意旨而為裁判,以確實保障聲請人之憲法上權利,不受該定期失效期限之拘束。

陸、結論

系爭規定一就女性身高所設之體格檢查標準,適用於消防警察人員類別之範圍內,其所設之身高標準,排除女性應考人之群體比例明顯高於男性,使女性應考試服公職權受不利之差別待遇,與憲法第7條保障平等權之意旨不符,自本判決宣示之日起,至遲於屆滿1年時失其效力。系爭規定二與法律明確性原則無違。
最高行政法院109年度上字第928號判決違憲,廢棄並發回最高行政法院。

附註:
註1:參見衛生福利部國民健康署2005-2008、2013-2016、2017-2020身高、體重、身體質量指數統計資料 https://www.mohw.gov.tw/dl-37742-114ce633-df60-4333-bd25-197f3a18fd32.html,最後瀏覽日期113年5月31日。
註2:參見教育部體育署體適能網站,7-23歲中小學男學生身高百分等級常模7-23歲中小學女學生身高百分等級常模,https://www.fitness.org.tw/model01.php,最後瀏覽日期113年5月31日。
註3:參見內政部消防署(人事室),111年消防人力統計年報,https://www.nfa.gov.tw/pro/index.php?code=list&flag=detail&ids=933&article_id=13871,最後瀏覽日期113年5月31日,由男14,786人、女2,012人,合計16,798人所算出之比例。

憲法法庭審判長 大 許宗力

大法官 蔡烱燉 許志雄 張瓊文
    黃瑞明 詹森林 黃昭元
    謝銘洋 呂太郎 楊惠欽
    蔡彩貞 朱富美 陳忠五
    尤伯祥

迴避審理本案之大法官 蔡大法官宗珍

主筆大法官記載 本判決由謝大法官銘洋主筆。

憲法法庭113年憲判字第6號判決主文立場表

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憲法法庭113年憲判字第6號判決摘要

資料來源:憲法法庭(https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=38&id=349469




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