「民生用電四月全面調漲」之芻議 No.2 ~行政院長「台電已盡力」之說法,仍尚未就疑義部分說明清楚

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文 / 楊春吉

本篇新聞報導內容:https://ec.ltn.com.tw/article/breakingnews/4583610

壹、電價須使人民得承受,並符世代正義及平等原則

就此,在【新聞疑義1451】電價,應符合跨世代正義?https://www.lawtw.com/archives/424837 一文(本文刊於2014年12月15日,其章節條次調整如下)
【新聞】
行政院今天表示,處理電價計價公式與還價差於民時間點可適度切割,會儘速辦理電價回饋,另在檢討電價計價公式時則會符合跨世代正義。毛治國昨天首度以行政院長身分到立法院報告施政方針,針對台電盈餘回饋降電價還價於民,是否要等電價公式通過才進行,對此他昨天答詢兩個時間點不必綁在一起。毛治國昨天表達立場,電價計價公式與還價差於民雖可適度切割處理,但應公平合理,已責成部儘速辦理電價回饋。行政院發言人孫立群今天更進一步指出,除了立即回饋電費外,政府也將著手檢討台電營運績效,並將相關成本資訊透明公開,以符合世代正義,避免把這一代的問題留給下一代。由於立法院經濟委員會下週要審查台電電價費率計算公式,孫立群表示,行政院希望立法院能儘速通過,獲得支持在明年起實施(中央社103年12月13日報導: 毛揆:電價應符合跨世代正義)。
【疑義】
按有關電漲,曾於【新聞疑義1197】從、用電權來看,本次電漲?https://www.lawtw.com/archives/415548 一文中,提及「……
應從環境權及用電權等兩面向去思考:

一、從用電權來看,本次電漲
按有關水費、電費問題,筆者在【新聞疑義1046】全面提高水價,反對到底?https://www.lawtw.com/archives/412088 一文中提及:「……
(一)水價合理
按水權,係源自於已具國內法地位而且優先於其他法律而適用之經濟社會利國際公約第11條第1款:「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現,同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」中的「適當生活水準」以及第12條:「一本公約締約國確認人人有權享受可能達到之最高標準之身體與精神健康。二本公約締約國為求充分實現此種權利所採取之步驟,應包括為達成下列目的所必要之措施:(一)設法減低死產率及嬰兒死亡率,並促進兒童之健康發育;(二)改良環境及工業衛生之所有方面;(三)預防、療治及撲滅各種傳染病、風土病、職業病及其他疾病;(四)創造環境,確保人人患病時均能享受醫藥服務與醫藥護理。」之「身心」,是一項不可或缺之人權,並人人能為個人和家庭生活得到充足、安全、可接受、便於汲取、價格合理的供水,其在可獲取性之經濟上的獲得條件(可承受)上,要求「收費必須建立平等原則的基礎上,保證這些服務不論是私人還是國家提供的,是所有人都能承擔得起,包括社會處境不利的群體。公平要求較貧固的家庭與較富裕的家庭相比不應在衛生開支上負擔過重」。
是有關水費之調整,應注意1 .在價格上須合理2 .收費必須建立平等原則的基礎上3.而這些服務不論是私人還是國家提供的,4.所有人都能承擔得起,包括社會處境不利的群體公平要求較貧固的家庭與較富裕的家庭相比不應在衛生開支上負擔過重等事項。當然,價格與水質是相對的,價格提高的水質也應改善至相對的品質,始稍符「價格合理」以及「在質上的要求」。

(二)電費合理
又經濟社會文化權利國際公約第11條第1款:「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現,同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」所明定之「適當生活水準」,乃指「確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度」,不以經濟社會文化權利委員會所肯認「」、「水權」以及「取得足夠食物權」為限,與「不斷改善之生活環境」有關之「上網權」(註四)、與「適當之衣食住」相當之「用電權」、「取得足夠衣物權」亦屬之。
而其等內涵,從【新聞疑義530】蔡英文「公共福利照養體系」之整體建構 https://www.lawtw.com/archives/399662:「……按取得足夠食物權,係源自於已具國內法地位而且優先於其他法律而適用之經濟社會文化權利國際公約第11條第1款:「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現,同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」中的「適當生活水準」,其核心內容的含義是「食物在數量和質量上都足以滿足個人的飲食需要,無有害物質,並在某一文化中可以接受;此類食物可以可持續、不妨礙其他人權的享受的方式獲取。」;至於獲取性,涵蓋經濟上的可獲取性和實際可獲取性,而經濟上的可獲取性是指個人或家庭與獲取食物、取得適足飲食有關的開支水平,應以其他基本需求的實現或滿足不受影響或損害爲限。
次按水權,係源自於已具國內法地位而且優先於其他法律而適用之經濟社會文化權利國際公約第11條第1款:「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現,同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」中的「適當生活水準」以及第12條:「一本公約締約國確認人人有權享受可能達到之最高標準之身體與精神健康。二本公約締約國為求充分實現此種權利所採取之步驟,應包括為達成下列目的所必要之措施:(一)設法減低死產率及嬰兒死亡率,並促進兒童之健康發育;(二)改良環境及工業衛生之所有方面;(三)預防、療治及撲滅各種傳染病、風土病、職業病及其他疾病;(四)創造環境,確保人人患病時均能享受醫藥服務與醫藥護理。」之「」,是一項不可或缺之人權,並保人能為個人和家庭生活得到充足、安全、可接受、便於汲取、價格合理的供水。
再按源自於已具國內法地位而且優先於其他法律而適用之經濟社會文化權利國際公約第12條第1款:「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現,同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」之「適足住房權」,在經濟社會文化權利事務委員會第4號一般性意見中指出:「7.委員會認爲,不應狹隘或限制性地解釋住房權利,譬如,把它視爲僅是頭上有一遮瓦的住處或把完全視爲一商品而已,而應該把它視爲安全、和平和尊嚴地居住某處的權利,至少有兩條理由可以認爲這樣理解是恰當的。首先,住房權利完全與作爲《公約》之基石的其他人權和基本原則密切相關。就此而言,《公約》的權利源於“人身的固有尊嚴”,而這一“人身固有的尊嚴”要求解釋“住房”這一術語時,應重視其他多種考慮。最重要的是,應確保所有人不論其收入或經濟來源如何都享有住房權利。其次,第十一條第一款的提法應理解爲,不僅是指住房而且是指適足的住房。人類住區委員會和《到2000年全球住房戰略》都:“適足的住所意味著適足的獨處居室、適足的空間、適足的安全、適足的照明和通風、適足的基本基礎設施和就業和基本設備的合適地點──一切費用合情合理”。8. 因而,適足之概念在住房權利方面尤爲重要,因爲它有助於強調在確定特定形式的住房是否可視爲構成《公約》目的所指的“適足住房”時必須加以考慮的一些因素。在某種程式上,是否適足取決於社會、經濟、文化、氣候、生態及其他因素,同時,委員會認爲,有可能確定在任何特定的情況下爲此目的必須加以考慮的住房權利的某些方面。這些方面包括:(a)使用權的法律保障。使用權的形式包羅萬象,包括租用(公共和私人)住宿設施、合作住房、、房主自住住房、應急住房和非正規住區,包括土地和財産。不論使用的形式屬何種,所有人都應有一定程式的使用保障,以保證得到法律保護,免遭強迫驅逐、和其他威脅。締約國則應立即採取措施,與受影響的個人和群體進行真誠的磋商,以便給予目前缺少此類保護的個人與家庭使用權的法律保護;(b)服務、材料、設備和基礎設施的可提供性。一幢合適的住房必須擁有衛生、安全、舒適和營養必需之設備。所有享有適足住房權的人都應能持久地取得自然和共同資源、安全飲用水、烹調、取暖和照明能源、衛生設備、洗滌設備、食物儲藏設施、垃圾處理、排水設施和應急服務;(c)可承受性。與住房有關的個人或家庭費用應保持在一定水平上,而不至於使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害。各締約國應採取步驟以確保與住房有關的費用之百分比大致與收入水平相稱。各締約國應爲那些無力獲得便宜住房的人設立住房補助並確定恰當反映住房需要的提供住房資金的形式和水平。按照力所能及的原則,應採取適當的措施保護租戶免受不合理的租金水平或提高租金之影響。在以天然材料爲建房主要材料來源的社會內,各締約國應採取步驟,保證供應此類材料。(d)適居性。適足的住房必須是適合於居住的,即向居住者提供足夠的空間和保護他們免受嚴寒、潮濕、炎熱、颳風下雨或其他對健康的威脅、建築危險和傳病媒介。居住者的身體安全也應得到保障。委員會鼓勵各締約國全面實施衛生組織制訂的《住房保健原則》5, 這些原則認爲,就流行病學分析而言,住房作爲環境因素往往與疾病狀況相關聯,即:住房和生活條件不適和不足總是與高死亡率和高發病率相關聯;(e)可獲取性。須向一切有資格享有適足住房的人提供適足的住房。必須使處境不利的群體充分和持久地得到適足住房的資源。如老年人、兒童、殘廢人、晚期患者、人體免疫缺陷病毒陽性反應的人,身患痼疾者、精神病患者、自然災害受害者、易受災地區人民及其他群體等處境不利群組在住房方面應確保給予一定的優先考慮。住房法律和政策應充分考慮這些群組的特殊住房需要。在許多締約國內,提高社會中無地或貧窮階層得到土地的機會應是其中心政策目標。必須制定明確的政府職責,實現人人有權得到和平尊嚴地生活的安全之地,包括有資格得到土地。(f)地點。適足的住房應處於便利就業選擇、保健服務、就學、托兒中心和其他社會設施之地點。在大城市和農村地區都是如此,因爲上下班的時間和經濟費用對貧窮家庭的預算是一個極大的負擔。同樣,住房不應建在威脅居民健康權利的污染地區,也不應建在直接鄰近污染的發源之處。(g)文化的適足性。住房的建造方式、所用的建築材料和支援住房的政策必須能恰當地體現住房的文化特徵和多樣化。促進住房領域的發展和現代化的活動應保證不住房的文化方維,尤其是還應確保適當的現代技術設施。」。
是「適足住房權」,不應狹隘或限制性地解釋住房權利,譬如把它視爲僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視爲一商品而已,而應該把它視爲安全、和平和尊嚴地居住某處的權利;在「可承受性」上,則要求「與住房有關的個人或家庭費用應保持在一定水平上,而不至於使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害,並採取步驟以確保與住房有關的費用之百分比大致與收入水平相稱,及爲那些無力獲得便宜住房的人設立住房補助,並確定恰當反映住房需要的提供住房資金的形式和水平,而且按照力所能及的原則,應採取適當的措施保護租戶免受不合理的租金水平或提高租金之影響」。
換言之,源自於「相當生活水準」之「適足住房權」、「取得足夠食物權」、「水權」,均要求政府「使人民以合理負擔的價格,在市場上取得到所需的住房、食物及水」。
更甚者,基於經濟社會文化權利國際公約第11條第1款:「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現,同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」中的「適當生活水準」,更應理解,政府「使人民以合理負擔的價格,在市場上購買到所需者」,不應僅止於住房、食物及水,更應及於住房、食物及水以外之其他適當之衣食住及不斷改善之生活環境。」一文觀之,均應包括「價格合理」此內涵。
從而,電費自也應合理。

(三)綜上
綜上,水電價均應合理,並無疑問,問題是所謂「合理」,循經濟社會文化權利委員會一般性意見之脈絡,應理解為「個人或家庭獲取水電有關的開支水平,應以其他基本需求的實現或滿足不受影響或損害爲限」而且「收費必須建立在平等原則的基礎上」。
所以,1.水價或電價非不得在「個人或家庭獲取水電有關的開支水平,不影響或損害其他基本需求的實現或滿足」下,使其更低廉,使人民有更多金錢,支付其他基本需求之所費;2.換言之,我國現今水價或電價,也非一定要調高;水價或電價已經影響或損害其他基本需求的實現或滿足時,反而應降價;至於水公司或台電法定盈餘之問題,也非不循修法、補助、自行開源(場租收入等)節流等他法,予以解決之。…」。
從而,成大校長建議「積極投資水資源基礎建設與維護」,本文予以贊同;但只因要以價制量讓全民懂得珍惜水資源,就全面提高水價,而不思考其他方法,達到該目的,顯有違損害最小原則,並侵害人民之水權,本文則反對到底。
反而,應基於平等原則「等者,等之」之精義,重新思考「工業用電與家庭用電間的電費差異」,理由是否合理?是否與目的達成,有合理關聯(釋字第635號、第624號、第618號、第614號解釋參照)?才是。」。
是經濟部考量弱勢團體對電的依賴,例如庇護工場、立案社福機構、護理之家以及身障家庭必須全天使用維生輔具,此四類團體用戶電費不但不漲,且再打八五折,電費負擔不增反降,以及決定500度以下家庭不漲,似符平等原則「不等者,不等之」之精義,本文爰基於用電權,先予以贊同。

二、從環境權來看,本次電漲

按第三代人權中的環境權,從1972年6月5日於斯德哥爾摩通過之聯合國人類環境宣言原則:「1、人類有權在一種能夠過着尊嚴和福利的生活的環境中,享有自由、平等和充足的生活條件的利(編按:社經文第12條相當生活水準、經濟權),並且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環境的莊嚴責任(編按:環境權中的)。在這方面,促進或維護種族隔離、種族分離與歧視、殖民主義和其它形式的壓迫及外國統治的政策,應該受到譴責和必須消除。2、為了這一代和將來的世世代代的利益,地球上的自然資源(編按:環境權中的後世代權)。其中包括空氣、水、土地、植物和動物,特別是自然生態類中具有代表性的標本,必須通過周密計劃或適當管理加以保護。…14、合理的計劃是協調發展的需要和保護與改善環境的需要相一致的(編按:合理計劃調和環境權與經濟權;以平等原則.比例原則等調和之)。15、人的定居和城市化工作必須加以規劃,以避免對環境的不良影響,並為大家取得社會、經濟和環境三方面的最大利益。在這方面,必須停止為殖民主義和種族主義統治而制訂的項目。(編按:合理計劃=安定進化+社會、經濟和環境最大利益+避免環境不良影響)16、在人口增長率或人口過分集中可能對環境或發展產生不良影響的地區,或在人口密度過低可能妨礙人類環境改善和阻礙發展的地區,都應採取不損害和有關政府認為適當的人口政策(編按:符合人權的人口政策)。…19、為了更廣泛地擴大個人、企業和基層社會在保護和改善人類各種環境方面提出開明輿論和採取負責行為的基礎,必須以年輕一代和成人進行環境問題的教育,同時應該考慮到對不能享受正當權益的人進行這方面的教育(編按:環境教育;環境教育法;社經文第12條身心健康權)。…22、各國應進行合作,以進一步發展有關他們管轄或控制內的活動對他們管轄以外的環境造成的污染和其它環境損害的受害者承擔責任問題的國際法(編按:賠償之國際法則)。…」中,揭示著「環境權中的後世代權」、「合理計劃調和環境權與經濟權」以及「合理計劃=安定進化+社會、經濟和環境最大利益+避免環境不良影響」、「符合人權的人口政策」、「環境教育」以及「賠償之國際法則」等內涵。
又從亞洲人權憲章2.9:「經濟發展必需能夠永續。我們必需保護環境,免於營利企業的貪婪和劫掠,以確保提高國民生產毛額的同時,不致降低生活品質。科技應該解放,而非奴役人類。自然資源的運用,不能違背我們對後代的義務。我們只是自然資源的暫時管理人,這點我們應當永誌不忘。我們也不應忽視資源乃屬於人類全體,因而負責、公正和平等的運用資源,是我們共同的責任。」、非洲人權和民族權利憲章第24條:「一切民族均有享有一有利於其展的普遍良好的環境。」、歐洲聯盟基本權利憲章第37條:「高標準之環境保護及環境品質改善,必須納入歐洲聯盟之政策並符合永續發展原則。」、我國憲法增修條文第10條第2項:「經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並顧。」、環境基本法第3條:「基於國家長期利益,經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護。但經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者,應環境保護優先。」、第23條:「政府應訂定計畫,逐步達成目標…」來看,現今我們只是自然資源的暫時管理人,應該留一個乾淨的地球給後代,經濟及科學技術發展固屬重要,但應與環境及生態保護兼籌並顧,以合理計劃調和環境權與經濟權,如經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者,應環境保護優先,政府也應訂定計畫,逐步達成非核家園目標。
是為了留一個乾淨的地球給後代,節能減碳以降低溫室效應之影響,有其必要;而採以價制量之手段,確能達到節能減碳之目的,但要完全達到節能減碳之目的,確實也非僅以以價制量以外之某種措施,就能達到,爰在符合「平等原則」及「比例原則」下,以價制量此手段,非不得搭配以價制量以外之某種措施,以完全達到節能減碳之目的。……
換言之,電價本應合理,並應符合跨世代正義(代際正義),落實後世代權;惟所謂合理電價,循經濟社會文化權利委員會一般性意見之脈絡,應理解為「個人或家庭獲取水電有關的開支水平,應以其他基本需求的實現或滿足不受影響或損害爲限」而且「收費必須建立在平等原則的基礎上」。
至於符合跨世代正義(代際正義),落實後世代權;可能涉及的是「以價制量手段,達到節能減碳之目的,留一個乾淨的地球給後代」之問題。
兩者間,又如何調和?有須費一番思量(原文註解略)」。

貳、民生電價4月全面調升,1357萬家庭每月電費至少多付「2位數」(請參閱「民生用電4月全面調」之芻議一文 https://www.lawtw.com/archives/1171902

根據2024年2月19日之報載 https://udn.com/news/story/7238/7778644?from=udn_mobile_indexrecommend,經濟部將於3月召開電價費率審議會,決定4月起調整電價。這一輪電價調升,不僅工業用電將大幅調升,民生用電各級距亦將全面調升,包括長期凍漲330度以下這次也將調升,影響所及達1,357萬家庭用戶。經濟部官員舉例,目前每月用電330度家庭,若電價調升5%,每月只增加30元電費。
經濟部與台電全面檢討國內電價結構,包括工業用戶、民生用戶、小商家、低壓用戶等,預計今年4月全面調升。針對民生用電,過去幾次電價調整,主要是民生用電700度以上(例如豪宅)才會調整,長久以來用電330度以下電價凍漲,已造成電價結構偏離,並造成民間以分戶來規避高段電價投機行為,因此這次擬不分級距全面調漲。
熟知內情官員指出,現在台電一度發電成本是4元;自2004至2023年電價調漲過八次,但用電330度以下都沒調整過,甚至2015、2016年還調降三次,「現在330度以下電價比20年前還低」;以最低段120度來看,2015年4月每度價格2.1元,後來依序調降至1.89元、1.81元,以現在的1.63元,比20年前的1.91元還便宜。
因為330度以下用電超便宜,造成民眾以分戶方式規避高段電價,例如中南部透天每一層都裝設電表,出租房屋也有類似現象。官員表示,330度以下電價長期偏離正常電價,引發公平性爭議。因此,藉由這次電價調整,讓330度以下用電,回歸合理價格。
台電統計,去年一般家庭平均每月用電約338度。官員舉例,初步推估,若用電330度以下電價調升5%,每月僅增加30元電費,對一般家庭影響不大。
據了解,這波民生用電調幅,用電量高者調最多,如用電1,000度以上調幅最多,依序是「701~1000度」、「501~700度」;至於用電500度以下,可能會適用同一個調幅。惟各用電級距適用電價調幅,尚待進一步確定。
台電虧損持續滾雪球。台電2023年單年虧損1,985億,2023年底累積虧損已達3,826億元;2024年預算政院核定台電虧損1,887億元。為避免台電走上破產命運,經濟部爭取2023年歲計賸餘補貼台電逾千億元,並且規畫調升4月電價,以打掉台電今年虧損、穩定營運為首要任務。經濟部並表示,4月各項電價調幅須視政院核定多少撥補而定。
就此,本文認為,經濟部調升4月電價,其主要在「打掉台電今年虧損、穩定營運為首要任務」,但如此項虧損,究有多少是因「收購綠電太貴」所致呢?
又此次調漲規劃,在用電330度以下如調漲5%,每月僅增加30元,對一般家庭影響似不大,而且用電330度以下已長期凍漲,似有必要「基於發電成本」及「使用者付費」而有所調漲;但其他調漲,是否也「使人民得承受」?是否因「此次調漲而全面帶動物價」?工業用電、民生用電與農業用電間,及各級距間,是否合理?……以上等等,則須再釐清。
至於「民眾以分户來規避高段電價」之防止,不該為「調漲電價」之理由及目的,其目的欠缺正當性,理由顯不合理,有違比例原則及平等原則;台電應思考以其他手段,來防止此問題,而非將此做為本次調漲之理由及目的。

參、電價漲聲不斷,陳建仁:台電已盡最大努力

根據2024年2月20日之報載 https://ec.ltn.com.tw/article/breakingnews/4583610,經濟部將於3月召開電價費率審議會,決定4月起是否調整電價。對此,行政院長陳建仁今(20)日在立法院會前接受媒體聯訪時首先感謝台電,指出台電電價兼顧調整、控制民生物價,是不調漲很重要的因素,並表示「台電已經盡最大努力」。
針對電價調漲議題,陳建仁說,首先要感謝台電公司,因為俄烏戰爭關係,發電的相關原料實際上都有很大的調漲,這樣情況下,台電的調幅相對其他國家偏低,「也就是說,台電的電價也兼顧了調整、控制民生物價,是不調漲很重要的因素」。
陳建仁說,台電最近在電價審議委員會繼續討論是否要調漲,「我要跟大家報告,台電已經盡最大努力」,台電對於本身發展還有怎麼樣增加成本效率,都已經進了很大心力,這件事情會交給電價審議委員會做深入討論。
陳建仁強調,所有電價調漲一定會透明公開的跟國人做報告,讓國人能夠有所瞭解,台電實際上在兼顧物價平穩上所扮演的角色,也讓大家更了解電價有無調整需要、理由,都會詳細跟大家說明。
就此,本文認為,前揭陳健仁之說法,仍尚未前揭文(本文壹及貳部分)所揭疑義「完整」釐清,仍缺漏大部分,期待「下次說明」,能「有效」「完整」向人民說明清楚。




作者簡介

楊春吉
Double House共享經濟工作坊召集人、Double House買賣租賃聯盟主席(暨創辦人)、個人理財專業顧問、古月吉力工作室負責人、房產公司C.E.0、榕樹學堂執行長兼講師、故鄉法律網/故鄉法律專欄(http://gs803501.pixnet.net /blog)版主、採購專業人員師資資料庫受推薦講師、社區大學講師、104講師中心講師、台灣教育網講師、台灣法律網專欄作者、法律演講(請洽0916082728楊講師)
演講二百場以上,著作80本以上



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