文 / 楊春吉
壹、有關「裁量瑕疵」之相關案例
一、【新聞疑義1732】宜蘭空地稅，裁量怠惰?(請參閱同名文 lawtw.com/archives/446038；本文刊於2017年11月17日)
(筆者聲明:新聞事件，或充滿著各種政治人物之政治算計、個人利益的考量及利益團體之介入，但新聞事件中事物本質【含事實之認定、證據取捨與肇證責任之分配等】及法律依據的探索，仍有賴大家一起努力，以企細辨曲折，供為政者及大眾參考，減少社會成本及公器的浪費)
【新聞】
行政院長賴清德上任後積極解決產業界「五缺」，日前指示要解決工業區用地閒置問題，宜蘭昨天開出全國第一槍，明年起將對縣內利澤和龍德工業區閒置私有土地開徵「空地稅」，除原地價稅，再加徵五倍計算，預計每年新增逾一千三百萬元稅收。
宜蘭縣政府一○四年三月二十四日公告，為有效促進利澤與龍德工業區土地利用，避免土地閒置，給予兩工業區廠商三年緩衝期限，廠區私有地如果超過一○七年三月二十四日尚未請領建造執照開工者，將依土地稅法，以應納的地價稅為基本稅額，另加徵五倍「空地稅」，直到領照開工為止，縣府表示，目前全國僅宜蘭公告。
宜蘭縣代理縣長陳金德指出，工業區閒置土地眾多，他會配合中央政策盤點，對閒置工業用地開徵「空地稅」。宜蘭縣政府早在一○三年就訂定「龍德及利澤工業區私有空地限期建築使用作業要點」，地政處表示，平均地權條例授權地方政府，針對私有空地可以視建設發展情形，對逾期未建築土地加徵二倍到五倍的空地稅。
利澤工業區面積三百二十九．○五公頃，其中私有地約一百三十公頃，民國八十五年工業區重新開發至今，私有地只有約五十八．七三公頃建廠，開發率僅四十五．一五％；龍德工業區民國六十九年開發至今，面積二百三十六公頃，私有地近一百八十公頃，開發率較高達九十七．四％。
利澤和龍德工業區主管為經濟部工業局，工業區服務中心表示，經濟部規定，廠商土地閒置超過三年，每個月加徵五倍維護費，目前區內最大閒置土地屬於中華電線電纜公司，每個月維護費約為十六萬元，中華電線電纜八十六年就已買地，但是沒有來建廠，原為十九．二四公頃，慢慢轉售後剩七．六六公頃。
中華電線電纜表示，沒來宜蘭建廠是因大貨車不能開進雪隧，將增加太多出貨營運成本，正積極處理閒置土地，希望多給些時間，不要急著徵空地稅。
(自由時報2017年11月17日報導: 解決工業區閒置地// 宜蘭開第一槍 加5倍空地稅)
【疑義】
按有關工業用地閒置問題之處理，除強制拍賣(註一)外，依平均地權條例第26條:「直轄市或縣（市）政府對於私有空地，得視建設發展情形，分別劃定區域，限期建築、增建、改建或重建；逾期未建築、增建、改建或重建者，按該宗土地應納地價稅基本稅額加徵二倍至五倍之空地稅或照價收買。經依前項規定限期建築、增建、改建或重建之土地，其新建之改良物價值不及所占基地申報地價百分之五十者，直轄市或縣（市）政府不予核發建築執照。」、平均地權條例施行細則第42條:「依本條例第二十六條規定加徵空地稅之倍數，由直轄市或縣 (市) 主管機關視都市發展情形擬訂，報行政院核定。」之規定，直轄市或縣（市）政府對於私有空地，得視建設發展情形，分別劃定區域，限期建築、增建、改建或重建；逾期未建築、增建、改建或重建者，按該宗土地應納地價稅基本稅額加徵「二倍至五倍之空地稅」或「照價收買」（註二）。
而宜蘭縣政府103年10件16日府地用字第103016941號函所訂定「宜蘭縣辦理龍德及利澤工業區私有空地限期建築使用作業要點」第14點:「本府得視地方發展情形，依平均地權條例施行細則第四十二條規定擬訂加徵空地稅之倍數，於層報行政院核定後，依空地逾期尚未建築、增建、改建、重建土地歸戶清冊依法課徵空地稅。」之規定，乃直接轉載平均地權條例第26條及平均地權條例施行細則第42條之規定，故尚無不妥。
惟觀平均地權條例第26條之規定，係賦予直轄市或縣（市）政府就「加徵二倍至五倍之空地稅」有裁量之權，縱平均地權條例施行細則第42條規定，須報行政院核定，也不能改變直轄市或縣 (市) 主管機關視都市發展情形擬訂之裁量權限。
換言之，直轄市或縣 (市) 主管機關如有「未視都市發展情形而擬訂（即未經裁量），就逕予一律加徵五倍之空地稅」情形，即有裁量怠惰 (註三)（註四）。
宜蘭縣政府須注意。
二、「裁量怠惰」撤罰，又一例！(請參閱同名文 lawtw.com/archives/1079335；本文刊於2022年4月9日，其章節條次調整如下)
本篇新聞報導內容：https://lm.facebook.com/l.php……
按「主管機關於裁處時，固有其裁量之權限，惟就不同之違法事實裁處罰鍰，若未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為處分即屬違法。換言之，立法機關制定罰鍰額度之上下限，授權行政機關裁量權者，行政機關固得於該罰鍰之上下限內選擇適當之額度，惟應依受處罰之違規事實情節，考量立法授權目的為之。否則縱其裁處之罰鍰並未逾越法律規定之上限額度，亦損及立法授權行政機關裁量權之行使。」為最高行政法院90年度判字第1807號判決所揭示。
按「主管機關於裁處時，固有其裁量之權限，惟就不同之違法事實裁處罰鍰，若未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為處分即屬違法。換言之，立法機關制定罰鍰額度之上下限，授權行政機關裁量權者，行政機關固得於該罰鍰之上下限內選擇適當之額度，惟應依受處罰之違規事實情節，考量立法授權目的為之。否則縱其裁處之罰鍰並未逾越法律規定之上限額度，亦損及立法授權行政機關裁量權之行使。」為最高行政法院90年度判字第1807號判決所揭示。
又在「走私重刑，非法買賣一律裁罰300萬」ttps://www.lawtw.com/archives/475630 一文也提及：「
(一)之前有關154隻走私名貴貓被安樂死之看法及建議 https://www.lawtw.com/archives/475570
1.依傳染病防治法第23條之規定，(第一項)國內發生流行疫情時，地方主管機關對於各種已經證實媒介傳染病之飲食物品、動物或動物屍體，於傳染病防治之必要下，應切實禁止從事飼養、宰殺、販賣、贈與、棄置，並予以撲殺、銷毀、掩埋、化製或其他必要之處置。(第2項)主管機關基於傳染病防治必要，對於有媒介傳染病之虞之動物，準用前項禁止、處置之規定。(第三項)為防治傳染病之必要，對發生重大人畜共通動物傳染病之動物，中央主管機關應商請中央農業主管機關依動物傳染病防治條例相關規定為必要之處置。
2.另走私沒入動物及其產品處理處理作業程序(四)處理過程也規定「1.活動物……(2)禽鳥類及非保育類動物:經查稽機關通知防檢局轄區分局施行安樂死與消毒密封，並採樣送檢測後……(3)活動物進行安樂死時，應依動物保護法相關規定，選擇合乎人道之適當方法執行之(參考資料如附件二)。……」。
3.爰本案新聞報導內容如為真 https://news.ltn.com.tw/news/society/breakingnews/3645697，海巡署高雄查緝隊攔截走私漁船，救出約250隻包括緬因貓等名貓，送交農委會動植物防疫檢疫局高雄分局安置，將一律人道銷毀(即安樂死)。
依前揭規定，這些走私沒入之非保育類活動物，恐只能施行安樂死;而動物保護法只有規定(第12條、第13條參照)「選擇合乎人道之適當方法執行之」，是否不足呢?
(二)走私重刑，非法買賣一律罰300萬
根據報載 https://udn.com/news/story/122411/5691542，為避免憾事再度發生，陳吉仲說，將研擬兩大重點執行，目前懲治走私條例規範走私動物最高判7年徒刑，但仍有許多不肖商人走私高單價動物，他已跟行政院反映，希望法務部將走私動物刑責提高到7年以上。另外，過去沒有合法販售執照、或無法出具寵物來源的寵物業者，根據動物保護法可罰10萬元至300萬元，農委會本周將公告發文，要求寵物市場買賣要有來源，否則直接開罰300萬元，不再從輕處分。
就此，「走私動物之刑責，擬修法為7年以上有刑徒期」部分，本文認為值得討論，惟不要因此議題之發酵，而在完全沒有理性討論下就匆促修法(台灣很多修法均是如此)，而且7年以上有期徒刑，已嚴重限制人民身體自由等人民基本權利與自由，修法方向，自應循符合「比例原則」「法律保留原則、法律明確性原則與罪刑法定平原」及「平等原則與體系正義」等方向去思考。
至於非法買賣一律裁罰300萬，恐有裁量怠惰之嫌，自是不宜，仍應依個案客觀情形、情節輕重等，在動物保護法第25-2條 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx…… 所定罰緩金額內裁罰才是。」。
從而，本案新聞報導內容如為真，本案法院所認如無誤 https://lm.facebook.com/l.php……，本案梁姓男子與張姓女子和一名外籍遊客，去年8月31日未經許可進入雪霸國家公園所轄的雪山生態保護區，保七總隊第五大隊發現後舉發3人，雪管處各裁處3000元，但梁男等人不滿提起訴願被駁回，再提起行政訴訟，苗栗地院法官審理後，認為不問情節輕重，對於第1次違規行為即處以最高額罰鍰，有違比例原則，針對訴願及原處分均撤銷，尚不意外。
參、騎士逆向不到2公尺，就挨罰？
而此案 https://news.ltn.com.tw/news/society/breakingnews/4569367，從本案臺中高等行政法院地方行政訴訟庭112年度交字第113號判決 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TCTA%2c112%2c%e4%ba%a4%2c113%2c20240130%2c1&ot=in：「……
上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告民國112年2月23日彰監四字第64-I1PB10068號裁決，向臺灣彰化地方法院提起行政訴訟(112年度交字第26號)，嗣因行政訴訟法於民國112年8月15日修正施行，經臺灣彰化地方法院移送管轄，本院判決如下：
主 文
原處分撤銷。
訴訟費用新臺幣300元由被告負擔。被告應給付原告新臺幣300元。
事實及理由
一、程序事項：
㈠行政訴訟法第237條之7規定，交通裁決事件之裁判，得不經言詞辯為之。經核兩造陳述及卷內資料，事證尚屬明確，無言詞辯論之必要，爰不經言詞辯論而為判決。
㈡因應交通部組織改造，「交通部公路總局」機關全銜於民國112年9月15日更名為「交通部公路局」，被告為所屬機關，名稱亦隨之更易，但有關交通監理職掌業務不變，尚無承受訴訟問題，爰更正被告名稱為「交通部公路局臺中區監理所」。
二、事實概要：
原告於111年12月27日20時59分許騎乘牌照號碼為000-000號之普通重型機車（下稱系爭機車），行經彰化縣彰化市金馬路三段與自強南路路口（下稱系爭路段）時，因有「不按遵行之方向行駛」之違規，經值勤員警當場攔停製單舉發。被告認舉發無誤，於112年2月23日依道路交通管理處罰條例(下稱處罰條例)第45條第1項第1款、112年5月3日修正前第63條第1項第1款規定，以及違反道路交通管理事件統一裁罰基準表所示「於期限內繳納或到案聽候裁決者」之基準，以彰監四字第64-I1PB10068號裁決，裁處原告罰鍰新臺幣(下同)900元，並記違規點數1點(下稱原處分)。
三、訟爭要旨：
㈠原告主張：原告於前揭時點係行駛於位在系爭路段之萊爾富商店之停車區上，地面上並無任標線及標誌，且距離路肩標線兩公尺以上，原告並未逆向行駛。又該停車區為私人土地，不在處罰範圍內，原處分應不適法。並聲明：1.原處分撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
㈡被告答辯：系爭路段中央有設置分隔島，區分雙向車道，故車輛不得逆向行駛。原告行駛之方向，屬對向車道範圍，應構成逆向行車之違規，且此項違規所生之危險，不因行駛於車道範圍或路肩上而有不同，亦不因行駛距離較短而得免除，原處分並無違誤。並聲明：1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。
(以下黑框及分段為筆者所加，便於讀者閱讀)
[四、本件相關法規：
㈠處罰條例：
⒈第45條第1項第1款：「汽車駕駛人，爭道行駛有下列情形之一者，處新臺幣600元以上1800元以下罰鍰：一、不按遵行之方向行駛。」
⒉112年5月3日修正前第63條第1項第1款：「汽車駕駛人有下列各款所列條款之一者，除依原條款處罰鍰外，並予記點：一、有第33條第1項、第2項、第38條第1項、第40條、第45條、第47條第1款至第3款、第48條、第49條或第60條第2項第1款、第2款情形之一者，各記違規點數1點。」
㈡道路交通標誌標線號誌設置規則(下稱設置規則)：
⒈第149條第1項第1款第3目：「標線依其型態原則上分類如下：一、線條：以實線或虛線標繪於路面或緣石上，用以管制交通者，原則上區分如下：……（三）白實線：設於路段中者，用以分隔快慢車道或指示路面範圍；設於路口者，作為停止線；設於路側者，作為車輛停放線；設於同向分隔島兩側者，用以分隔同向車流。」
⒉第183條第1項：「路面邊線，用以指示路肩或路面外側邊緣之界線。其線型為白實線，線寬為15公分，整段設置。但交岔路口及劃設有禁止停車線、禁止臨時停車線處或地面有人行道之路段得免設之。」]
[五、本院判斷：
㈠前揭事實概要欄所載各情，除後述爭點外，為兩造所不爭執，並有原處分、送達證書、交通違規陳述單及查詢單、彰化縣警察局舉發違反道路交通管理事件通知單、彰化縣警察局彰化分局112年1月16日彰警分五字第1120002647號函、112年4月11日彰警分五字第1120018756號函、受理民眾交通違規陳述申訴異議案件查詢意見表、採證照片(見彰化地院卷第9、37、39、40、41至43、47至49頁)附卷可證，堪信為真實。
㈡本件事發過程，經勘驗系爭路段監視畫面影像結果，原告當時騎乘系爭機車自萊爾富便利超商前方空地時，因有一部白色車輛停放在該空地上，於繞行越過該白色車輛時，確有短暫駛入金馬路三段北向最靠左側之白實線外之柏油路面，有勘驗筆錄及影像畫面截圖在卷可按（見彰化地院卷第69、77頁）。
該白實線劃設於系爭路段機車專用道外側，核屬設置規則第183條第1項所定之路面邊線，其外側如無特別設置禁止停車之標線，係可停車之路肩範圍。因此，對於金馬路三段南向順向欲停靠路肩之車輛而言，系爭機車之行向即屬逆向，其構成處罰條例第45條第1項第1款不按遵行方向行駛之違規，可以認定。
㈢惟按，現代社會發達，交通往來頻繁，且車種複雜多樣，道路型態多元，人車網絡相互交錯，極易發生不測意外。為維護交通秩序，確保交通安全（處罰條例第1條規定參照），交通相關法規可謂密度甚高，涵蓋甚廣。對於所有參與交通之民眾而言，如不能遵循慎守，處罰隨之而來，固屬必要手段，但如其違規情節輕微，施以糾正或勸導即為已足，亦無須動輒處罰，以免情輕法重，有失衡平。
此即行政罰法第19條：「（第1項）違反行政法上義務應受法定最高額新臺幣3000元以下罰鍰之處罰，其情節輕微，認以不處罰為適當者，得免予處罰。（第2項）前項情形，得對違反行政法上義務者施以糾正或勸導，並作成紀錄，命其簽名。」規定之緣由。
是如個案違規情節經妥適評估結果，以糾正或勸導為適當，無須加以處罰者，行政機關自應作成合義務之裁量，始為適法。
[㈣本院認為，本件原告固有不按遵行方向行駛之違規，然當時係因超商前方空地有車輛停放，已靠近道路邊緣，原告為越過該車輛而逆向駛入系爭路段，僅有越過該車輛寬度之距離旋即駛入另一邊之停車空地，逆向之距離尚不及2公尺，時間甚為短暫，已非嚴重違規。
又審視原告駛出路肩之位置係在水泥鋪設之私人停車空地與道路之邊界處，僅稍微用到柏油路面，亦足認其行為過程對於交通之危害性至為微小。核其違規情節，要屬輕微。
且本件違規之法定罰鍰最高額度為1800元，則員警當場攔停後，基於合義務之裁量，依行政罰法第19條規定，施以糾正、勸導，並作成紀錄，命其簽名，應足使原告心生警惕，避免再犯。然員警怠於裁量，仍製單舉發，核有裁量濫用之違誤，被告仍據以裁罰，有撤銷原因。]
六、結論：
㈠綜上所述，本件原告違反處罰條例第45條第1項第1款不按遵行方向行駛之規定，固屬事實，惟其違規情節輕微，以作成合義務之裁量，依行政罰法第19條第2項規定，施以糾正、勸導為已足。惟被告怠於裁量，有裁量濫用之違誤，原告雖未指摘及此，但本院職權調查結果，原處分既有上開違誤，仍應予以撤銷，以臻適法。從而，原告訴請撤銷原處分，為有理由，應予准許。
㈡兩造其餘攻防方法及卷內事證，經核於判決結果不生影響，無庸逐一論述，附此敘明。
㈢第一審訴訟費用300元，應由敗訴之被告負擔。因原告已預為繳納，爰命被告給付原告300元。……」，本案法院如在認事無誤的話，本案法院即認「系爭裁罰，有裁量怠惰之裁量瑕疵」，則撤銷該罰單，尚不意外。
[註解]
註一: 【新聞疑義1708】強制拍賣，閒置工業地？http://www.peopo.org/news/350391。
註二:另依平均地權條例第71條:「直轄市或縣（市）政府對於尚未建築之私有建築用地，應限制土地所有權人所有面積之最高額。前項所有面積之最高額，以十公畝為限。但工業用地、學校用地及經政府核准之大規模建築用地，應視其實際需要分別訂定之。計算尚未建築土地面積最高額時，對於因法令限制不能建築之土地，應予扣除。」、第72條:「前條超額土地，直轄市或縣（市）政府應通知土地所有權人於二年內出售或建築使用；逾期未出售或未建築使用者，得予照價收買，整理後出售與需用土地人建築使用。但在建設發展較緩之地段，不在此限。」之規定，直轄市或縣（市）政府對於尚未建築之私有建築用地，應限制土地所有權人所有面積之最高額；前開超額土地，直轄市或縣（市）政府應通知土地所有權人於二年內出售或建築使用；逾期未出售或未建築使用者，除在建設發展較緩之地段外，得予照價收買，整理後出售與需用土地人建築使用。也須注意。
註三: 裁量瑕疵有「裁量逾越（指行政機關裁量之結果，超出法律授權之範圍，其法律效果為違法得撤銷）」「裁量濫用(指行政機關作成裁量與法律授權之目的不符，或係出於不相關之動機之謂)」及「裁量怠惰(指行政機關因故意不為或過失不知，怠於行使法律授權之行政裁量，例如行政機關依法有裁量之權限，但因故意或過失而消極的不行使裁量權」。行政程序法第10條:「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」、行政訴訟法第4條第1項:「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」等參照。
註四: 實務上，最高行政法院98年度判字第175號判決：「……（三）次按印花稅法第23條第1項規定：「違反第8條第1項或第12條至第20條之規定，不貼印花稅票或貼用不足稅額者，除補貼印花稅票外，按漏貼稅額處5倍至15倍罰鍰。」；財政部訂定之「稅務違章案件裁罰金額或倍數參考表」關於印花稅法第23條第1項部分規定：「違反印花稅法第8條第1項或第12條至第20條第1項之規定：‧‧‧不貼印花稅票者，按所漏稅額處7倍之罰鍰。」查「稅務違章案件裁罰金額或倍數參考表」之訂定目的，係財政部基於租稅主管機關地位，為統一法令適用，並使下級稽徵機關決定違章案件處罰金額時，有較具體之標準可供依循，避免相同案件處罰數額因機關、承辦人員之不同而有高低差異所訂定，其性質屬於裁量性行政規則。因此該倍數參考表無違反法律授權裁量之目的，稽徵機關依據該標準所為之裁罰決定，應認為其屬於合法之裁量決定。本件上訴人未依印花稅法第8條第1項規定貼用印花稅票，被上訴人依印花稅法第23條第1項規定，並參照該倍數參考表規定，對上訴人裁處漏稅額7倍罰鍰，係在法律所規定倍數範圍內所為之裁罰，本件即無構成違背比例原則、平等原則等裁量怠惰、裁量瑕疵或權力濫用之違法。」或可參照。
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楊春吉 |
