韓國瑜當選立法院長,國民黨:建立國會聽證、主張國會調查權

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文 / 楊春吉

本篇新聞報導內容:https://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/4569436

壹、國會調查及國會聽證之立法情形

按有關國會及國會聽證,立法院委員林俊憲等21人曾擬具「立法院職權行使法」部分條文修正草案(提案日期:中華民國109年12月11日提案字號:院總第23號 委員提案第 25639 號;資料來源:立法院第10 屆第2會期第 7 次會議議案關係文書)
如下「……
案 由:本院委員林俊憲、賴惠員、高嘉瑜等 21 人,鑒於國會在各項職權之行使 ,時有進一步調查以釐清問題之需求,然現行體制下,國會調查之權限僅限於文件調閱權,使國會在本於職權之相關職務上經常受限,而無法有效發揮功能。司法院大釋字第五八五號解釋中,更已立法院應享有一定調查權之意旨,是以透過修法明訂相關職權之範疇與準則,以符合大法官解釋之意旨,實有必要。此外,將國會入法,則能作為調查權行使之重要輔助,透過國會聽證的過程,使資訊蒐集能更為廣泛與完整,調查結果方能更加周延且與事實契合。基於上述理由,為能真正實踐立法委員之職權,爰擬具「立法院職權行使法部分條文修正草案」。是否有當?敬請公決。
說 明:一、針對立法院行使調查權,明定院會得決議設立調查委員會、委員會得決議成立調查專案小組。爰將第八章「文件調閱之處理」修正為「」。
二、明訂調查委員會、調查專案小組之設立及限制,行使規範。
三、調查委員會之組成及召集委員之產生,及變更、出缺時之補行推派規定。
四、調查權行使之界限、得停止調查之規定。
五、資料、調閱文件之提供、文件原本之調閱、文件提供時限之延展或縮短、文件原本之請求發還等相關規定。
六、機關或人員違反調查、調閱規定之處理。
七、調查委員會、調閱專案小組所需工作人員之指派、調查委員會顧問之邀請。八、修訂查閱人員之限制及應遵守事項。
九、明訂調查終結、調閱終結後應提出調查報告、調閱報告。
十、明訂調查委員會、調查專案小組、調閱委員會、調閱專案小組之秘密會議及保密規定。
十一、不得為最後決議之情形,與調查報告書、調閱報告書之提出。
十二、明定調查報告書不受,與不受相互拘束之規定。
十三、調查委員會、調查專案小組、調閱委員會、調閱專案小組會議,依立法院各委員會組織法第二十一條之立準用本院相關法規。
十四、明訂利益迴避之規定。
十五、明訂聽證權之行使規範。
十六、調查委員會、調查專案小組、全院委員會均得舉行聽證會。聽證會涉及應秘密事項者,以秘密會議行之。
十七、明訂聽證會之主席及出席成員。
十八、明訂聽證會之公開原則及其限制,聽證會之公開及例外。
十九、明訂聽證會之邀請及邀請書應載明事項、送達時限。證人、鑑定人之出席費。
二十、明訂自薦證人之申請、證言之規範及出席費之發放。
二十一、明訂證人得提供證物,強化證言。對聽證會證物提出異議及處理。
二十二、明訂之原則及相關限制等規定,以維證人之權益。
二十三、明訂之規定。
二十四、明訂聽證會紀錄及證物之發還規定。
二十五、明訂聽證會紀錄內容異議之提出及處理。及聽證會紀錄未確定前,不得提出調查報告。
第 八 章 調查權之行使
第 45 條 立法院為行使憲法所賦予之職權,得經院會決議,設調查委員會,或經委員會二分之一以上委員之同意,設調查專案小組,對相關議案或與職權有重大關聯事項行使調查權。
調查委員會或調查專案小組經院會決議,得以調閱文件原本或要求有關機關(構)、人員以證人、鑑定人身份提供證言、資料、物件及為鑑定之調查方式進行。
立法院經院會決議,得設調閱委員會,或經委員會之決議,得設調閱專案小組,要求有關機關就特定議案涉及事項提供參考資料。
調閱委員會或調閱專案小組於必要時,得經院會之決議,向有關機關調閱前項議案涉及事項之文件原本。
第 46 條 調查委員會、調查專案小組、調閱委員會或調閱專案小組之設立,均應於立法院會期中為之。但調閱文件之時間不在此限。
第一項調查委員會、調查專案小組之名稱、調查目的、事項、範圍、期間、方法及成員人數,除依第八章、第八章之一相關規定處理外,得分由院會或委員會議決之。
各屆立法院調查權之行使,至遲於該屆立法委員任期屆滿時終止。
第 46-1 條 調查委員會之成員,由黨團協商定之,或由各黨團依其在院會所占席次比例推派之;調查委員會置召集委員一人,由各該委員會成員互選為原則;召集委員於行使調查權之擔任該職。
調查專案小組之成員,由各該委員會委員擔任之。
調查委員會之成員得由原推派黨團變更之。
第 46-2 條 立法院行使調查權,不得逾越調查目的、事項與範圍,亦不得及於國家機關獨立行使職權及行政特權之事物範疇。
對於訴訟案件在裁判確定前,就偵查、審判所為之處置及其卷證與進行中之訴願案件,立法院不得行使與該個案有關議案之調查權。其他依法應獨立行使職權之政府機關本於職權處理中之案件,亦同。
立法院調查委員會成立後,其他依法應獨立行使職權之政府機關亦本於職權處理中者,調查委員會得停止調查。
第 47 條 受要求提供資料、調閱文件者,除依法律或其他正當理由得拒絕外,應於五日內提供之。
立法院對於文件原本之存在或真實性具有合理重大之懷疑時,得經院會決議要求政府機關提供原本。但相關文件原本業經司法機關先為調取者,政府機關得敘明理由,並提供複本;有正當理由,無法提供複本者,應說明無法提供之理由。
第一項提出時限,立法院得決議展延或縮短之。但縮短之決議,以三日為限。
政府機關有正當理由者,得請求立法院發還調閱之文件原本。
第 48 條 政府機關或公務人員違反本法規定,於立法院行使調查權或調閱文件時,有拒絕、拖延、隱匿提供者,或無正當理由而拒絕列席、具結、作證、鑑定,或為虛偽之陳述、證言、鑑定意見者,得經立法院院會之決議,為或併為下列處置:
一、以書面詳述事實,連同,逕送懲戒委員會審議。
二、移送監察院依法辦理。三、依第七十四條之一、第七十四條之二規定處罰。
四、涉有犯罪嫌疑者,移送司法機關追訴、處罰。
正當理由之認定發生爭議,經協商無法獲致共識時,立法院得經院會決議,聲請司法院大法官解釋,並依司法院大法官解釋處理之。
第 49 條 調查委員會之幕僚工作,由法制局負責。調查委員會、調閱委員會所需之工作人員,由院長指派之。
調查專案小組、調閱專案小組所需之工作人員,由立法院各委員會或主辦委員會就各該委員會人員中指派之。
調查委員會、調查專案小組、調閱委員會及調閱專案小組於必要時,得經各黨團推薦人選,請求院長指派為顧問、專業人員,協助進行調查及調閱。
第 50 條 立法院所調取之文件或資料,限由調查委員會、調查專案小組、調閱委會、調閱專案小組之委員或院長指派之顧問、專業人員親自查閱之。
前項查閱人員,對依法應保密之文件或資料不得抄錄、攝影、影印、誦讀、錄音或為其他複製行為,亦不得將文件攜離查閱場所。
第一項查閱人員對依法應保密之文件內容或其存在,負有保密之義務;其離職後,解密前,亦同。
第 51 條 調查委員會、調查專案小組結束調查後,應將調查內容、經過及決議等相關事項作成調查報告向院會或委員會提出,並公布之。
調查委員會、調查專案小組得提出期中報告。院會、委員會認有必要時,亦得決議要求於一定期間內提出之。院會、委員會於聽取報告後或調查委員會、調查專案小組逾期未提出期中報者,得決議停止調查。
調閱委員會或調閱專案小組應於文件調閱處理終結後二十日內,分向院會或委員會提出調閱報告,作為處理該特定議案之依據。
第 52 條 調查委員會、調查專案小組、調閱委員會或調閱專案小組會議,如涉及國家安全、外交或國防機密或其他依法令應秘密事項者,以秘密會議行之。
調查報告、調閱報告未公布前,其調查委員會、調查專案小組、調閱委員會或調閱專案小組之成員、顧問、專業人員、工作人員、保管人員、幕僚人員或相關人員均負有保密之義務,除公開會議中已公開者外,不得對文
件內容或調查情形予以揭露。但涉及國家安全、外交或國防機密或其他依法令應秘密事項者,於調查報告、調閱報告、調查期中報告提出後,仍應依相關法令規定保密,並依秘密會議處理之。
前項保密義務,於成員、顧問、專業人員、工作人員、保管人員、幕僚人員或相關人員離職後,解密前,亦同。
第 53 條 調查委員會、調查專案小組、調閱委員會或調閱專案小組未提出報告前,院會或委員會不得為最後之決議。但已逾院會或各該委員會議決之時限時,不在此限。
前項調查專案小組之調查報告書、調閱專案小組之調閱報告書及處理意見,應經該委員會議決後提報院會處理。
第 53-1 條 調查報告書或調閱報告書之內容,不受司法審查。
檢察、司法或訴願審議機關對案件之偵查、審判或審議,亦不受調查報告書或文件調閱報告書內容之拘束。
第 53-2 條 調查委員會、調查專案小組、調閱委員會或調閱專案小組之會議,除本法規定者外,準用立法院組織法、立法院各委員會組織法、立法委員行為法及立法院議事規則有關條文之規定。
第 53-3 條 有關調查委員會、調查專案小組、調閱委員會或調閱專案小組之成員、顧問、專業人員、工作人員、保管人員、幕僚人員或相關人員,其利益迴避事項,準用立法委員行為法及迴避法之規定。
第 八 章 之一 聽證權之行使
第 53-4 條 調查委員會、調查專案小組為行使調查權、全院委員會為補選副總統、彈劾總統副總統或審查行使同意權案,得舉行聽證會。
各委員會為審查院會交付之議案,得舉行聽證會。
聽證會,涉及國家安全、外交或國防機密,或其他依法令應秘密事項者,應以秘密會議行之。
第 53-5 條 由調查委員會、調查專案小組、委員會舉行之聽證會,以召集委員為主席,調查委員會、調查專案小組、委員會成員,得出席聽證會;由全院委員會舉行者,以院長為主席,全體立法委員均得出席。
第 53-6 條 聽證會,除第五十三條之四第三項所定應秘密之事項外,應公開舉行,但有下列情形,應部分或全部不公開:
一、個人隱私有受到不當侵害之虞。
二、個人生命、身體或其他自由有受到威脅之虞。
三、營業祕密有受到不當侵害之虞。
四、其他依法令應秘密事項者。
以秘密會議或不公開方式行之者,所有與會者對於應秘密事項負有保密之義務。
第 53-7 條 聽證會應於召開十五日前,公告下列事項:
一、聽證會之名稱、目的、主席、時間與地點。
二、聽證事項及受邀請之證人。
三、聽證會之公開程度及理由。
同一聽證會連續舉行時,得由主席於會中宣告下次舉行日期,不受前項所定十五日之限制,但仍應公告並發出書面通知。
第 53-8 條 聽證會提報院會決議後,應以書面邀請證人、鑑定人出席陳述證言或表示意見。除全院委員會為審查行使同意權案之聽證會外,受邀請之證人、鑑定人除有法律依據、行政特權或其他正當理由外,不得拒絕出席。
前項邀請書應載明下列事項,於聽證會開始前十五日送達:
一、作證事項。
二、得律師或其信任之偕同出席與發言及其他證人權利。
三、拒絕出席之法律效果。
同一聽證會連續舉行,得由主席邀請同一證人、鑑定人出席,不受十五日 之限制,但仍應發出邀請書。
法院對應邀出席之證人、鑑定人,得酌發出席費。
是否有行政特權或正當理由發生爭議,經協商無法獲致共識時,立法院得經院會決議,聲請大法官解釋,並依大法官解釋處理之。
第 53-9 條 對聽證目的或聽證事項有利害關係之人,得於聽證召開七日前,以書面載明理由及其意見,向立法院自薦擔任證人。
前項聽證之主席應於聽證召開三日前,召開調查委員會、調查專案小組或全院委員會,決定自薦證人名單。
證人、鑑定人於陳述證言或表示意見前,應宣誓或具結。
證人、鑑定人於聽證會之發言,不得逾越被要求陳述證言或表示意見之範圍。如有逾越時,聽證會主席得禁止其發言或命令其退場。
立法院對應邀出席之自薦證人,酌發出席費。
第 53-10條 證人、鑑定人得提出文件或其他物件代替或輔助發言。但該文件或證物,仍須以朗讀或以其他方式為公開之呈現。
前項陳述、文件或證物經出席委員或其他證人表示異議,並經主席裁定異議成立者,不得提出;已提出者,自紀錄中刪除。
第 53-11條 聽證會出席委員得針對聽證事項,向證人、鑑定人就個別問題具體為或詢問。
依前項規定詰問或詢問證人、鑑定人時,不得有下列行為:
一、詰問、詢問抽象不明確或與聽證事項明顯無關之問題。
二、詰問、詢問無證據支持之問題或其他依法令規定禁止詰問或詢問事項。
三、無正當理由重覆詢問。四、要求證人陳述個人主觀意見或推測、評論。
五、對證人、鑑定人為恫嚇、侮辱、利誘、詐欺或其他不正行為。
以公務員或曾為公務員之人為證人,而就其職務上之事項詢問者,應得該監督長官之同意。
前項同意,除有妨害國家機密或侵犯行政特權者外,不得拒絕。立法院不贊同屬行政特權範圍者,得經院會決議,聲請大法官解釋,並依大法官解釋處理之。
以受公務機關委託承辦公務之人為證人者,準用前二項之規定。
本條規定,有不得詰問、詢問情形時,聽證會主席應即制止。
第 53-12條 證人、鑑定人有下列各款情形之一者,得拒絕證言或表示意見:
一、詰問、詢問逾越調查目的或範圍、與調查事項無關、涉及個人隱私、侵害其思想、良心、信仰及其他
二、有第五十三條之十一第三項至第五項之情形。三、因證言、鑑定有使自己受刑事訴追犯罪之虞或致其配偶、、三親等內之、二親等內之或家長、家屬或訂有婚約者之、信用或財產有重大損害
四、證人、鑑定人為醫師、藥師、藥商、助產士、宗教師、律師、會計師或其他從事相類業務之人或其業務上佐理人或曾任此等職務之人,就其因業務所知悉有關他人秘密之事項受詰問、詢問。
五、關於技術上或職業上之秘密受詰問、詢問。
聽證程序中,聽證證據有妨礙名譽、信用或使人受追訴之虞者,應秘密接受之;因其而受損害之人,應有為證人及聲請其他證人之權利。
聽證會主席於證人、鑑定人證言、表示意見前或知有該項情形時,應告知其得依本條規定拒絕證言或表示意見。
第 53-13條 聽證會,應全程錄音及錄影,並由速記人員詳為記錄,除不公開者外,應刊登公報並送達出席人員。
聽證會紀錄應包括證人、鑑定人之陳述、聽證會出席委員之詰問、詢問、證人、鑑定人之答復、證人合法提出之文件、資料或其他證物,及出席委員或證人之異議與處理結果。
證人提出文件及其他證物,得以照片或其他適當方式記錄重要特徵後發還。
第 53-14條 聽證會出席委員或證人、鑑定人對聽證會紀錄之內容有異議時,應於紀錄送達後七日內以書面向主席提出,主席召集原聽證會之成員舉行會議,以確定紀錄。
聽證會紀錄未確定前,調查委員會、調查專案小組對相關特定議案,不得提出調查報告。

貳、釋字第585號 (本解釋僅節錄千字左右,完整內容如下連結 https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310766&rn=13024

解釋公布院令
中華民國 93年12月15日
解釋爭點
真調會條例違憲?
解釋文
立法院為有效行使憲法所賦予之立法職權,本其固有之權能自得享有一定之調查權,主動獲取行使職權所需之相關資訊,俾能充分思辯,審慎決定,以善盡民意機關之職責,發揮權力分立與制衡之機能。立法院調查權乃立法院行使其憲法職權所必要之輔助性權力,基於權力分立與制衡原則,立法院調查權所得調查之對象或事項,並非毫無限制。除所欲調查之事項必須與其行使憲法所賦予之職權有重大關聯者外,凡國家機關獨立行使職權受憲法之保障者,即非立法院所得調查之事物範圍。又如行政首長依其行政權固有之權能,對於可能影響或干預行政部門有效運作之資訊,均有決定不予公開之權力,乃屬行政權本質所具有之行政特權。立法院行使調查權如涉及此類事項,即應予以適當之尊重。如於具體案件,就所調查事項是否屬於國家機關獨立行使職權或行政特權之範疇,或就屬於行政特權之資訊應否接受調查或公開而有爭執時,立法院與其他國家機關宜循合理之途徑協商解決,或以法律明定相關要件與程序,由司法機關審理解決之。
立法院調查權行使之方式,並不以要求有關機關就立法院行使職權所涉及事項提供參考資料或向有關機關調閱文件原本之文件調閱權為限,必要時並得經院會決議,要求與調查事項相關之人民或政府人員,陳述證言或表示意見,並得對違反協助調查義務者,於科處罰鍰之範圍內,施以合理之強制手段,本院釋字第三二五號解釋應予補充。惟其程序,如調查權之發動及行使調查權之組織、個案調查事項之範圍、各項調查方法所應遵守之程序與司法救濟程序等,應以法律為適當之規範。於特殊例外情形,就特定事項之調查有委任非立法委員之人士協助調查之必要時,則須制定特別法,就委任之目的、委任調查之範圍、受委任人之資格、選任、任期等人事組織事項、特別調查權限、方法與程序等妥為詳細之規定,並藉以為監督之基礎。各該法律規定之組織及議事程序,必須符合民主原則。其個案調查事項之範圍,不能違反權力分立與制衡原則,亦不得侵害其他憲法機關之權力核心範圍,或對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙。如就各項調查方法所規定之程序,有涉及限制人民權利者,必須符合憲法上比例原則原則及正當法律程序之要求。
茲就中華民國九十三年九月二十四日公布施行之「三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例」(以下稱真調會條例),有關三一九槍擊事件真相調查特別委員會(以下稱真調會)之組織、職權範圍、行使調查權之方法、程序與強制手段等相關規定,是否符合上開憲法意旨,分別指明如下:
一、真調會條例第二條第一項前段「本會置委員十七人,由第五屆立法院各政黨(團)推薦具有專業知識、聲譽卓著之公正人士組成之,並由總統於五日內任命」、第二項後段「各政黨(團)應於本條例公布後五日內提出推薦人選,逾期未提出者,視為放棄推薦,其缺額由現額委員選出之召集委員於五日內逕行遴選後,由總統任命」、第十五條第二項「本會委員除名或因故出缺時,由原推薦之政黨(團)於五日內推薦其他人選遞補之;其逾期未提出推薦人選者,由召集委員逕行遴選後,總統於五日內任命之」暨第十六條「第二條及第十五條應由總統任命者,總統應於期限內任命;逾期未任命,視為自動生效」等規定有關真調會委員之任命,應經立法院院會決議並由立法院院長為之,方為憲法之所許。
二、同條例雖未規定真調會委員之任期,惟於符合立法院屆期不連續原則之範圍內,尚不生違憲問題。第十一條第二項規定「本會所需經費由行政院第二預備金項下支應,行政院不得拒絕」,於符合令規定範圍內,亦不生違憲問題。
三、同條例第四條規定「本會及本會委員須超出黨派以外,依法公正獨立行使職權,對全國人民負責,不受其他機關之指揮監督,亦不受任何干涉」,其中「不受其他機關之指揮監督」係指「不受立法院以外機關之指揮監督」之意;第十五條第一項「本會委員有喪失行為能力、違反法令或其他不當言行者,得經本會全體委員三分之二以上同意,予以除名」,關於真調會委員除名之規定,並非排除立法院對真調會委員之免職權,於此範圍內,核與憲法尚無違背。
四、同條例第十五條第一項「本會委員有喪失行為能力、違反法令或其他不當言行者,得經本會全體委員三分之二以上同意,予以除名」之規定,以「違反法令或其他不當言行」為除名事由,與法律明確性原則不盡相符,應予檢討修正。
五、同條例第八條第一項前段「三一九槍擊事件所涉及之案件,其偵查專屬本會管轄」、同條第二項「本會於行使前項職權,有、軍事檢察官依據法律所得行使之權限」、第十三條第一項「本會調查結果,如有涉及刑事責任者,由調用之檢察官或軍事檢察官逕行起訴」等規定,逾越立法院調查權所得行使之範圍,違反權力分立與制衡原則。
六、同條例第十三條第三項規定「本會調查結果,與法院確定判決之事實歧異者,得為之理由」,違反法律平等適用之法治基本原則,並逾越立法院調查權所得行使之範圍。
七、同條例第十二條第一項規定「本會對於調查之事件,應於三個月內向立法院提出書面調查報告,並公布之。如真相仍未查明,應繼續調查,每三個月向立法院及監察院提出報告,並公布之」,其中關於向監察院報告部分,與憲法機關各有所司之意旨不盡相符,應予檢討修正。
八、同條例第八條第三項規定「本條例公布之日,各機關所辦理專屬本會管轄案件,應即檢齊全部案卷及證物移交本會」、同條第四項規定「本會行使職權,不受國家機密保護法、營業秘密法、及其他法律規定之限制。受請求之機關、團體或人員不得以涉及國家機密、營業秘密、偵查保密、個人隱私或其他任何理由規避、拖延或拒絕」、同條第六項規定「本會或本會委員行使職權,得指定事項,要求有關機關、團體或個人提出說明或提供協助。受請求者不得以涉及國家機密、營業秘密、偵查保密、個人隱私或其他任何理由規避、拖延或拒絕」,其中關於專屬管轄、移交卷證與涉及國家機關獨立行使職權而受憲法保障者之部分,有違權力分立與制衡原則,並逾越立法院調查權所得行使之範圍。
九、同條例第八條第六項規定「本會或本會委員行使職權,得指定事項,要求有關機關、團體或個人提出說明或提供協助。受請求者不得以涉及國家機密、營業秘密、偵查保密、個人隱私或其他任何理由規避、拖延或拒絕」,其中規定涉及國家機密或偵查保密事項,一概不得拒絕之部分,應予適當修正。
十、同條例第八條第四項前段規定「本會行使職權,不受國家機密保護法、營業秘密法、刑事訴訟法及其他法律規定之限制」、同條第六項規定「本會或本會委員行使職權,得指定事項,要求有關機關、團體或個人提出說明或提供協助。受請求者不得以涉及國家機密、營業秘密、偵查保密、個人隱私或其他任何理由規避、拖延或拒絕」,其中規定涉及人民利者,有違正當法律程序、法律明確性原則。
十一、同條例第八條第七項「違反第一項、第二項、第三項、第四項或第六項規定者,處機關首長及行為人新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰,經處罰後仍繼續違反者,得連續處罰之」及第八項前段:機關首長、團體負責人或有關人員拒絕真調會或其委員調查,影響重大,或為者,依同條第七項之規定處罰等規定,有違正當法律程序及法律明確性原則。
十二、同條例第八條第八項後段規定「機關首長、團體負責人或有關人員拒絕本會或本會委員調查,影響重大,或為虛偽陳述者……並依刑法第一百六十五條、第二百十四條等相關規定追訴處罰」,係指上開人員若因受調查而涉有犯罪嫌疑者,應由檢察機關依法偵查追訴,由法院依法審判而言;上開規定應本此意旨檢討修正。
十三、同條例第八條第九項規定「本會或本會委員行使職權,認有必要時,得禁止被調查人或與其有關人員出境」,逾越立法院之調查權限,並違反比例原則。
上開五、六、八、十、十一、十三項有違憲法意旨部分,均自本解釋公布之日起失其效力。
司法院大法官依憲法規定獨立行使憲法解釋及憲法審判權,為確保其解釋或裁判結果實效性之保全制度,乃司法權核心機能之一,不因憲法解釋、審判或民事、刑事、行政訴訟之審判而有異。本件之聲請,雖非憲法所不許,惟本案業經作成解釋,已無須予以審酌。
理由書
本件係因立法委員柯建銘等九十三人,認中華民國九十三年九月二十四日公布施行之「三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例」(以下稱真調會條例),逾越憲法賦予立法院權限,爰就其行使職權適用憲法發生之疑義,並就真調會條例是否牴觸憲法之疑義,依立法委員現有總額三分之一以上聲請解釋憲法,同時聲請於本案作成解釋前為暫時處分(聲請人稱急速處分,下同),宣告真調會條例暫時停止適用。本件就聲請為暫時處分部分,依司法院大法官審理案件法第十三條第一項規定,通知聲請人代表及暨關係機關三一九槍擊事件真相調查特別委員會(以下稱真調會)指派代表,於九十三年十月十四日到場,在憲法法庭行,同時邀請法律學者到庭陳述意見;就聲請解釋憲法部分,通知聲請人代表及訴訟代理人,暨關係機關立法院指派代表及訴訟代理人,於九十三年十月二十七日及二十九日到場,在憲法法庭行言詞辯論,同時邀請關係機關監察院、法務部、內政部指派代表,並邀請法律學者到庭陳述意見,合先說明。
本件聲請人主張略稱:一、真調會之機關屬性違憲:真調會不僅完全取代檢察機關之偵查(第八條第一、二、三項),可以借調檢察官(第九條第一項),指揮檢察官起訴(第十三條第一項),甚至干預法院獨立審判(第十三條第三項),干預監察院之調查權(第八條第三項),並擁有內部組織權,得自行籌辦辦公處所、行政事務與進用人員(第十一條第一項),且預算由行政院第二預備金項下支應,行政院不得拒絕(第十一條第二項),此種權力集中之特設機關,不受其他機關制衡,與自由民主憲政秩序完全不容。真調會無法歸屬於憲法規定之任何憲法機關,亦不受五院體制之限制,卻可同時行使司法權、監察權、立法院文件調閱權及行政權,是違憲之機關。二、制定真調會條例逾越立法權限:立法院透過真調會條例創設違憲之混合機關,已逾越立法權之權限範圍,牴觸民主正當性要求。三、制定真調會條例違反:真調會條例係針對三一九槍擊事件之個案立法,造成立法與執行的融合,違反權力分立,應認為無效。四、真調會所行使之職權已侵犯其他憲法機關權力,違反權力分立原則:(一)侵犯總統豁免權及人事任命權:依真調會條例第八條規定,真調會之調查對象包括總統,且總統亦不得以國家機密為由,拒絕真調會或真調會委員之調查,顯然違反憲法第五十二條規定而無效;真調會委員任命方式完全剝奪總統之人事任命權,違反憲法第四十一條而無效。(二)侵犯檢察官偵查權之核心領域:1、依真調會條例第八條第一、二、三項及第九條規定,真調會已取代檢察機關。2、依真調會條例第十三條第一、三項規定,真調會不僅掌握個案之刑事偵查權,甚至可以指揮檢察官起訴,使立法權與執行權合而為一,嚴重破壞刑事訴訟上之權力分立與。(三)侵犯司法權之核心領域:真調會條例第十三條第三項規定法院確定判決所認定之事實與真調會所認定之事實有所不同時,必須以真調會之認定為準,已經侵犯審判獨立之核心,明顯違反憲法第八十條。(四)侵犯監察院調查權之核心領域:1、真調會條例第八條第三、四、五及六項規定,將原本不屬於立法院之國會調查權,賦予真調會,逾越司法院釋字第三二五號解釋對監察院行使調查權所設定之範圍。五、真調會經費支應之規定,牴觸憲法:立法院不得要求行政院為特定預算科目之支出,否則即屬違憲。真調會條例第十一條第二項規定,嚴重混淆立法與行政之界限,紊亂責任政治體制,與憲法第七十條及司法院釋字第二六四號、第三九一號解釋牴觸。六、真調會之組成方式,牴觸憲法:(一)真調會以政黨取代人民:真調會條例第二條第二項規定真調會委員由各政黨(團)推薦,而政黨並不能代表全體人民,因此真調會委員之推薦已違反人員與組織之正當性,使中國國民黨與親民黨可推薦之委員共計九人,可以完全掌控真調會之運作。(二)真調會委員無任期規定:依真調會條例第十五條第一項規定,少數黨「推薦」的委員,隨時有被多數黨委員以「言行不當」予以除名之可能;而多數黨「推薦」之委員違憲任職後,便無人可將之解職,亦違反權力有限付託之民主原則。七、真調會條例侵害,不符比例原則及正當法律程序:(一)不符比例原則:真調會條例第八條第七項規定,違反同條第一、二、三、四、六項規定者,處機關首長及行為人新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰,並得連續處罰之。其所追求的目的並不合憲,因此通不過目的合憲性審查。又真調會條例第一條第一項明定以平息選舉爭議、安定政局為其立法目的,惟在手段上,就強制處分權之行使,空白、概括授權真調會委員行使,嚴重侵犯人民自由、隱私等基本權,手段既非侵害最小,手段與目的相比更屬欠缺平衡,顯與憲法第二十三條規定之比例原則不合。(二)不符正當法律程序:真調會條例第八條第四、八項規定,排除刑事訴訟法等各項限制,空白、概括授權真調會及其委員得任意行使強制處分權;對於機關首長等有關人員拒受調查,或為虛偽陳述者,除依同條第七項處罰外,並逕依刑法第一百六十五條、第二百十四條等相關規定追訴處罰,顯已違反正當法律程序等語。
關係機關立法院主張略稱:一、本件聲請無關立法委員行使職權適用憲法發生疑義,或適用法律發生有牴觸憲法之疑義,不合聲請要件,不應受理解釋。二、依法律合憲性解釋原則,真調會條例整體或部分內容均未違憲:(一)真調會之機關屬性:基於權力分立與機關功能最適原則、機關任務功能分配原則,權力之配置,應配置於功能上最適當、追求效能之機關擔當。我國憲法無行政保留領域,未明文禁止類似真調會之機構,立法院有權為此種立法。在憲法五院之外,介於國家與私人間之公既能夠存在,國家公權力能委託私人行使,則原則上應容許因特定任務,暫時性成立之真調會。(二)真調會條例之制定屬於立法權之範圍:立法院依憲法第六十三條對國家重要事項可以行使立法權。真調會之創設目的既在解決三一九槍擊事件真相未明所引發的政治爭議,為國家重要事項,在未侵害人民基本權利之範圍內,屬於立法權之範圍。(三)真調會所行使之職權未侵犯其他憲法機關權力,其行使職權之方式亦未違背權力分立與制衡原則:真調會條例所涵蓋之機制包含兩個:一是依真調會條例成立之真調會,專責「事實真相之調查」;二是真調會依真調會條例借調之檢察官,專責「刑事案件偵查權」之行使。真調會條例第一條至第七條係規範關於真調會「調查權限及方式」,第八條以後規範真調會借調檢察官之「刑事偵查」,第九條與第十八條則是「真調會」與「借調檢察官」之間關係的連結條款,要求真調會與借調檢察官相互協助。二機關分別行使調查權及檢察權並相互合作,均未侵犯行政與檢察機關之權力,故未違反權力分立原則。又真調會條例並未賦予真調會裁判權,自無侵害司法權(審判權)之可言。(四)真調會經費支應之規定不牴觸憲法:真調會條例第十一條第二項規定真調會所需經費得動支第二預備金,有預算法第七十條第三款及本條例第十一條第二項為法源依據,具有其合法性,且預算動支方式既未增加支出,不違反憲法第七十條;又第二預備金之動支並非行政院專屬權,立法權並非不能介入,於此並未侵害行政固有權。(五)真調會委員之任命及真調會之組成方式不牴觸憲法:真調會條例第二條規定真調會委員以政黨比例推薦之方式早存在於其他組織,並不會造成政黨的操控,合乎公正性、專業性,類似情形,如中央委員之推薦。真調會條例第十六條並未侵犯總統人事任命權。(六)真調會條例未侵害人民基本權利及正當法律程序:真調會條例第八條第四、六、九項及第十條等規定,必須與第八條、第九條併為整體解釋,則該等強制處分權實均屬於「借調檢察官」之既有職權,並非法律授與真調會限制人身自由之特殊權限。另真調會條例賦予真調會必要之調查權,依該條例第一條第二項、第八條第二項規定,均必須依據法律行使權限。且法律規定概括不必然違憲,可準用第一百五十二條以下法規命令之訂定程序,訂定發布行政規則,真調會工作要點合乎此法理。且人民權利受侵害,可依情況分別提起訴願、行政訴訟或請求國家等,本已提供權利保護與救濟管道,與人民基本權利保護之要求,並無牴觸等語。
本院斟酌,作成本解釋,其理由如下:
本件聲請人行使憲法第六十二條所規定之立法權,對於真調會條例是否符合憲法上權力分立之原則,發生適用憲法之疑義;又依真調會條例規定,真調會之委員由立法院各政黨(團)推薦(第二條第一、二項),其成立由立法院籌備(第十七條),並應定期向立法院報告調查結果(第十二條),上開事項均與立法委員行使職權有關,而其行使職權適用真調會條例發生牴觸憲法之疑義。經立法委員現有總額三分之一以上聲請解釋,核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款之規定相符,應予受理。
立法院為國家最高立法機關,由人民選舉之立法委員組織之,代表人民行使立法權。立法院為能有效行使憲法所賦予之立法職權,本其固有之權能自得享有一定之調查權,主動獲取行使職權所需之相關資訊,俾能充分思辯,審慎決定,以善盡民意機關之職責,發揮權力分立與制衡之機能。
立法院調查權乃立法院行使其憲法職權所必要之輔助性權力。基於權力分立與制衡原則,立法院調查權所得調查之對象或事項,並非毫無限制。除所欲調查之事項必須與其行使憲法所賦予之職權有重大關聯者外,凡國家機關獨立行使職權受憲法之保障者,即非立法院所得調查之事物範圍(本院釋字第三二五號、第四六一號解釋參照)。又如行政首長依其行政權固有之權能,對於可能影響或干預行政部門有效運作之資訊,例如涉及國家安全、國防或外交之國家機密事項,有關政策形成過程之內部討論資訊,以及有關正在進行中之犯罪偵查之相關資訊等,均有決定不予公開之權力,乃屬行政權本質所具有之行政特權(executive privilege)。立法院行使調查權如涉及此類事項,即應予以適當之尊重,而不宜逕自強制行政部門必須公開此類資訊或提供相關文書。如於具體案件,就所調查事項是否屬於國家機關獨立行使職權或行政特權之範疇,或就屬於行政特權之資訊應否接受調查或公開而有爭執時,立法院與其他國家機關宜循合理之途徑協商解決,或以法律明定相關要件與程序,由司法機關審理解決之。
立法院調查權行使之方式,並不以要求有關機關就立法院行使職權所涉及事項提供參考資料或向有關機關調閱文件原本之文件調閱權為限,必要時並得經院會決議,要求與調查事項相關之人民或政府人員,陳述證言或表示意見,並得對違反協助調查義務者,於科處罰鍰之範圍內,施以合理之強制手段,本院釋字第三二五號解釋應予補充。惟其程序,如調查權之發動及行使調查權之組織、個案調查事項之範圍、各項調查方法所應遵守之程序與司法救濟程序等,應以法律為適當之規範;如因特殊例外情形,就特定事項之調查有委任非立法委員之人士協助調查之必要時,則須制定特別法,就委任之目的、委任調查之範圍、受委任人之資格、選任、任期等人事組織事項、特別調查權限、方法與程序等妥為詳細之規定,並藉以為監督之基礎。各該法律規定之組織及議事程序,必須符合民主原則;其個案調查事項之範圍,不能違反權力分立與制衡原則,亦不得侵害其他憲法機關之權力核心範圍,或對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙;如就各項調查方法所規定之程序,有涉及限制人民權利者,必須符合憲法上比例原則、法律明確性原則及正當法律程序之要求。

一、真調會之屬性
真調會條例係立法院為調查三一九槍擊事件真相,專案設置真調會所為之特別立法。依真調會條例第二條第一項、第二項、第十六條與第十七條規定觀之,真調會係由立法院籌設組成。依組織與權限不應分離,以符責任政治原理之憲政常規,真調會應屬於協助立法院行使調查權之特別委員會。同條例第十二條第一項規定真調會向立法院報告之義務,亦足資佐證。是真調會並非不屬任何憲法機關之組織,亦非同時行使立法權、行政權、司法權及監察權之混合機關。
真調會條例設置真調會,旨在查明槍擊總統、副總統候選人事件真相(同條例第一條第一項參照),乃立法院就國家重要事項進行調查,以監督行政部門,並滿足人民知之權利,合於立法院為有效行使其憲法所賦予職權,於必要時得行使調查權之要件。
立法院雖有制定真調會條例之權,惟該條例是否合憲,仍須就真調會之組織、權限範圍、議事程序、調查方法與程序,是否符合憲法所要求之民主原則、權力分立與制衡原則、比例原則、法律明確性原則及正當法律程序以為斷,不可一概而論。茲就其相關規定,是否符合上開憲法意旨,分述之。

二、真調會之組織
立法院調查權係協助立法院行使憲法職權所需之輔助性權力,其權力之行使應由立法院依法設立調查委員會為之。僅於特殊例外情形,例如所欲調查之事項具高度專業性質,由立法委員組成之調查委員會無法進行有效之調查時,始得經院會決議就一定事項之調查制定特別法,委任不具立法委員身分之相關專業人士,協助立法院行使調查權。上開委員所應具備之能力、資格審查及選任所應遵循之程序,雖屬立法院議會自治之事項,惟仍應以法律明定,其任命則應經院會決議後由立法院院長為之,與憲法第四十一條規定無涉。

真調會條例第二條第一項前段規定「本會置委員十七人,由第五屆立法院各政黨(團)推薦具有專業知識、聲譽卓著之公正人士組成之,並由總統於五日內任命」,同條第二項後段規定「各政黨(團)應於本條例公布後五日內提出推薦人選,逾期未提出者,視為放棄推薦,其缺額由現額委員選出之召集委員於五日內逕行遴選後,由總統任命」,係立法院考量其所欲調查事項有特殊、高度專業及公正之需求,須委任立法委員以外之專業人員組成調查委員會,協助立法院行使調查權,而制定特別法所作之規定。基於議會自治原則,相關人員之選任資格及程序,應尊重立法院之決定。如立法院決定接受各政黨(團)所推薦之人選,並經院會決議後由立法院院長予以任命,即應為憲法所許。立法院如為尊重國家元首,雖亦得依憲法第四十一條規定,提請總統依法任命之,惟此非謂總統對上開人員有實質選任權限,更毋庸依憲法第三十七條之規定經行政院院長副署之。總統基於對立法院憲法職權之尊重,對於立法院所提人選,亦應予以尊重。故上開真調會條例第二條第一項及第二項規定以及第十五條第二項規定「本會委員除名或因故出缺時,由原推薦之政黨(團)於五日內推薦其他人選遞補之;其逾期未提出推薦人選者,由召集委員逕行遴選後,總統於五日內任命之」,應係指立法院各政黨(團)推薦人選或召集委員逕行遴選人選後,經立法院院會決議通過,再由立法院院長報請總統任命之意。本於上述相同意旨,同條例第十六條規定「第二條及第十五條應由總統任命者,總統應於期限內任命;逾期未任命,視為自動生效」,亦未牴觸憲法第四十一條及第三十七條之規定。

立法院調查權既應由立法院院會決議設立並由立法委員組成之調查委員會行使之,該調查委員會委員之任期至遲應於該屆立法委員任期屆滿時終止,以符民意政治原則。該屆期不連續原則自應適用於由該屆立法委員經院會決議委任非立法委員擔任調查委員會委員之情形。是真調會條例第十二條第一項規定「本會對於調查之事件,應於三個月內向立法院提出書面調查報告,並公布之。如真相仍未查明,應繼續調查……」,對真調會委員之任期並未設有明確之限制,雖非憲法所不許,惟其既係依第五屆立法委員之授權而成立,其任期至遲亦應於第五屆立法委員任期屆滿之日終止,自不待言。再者,真調會既屬立法院之特別委員會,其所需經費自應由立法院編列預算支應。惟遇事實需要而合於預算法令規定之情形者,自得依法動支第二預備金,並未侵害行政權。真調會條例第十一條第二項「本會所需經費由行政院第二預備金項下支應,行政院不得拒絕」,與前揭第十二條第一項之規定,於符合上開意旨……」。

參、韓國瑜當選立法院長,國民黨:建立國會聽證、主張國會調查權

根據2024年2月1日之報載 https://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/4569436,國民黨不分區立委韓國瑜當選新任立法院長,國民黨隨即在聲明表示,傾聽民意,拒絕一黨獨裁濫權,韓國瑜將發揮在野監督力量,該黨並強調,國會改革勢在必行,將推動建立國會聽證,主張國會調查權,強化人事同意權與利益迴避並公布經費使用等,針對特定的議題、好的政策,有更好的互信與討論合作的空間。
國民黨表示,新國會、新民意,該黨會持續強化立法院監督執政的機制,捍衛每一席國會議員的監督力道,攜手校正回歸立法院該有的監督制衡角色,以台灣人民的福祉為最大依歸。
國民黨還說,期盼頻繁的互動與溝通,化解彼此歧見,團作展現強大的制衡力量,才能有效的監督執政,有改革才有進步,共同展現在野合作,實現第三波民主改革,共創美好新局面。
就「國會調查權及國會聽證」部分,本文認為,從釋字第585號解釋 (本解釋乃涉三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=A0010030)觀之,固肯認「國會調查權」,但相關條款仍不得違反「權力分立原則」,如涉及人民基本權利與自由之限制者,也不得與「明確性原則」「法律保留原則」「正當法律程序」「比例原則」等憲法上之法律原則相背離。
又在訂定相關條款草案時,前揭立委等21人所提草案,自得併同參考。




作者簡介

楊春吉
Double House共享經濟工作坊召集人、Double House買賣租賃聯盟主席(暨創辦人)、個人理財專業顧問、古月吉力工作室負責人、房產公司C.E.0、榕樹學堂執行長兼講師、故鄉法律網/故鄉法律專欄(http://gs803501.pixnet.net /blog)版主、採購專業人員師資資料庫受推薦講師、社區大學講師、104講師中心講師、台灣教育網講師、台灣法律網專欄作者、法律演講(請洽0916082728楊講師)
演講二百場以上,著作80本以上



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