無償供公眾通行法定空地繳地價稅,憲法法庭判合憲

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文 / 楊春吉

本篇新聞報導內容:https://tw.news.yahoo.com/%E5%BB%BA%E9%80%A0%E6%88%BF……

壹、平等原則於「限制人民利與自由之時」「」之適用

一、給付行政與平等原則
就此,在十六歲至二十二歲每人得領五百元動滋券~給付行政與平等原則 https://www.lawtw.com/archives/1125570 一文提及:「本篇新聞報導內容:https://sports.ltn.com.tw/news/breakingnews/4248606

壹、給付行政與法律保留原則
對憲法所保障之人民基本權利與自由的限制,依憲法第23條之規定,須符比例原則及法律保留原則。
那什麼是法律保留原則?
法律保留原則,目前以釋字第443號解釋所揭示之層級化保留為主流,兹將該解釋理由書重點摘錄及重新編輯如下:
一、層級化保留
(一)
憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣,凡不妨害社會秩序公共利益者,均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障:關於人民身體之自由,憲法第八條規定即較為詳盡,其中內容屬於憲法保留之事項者,縱令立法機關,亦不得制定法律加以限制(參照本院釋字第三九二號解釋理由書),而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利,則於符合憲法第二十三條之條件下,得以法律限制之。
(二)法律保留
1.至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定,與所謂規範密度有關,應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異:
2.諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者,必須遵守,以制定法律之方式為之;
3.涉及人民其他自由權利之限制者,亦應由法律加以規定,如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則;
(三)細節性、技術性次要事項
若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項,則得由主管機關發布命令為必要之規範,雖因而對人民產生不便或輕微影響,尚非憲法所不許。
(四)給付行政
又關於給付行政措施,其受法律規範之密度,自較限制人民權益者寬鬆,倘涉及公共利益之重大事項者,應有法律或法律授權之命令為依據之必要,乃屬當然。
二、憲法第十條規定人民有居住及遷徙之自由,係指人民有選擇其居住處所,營私人生活不受干預之自由,且有得依個人意願自由遷徙或旅居各地之權利。對此人民自由權利之限制,憲法第二十三條規定應以法律定之且不得逾越必要之程度。
三、又憲法第二十條規定,人民有依法律服兵役之義務,係指有關人民服兵役之重要事項均應以法律或法律明確授權之命令予以規定。
四、查兵役法及兵役法施行法並無任何限制役男出境之條款,且兵役法施行法第四十五條僅授權行政院訂定徵兵規則,對性質上屬於限制人民之役男出境限制事項,並未設有任何具體明確授權行政機關訂定之明文,更無行政院得委由內政部訂定辦法之規定,是上開徵兵規則第十八條授權內政部所定之「役男出境處理辦法」第八條限制役男出境之規定,雖基於防範役男藉故出境,逃避其應盡之服兵役義務,惟已構成對人民自由權利之重大限制,與前開憲法意旨不符,應自本解釋公布日起至遲於屆滿六個月時,失其效力。

貳、給付行政與平等原則
按釋字第443號解釋理由書謂「給付行政措施如未限制人民之自由權利,固尚難謂與憲法第23條規定之限制人民基本權利之法律保留原則有違,惟如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者,原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據,主管機關始得據以訂定法規命令」;釋字第542號解釋也云:「主管機關依法律授權所訂定之法規命令,其屬給付性質者,亦應受相關憲法原則,尤其是平等原則之拘束」,是縱使係給付行政措施,並非干涉行政,仍須受平等原則之拘束。
至於有無違反平等原則?則端視「差別特遇有無合理理由」及「其正當理由,與目的之達成有無合理關聯」而定(釋字第635號、第624號、第618號、第614號解釋參照)。

參、不原則
一、為維持,自以不溯及既往為原則、溯及既往為例外;故對於溯及既往,基於「原則從寬、例外從嚴」之法理,自應以法律明定者為限。
二、如法律明定溯及既往,則仍須考量信賴保護之問題,對於值得信賴保護之利益,應在立法以過渡條款適度保障之 (請參釋字第525號解釋 https://cons.judicial.gov.tw/jcc/zh-tw/jep03/show?expno=525)。
三、不真正溯及既往、溯及既往及不溯及既往,於相關問題上,也有相關案例,例如中明定之收取,溯及至00年00月00日(請參最高法院103年度台上字第1865號民事判決);又如規約中禁止飼養之規定,溯及至oo年oo月oo日。
四、至於之前台南市(賴清德當市長時)房屋稅之爭議,也涉及到不真正溯及既往、溯及既往及不溯及既往等三者之間的辯明及適用(https://www.peopo.org/news/315265),值得大家研讀之。
五、有關公務人員之年金改革,是否涉及溯及既往?是否違憲?請參釋字第782號解釋 https://cons.judicial.gov.tw/jcc/zh-tw/jep03/show?expno=782
肆、16至22歲發放動滋券
而本新聞報導 https://sports.ltn.com.tw/news/breakingnews/4248606 內,有關16歲至22歲動滋券之發放,乃係給付行政,縱認無涉公共利益之重大事項者,而不受法律保留原則之拘束,但仍符合平等原則之要求。
然在本新聞報導中,並未提及「16歲至22歲得領取」與「13歲至21歲及23歲至35歲,不得領取」間,之理由(註一)?又縱有理由,此理由是否合理?該理由與目的之達成有無具合理關聯呢?仍須教育部再說明,而此等問題,也值得大家再思考。
另此發放動滋券之行政行為,初看,尚不涉溯及既往原則,併予敍明。」。

二、平等原則與人民基本權利與自由之限制
就此,在有錯配偶一律不能訴離?112年憲判第4號判決,宣示部分違憲 https://www.lawtw.com/archives/1125779 一文提及:「本篇新聞報導內容:https://tw.news.yahoo.com/%E6%9C%89%E9%8C%AF%E9%85%8D……
按有關「第1052條第2項但書之規定,是否違憲」之問題,在二十年前「面交」植物人丈夫,法院駁回「艱居婦」離婚之訴?https://www.lawtw.com/archives/1108840 一文提及:「……

貳、民法第1052條第2項但書規定違憲嗎? (請參閱錯的一方「不得訴離」,違憲乎?一文 https://www.lawtw.com/archives/1106432

一、本案違憲審查之審查重點
本案違憲審查案,主要涉及「得否以歸責任做為訴離之合理差别待遇的理由」及「此種限制是否違反比例原則」?故涉及平等原則及比例原則之檢視(民法第1052條規定,不論第1項各款、第2項前段或後段規定,均限制了人民之離婚自主權,依憲法第7條、第23條等相關規定,自應符合比例原則、平等原則等憲法上法律原則之要求)。
又平等原則()與歧視禁止,其内容大致上為「(一)明定於憲法第7條之平等原則,對照人民之基本權利與自由,就是平等權,故在大法官會議解釋中,違憲審查時,除平等原則外,也常提到平等權之用語。
(二)又平等原則,其内涵,大致上,包含下列四項:
1.其精義為「等者,等之;不等者,不等之」。
2.所謂「等者,等之」,即事物本質相同者,要做相同之處理。
3.「不等者,不等之」,乃指事物本質不同者,要做不同之處理。
即容許合理差别待遇;所謂合理差别待遇,須同時符合(1)差别理由須合理(2)差别理由須與目的有合理關聯等二項要件始謂之。
4.禁止歧視。
(三)另外,平等原則下之合理差别待遇,也是明定之法律原則;禁止岐視,則顯見於各種行政法令中;平等原則也已應用於公寓大廈法律實務中。
(四)其中,有關就業歧視禁止及違反該禁止規定之法律效果者,規定在就業服務法第5條:「(第一項)為保障國民就業機會平等,雇主對求職人或所僱用員工,不得以種族、階級、語言、思想、宗教、黨派、籍貫、出生地、性別、性傾向、年齡、、容貌、五官、身心障礙、星座、血型或以往工會會員身分為由,予以歧視;其他法律有明文規定者,從其規定。(第二項)雇主招募或僱用員工,不得有下列情事:一、為不實之廣告或揭示。二、違反求職人或員工之意思,留置其國民身分證、工作憑證或其他證明文件,或要求提供非屬就業所需之隱私資料。三、扣留求職人或員工財物或收取。四、指派求職人或員工從事違背或善良風俗之工作。五、辦理聘僱之申請許可、招募、引進或管理事項,提供不實資料或健康檢查檢體。六、提供職缺之經常性薪資未達新臺幣四萬元而未公開揭示或告知其薪資範圍。」及第65條第1項:「違反第五條第一項、第二項第一款、第四款、第五款、第三十四條第二項、第四十條第一項第二款、第七款至第九款、第十八款規定者,處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」、第 67條第1項:「違反第五條第二項第二款、第三款、第六款、第十條、第三十六條第一項、第三十七條、第三十九條、第四十條第一項第一款、第三款、第四款、第六款、第十款至第十七款、第十九款、第二十款、第五十七條第五款、第八款、第九款或第六十二條第二項規定,處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。」。
(五)至於傳染病之歧視禁止及違反該禁止規定之法律效果,則規定在傳染病防治法第11條:「對於傳染病病人、施予照顧之醫事人員、接受隔離治療者、居家檢疫者、集中檢疫者及其家屬之人格、合法權益,應予尊重及保障,不得予以歧視。非經前項之人同意,不得對其錄音、錄影或攝影。」、第12條:「政府機關(構)、民間團體、事業或個人不得拒絕傳染病病人就學、工作、安養、居住或予其他不公平之待遇。但經主管機關基於傳染病防治需要限制者,不在此限。」、第13條及第69條第1項第1款:「有下列情事之一者,處新臺幣一萬元以上十五萬元以下罰鍰;必要時,並得限期令其改善,屆期未改善者,按次處罰之:一、違反第十一條、第十二條、第三十一條、第五十八條第三項、第五十九條第一項或中央主管機關依第三十四條第三項授權所定辦法有關持有、使用感染性生物材料、實驗室生物安全管理及陳報主管機關之規定。」等相關規定中。
(六)又依行政程序法第4條之規定 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?pcode=A0030055&flno=4,行政行為須受法律及一般法律原則之拘束。而平等原則(合理差别待遇)乃行政程序法第6條 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?pcode=A0030055&flno=6 明定之法律原則。而道路交通裁罰,乃行政處分中的行政罰,也是行政行為,如違反平等原則,即違法。但最高行政法院92年度判字第275號判決(臺灣高等法院96年度交抗字第283號交通事件裁定、台北高等行政法院102年度訴字第139號行政判決同此意旨)謂「行政行為,非有正當理由,不得為差别待遇,行政程序法第6條定有明文,此即行政法上之平等原則,然行政機關若怠於行使權限,致人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時,該利益並非法律所應保護之利益,因此其他人民不能要求行政機關比照該違法案例授予利益,亦即人民不得不法之平等。」;故徒以「為何只處罰我,不處罰他」之由,逕謂違反平等原則,則無理由。
(七)又各國(締約國)須符合平等原則及禁止歧視,乃兩公約分别於第2條、第3條所明定 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=Y0000039https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=Y0000038;且國際上,已有「消除對婦女一切形式歧視公約」https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=Y0000042;故平等原則及禁止歧視乃普世價值。」。
至於比例原則之大致上內容,則為「(一)所謂比例原則,包含下列三小原則+目的正當性。
三小原則之内涵,即行政程序法第7條所明定之
1.適當性原則:所採取手段要能達到其目的。
2.必要性原則:即損害最小原則,有多種手段均能達到目的,則應選擇對人民損害最小的手段。
3.狹義之比例原則:即均衡性原則,簡單的說,即所得之利益須與所損失者,須均衡。
(二)比例原則,不只是憲法之法律原則,政府在為行政行為時,亦須遵守。
另在公寓大廈規約、人會議決議及管理委員會決議之救濟上,實務上也有適用。民法租賃,亦同。」。
二、平等原則之檢視
(一)歸責性做為合理差別待遇之理由?
按歸責性(例如故意過失,又如可歸責於債務人之事由等等),係得為「債務不履行」及「侵權行為」之要素;而在訴離部分,民法第1052項第1項各款規定中,有些何嚐不是「歸責性」之具體化條款,爰以歸責性不得做為合理差别待遇之理由為違憲審查之課題,恐須面臨民法第1052條全條之違憲審查,然本案聲請釋憲者僅就民法第1052條第2項但書規定聲請釋憲,恐難得到違憲之答案。

二、歸責性此合理差别理由,有無與目的之達成,具有合理之關聯?
按民法第1052條之97年01月09日及74年06月03日之修正理由分別為「一、第一項第三款係採有責主義,夫妻之一方有該款所列情形者,他方得向法院請求離婚,因原第三款語意有欠明確,爰予修正。二、第一項第四款僅規範夫妻之一方對他方之直系尊親屬為虐待致不堪為共同生活時,他方得向法院請求離婚,至於夫妻之一方對他方之直系卑親屬虐待致不堪共同生活時,他方並未能依本款請求離婚,有失公允;又考量目前虐童案件頻傳,為兼顧其他家族成員及未成年子女之利益,爰修正本款前段規定。次查原第四款係指夫妻一方之直系親屬虐待他方致不堪為共同生活時,他方得請求離婚,因原第四款後段文字語意未臻明確,易生誤會,爰予修正俾利適用。三、第一項第五款、第六款及第二項酌予文字修正。」「夫妻請求事由既已增列第二項「重大事由」採納較富彈性之概括規定,則不僅以第一項之十款事由為限始得請求,爰將第一項前文修正為:「夫妻之一方有左列情形之一者,他方得向法院請求離婚。」為貫徹男女平等之原則,使夫妻雙方互負尊敬他方親長之義務,且使雙方親長亦能愛護晚輩,一家長幼,和睦相處,以締造幸福家庭,爰將第四款修正之。舊法關於裁判離婚原因之規定,係採列舉主義,僅以本條所列之十種原因為限,過於嚴格。現代各國立,多兼採概括主義,以應實際需要。爰增列本條第二項上段規定,較富彈性。又如足以構成離婚原因之重大事由,應由夫妻之一方負責者,僅他方得請求離婚,始屬公允,爰並設但書之規定。 」。
即從前揭修正理由可知,增訂民法第1052條第2項但書規定之目的,只為公允(即足以構成離婚之重大事由,應由夫妻之一方負責者,僅他方得請求離婚,始屬公允);而「歸責性」此合理差别待遇之理由,也確實得達到「公允」之目的,爰本文認為兩者間具有合理之關聯。

三、比例原則之檢視
至於比例原則檢視部分,本文認為目的尚係正當,而且也符合適當性原則、必要性原則及狹義之比例原則,爰尚符比例原則。

四、小結
即本文係認為,民法第1052條第2項但書規定,是合於比例原則及平等原則的。
故為杜絕「兩方均有責任時,何謂相當?何方較重?」之認定爭議,本文建議「應在本條內,增訂第三項,以適當的相關規定因應之」。
另有建議「當事人分居一定期間」,「婚姻關係自動消滅」或「由法院判離或許可離婚」,也非不得思考之,並明定在本條第4項。……」。
而今(2023年3月24日),112年憲判第4號判決 https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=77&id=347357,雖認「民法第1052條第2項但書規定限制有責配偶請求裁判離婚,原則上與憲法第22條保障婚姻自由之意旨尚屬無違」,但也指出「惟其規定不分難以維持婚姻之重大事由後,是否已逾相當期間,或該事由是否已持續相當期間,一律不許唯一有責之配偶一方請求裁判離婚之機會,完全剝奪其離婚之機會,而可能導致個案過苛之情事,於此範圍內,與憲法保障婚姻自由之意旨不符。相關機關應自本判決宣示之日2年內,依本判決意旨妥適修正之。……」,是不論之前就此有何不同之看法,相關機關仍須依本判決意旨妥適修正之;而在討論修正之同時,有關當事人分居一定期間,「婚姻關係自動消滅」或「由法院判離或許可離婚」,應得一併思考之。」。

貳、減免規則第9條但書規定合憲

而此案 https://tw.news.yahoo.com/%E5%BB%BA%E9%80%A0%E6%88%BF%E5%B1%8B%E6%87%89%E4%BF%9D%E7%95%99%E6%B3%95%E5%AE%9A%E7%A9%BA%E5%9C%B0%E9%A0%88%E8%AA%B2%E7%A8%85-%E6%86%B2%E6%B3%95%E6%B3%95%E5%BA%AD%E5%88%A4%E5%90%88%E6%86%B2-080636351.html,從112年憲判字第19號判決 https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=38&id=309986:「……
案由
聲請人分別認所受不利確定,所適用之土地稅減免規則第9條但書規定等,牴觸憲法,聲請解釋、法規範憲法審查及裁判憲法審查。
主文
一、土地稅減免規則第9條規定:「無償供公眾通行之道路土地,經查明屬實者,在使用期間內,全免。但其屬建造房屋應保留之部分,不予免徵。」其但書規定與憲法第7條平等原則尚無違背。
二、聲請人四聲請裁判憲法審查部分,駁回。
三、其餘聲請不受理。
理由

壹、案件事實與聲請意旨
一、聲請人陳俊良(下稱原聲請人一)於中死亡,其3名繼承人,即陳柏亨、陳俞安、陳倚葶(下合稱聲請人一)具狀承受訴訟,核無不合,應予准許,先予敘明。原聲請人一所有坐落新北市○○區○○段000地號土地(下稱系爭土地一),持分面積為60.99平方公尺,上有,自中華民國70年起免徵地價稅在案。嗣新北市政府稅捐稽徵處(下稱新北稅處)辦理104年度地價稅稅籍及使用情形清查,查得系爭土地一屬新北市政府工務局核發68淡使字第3107號(67淡建字第2042號)範圍內之建築基地,該筆土地扣除建築物本身使用之面積後,即為該建築之法定空地。按99年5月7日修正發布之土地稅減免規則第9條規定:「無償供公眾通行之道路土地,經查明屬實者,在使用期間內,地價稅或田賦全免。但其屬建造房屋應保留之法定空地部分,不予免徵。」依該條但書(下稱系爭規定)之規定,新北稅處認系爭土地一不得免徵地價稅,應自70年起恢復按一般用地稅率課徵地價稅,乃以104年8月6日新北稅淡一字第10435552291號函(含有撤銷原免徵處分),並依稅捐稽徵法第21條規定,就系爭土地一改按一般用地稅率課徵地價稅,補徵該土地核課期間內99年至103年地價稅每年均為新臺幣(下同)7,026元(合計35,130元),並檢送上開99年至103年地價稅補徵繳款書(以下合稱原處分),原聲請人一不服原處分,循序提起行政救濟,經臺灣新北地方法院105年度簡字第28號行政訴訟判決駁回,原聲請人一提起上訴,經臺北高等行政法院105年度簡上字第182號判決(下稱確定終局判決一)以上訴無理由而駁回上訴。原聲請人一主張確定終局判決一所適用之系爭規定違反課稅負擔平等原則、憲法第7條平等原則、第15條保障人民、第19條租稅法律主義及第23條比例原則等,向司法院聲請解釋憲法。

二、聲請人李思猛、李明瑾、李鍵聲及李靜宜(下合稱聲請人二)所有坐落新竹縣○○市○○段000地號土地(下稱系爭土地二),經新竹縣政府稅捐稽徵局為99年地價稅之核課。聲請人二認系爭土地二係無償供公眾通行,應依土地稅減免規則第9條減免地價稅,循序提起行政救濟,經最高行政法院107年度判字第40號判決(下稱確定終局判決二)以上訴無理由而駁回其上訴確定。聲請人二認確定終局判決二所適用之系爭規定違反憲法第7條平等原則、第15條保障人民財產權、第19條租稅法律主義及第23條等,向司法院聲請解釋憲法。

三、聲請人兆豐國際商業銀行股份有限公司(下稱兆豐銀行)之代表人由張兆順變更為雷仲達,業據新任代表人具狀聲明承受訴訟,核無不合,應予准許。聲請人太平洋電線電纜股份有限公司(下稱太電公司)於102年信託其所有坐落於新北市○○區○○段000地號土地(下稱系爭土地三)予兆豐銀行,原於94年經新北稅處核定免徵地價稅在案,嗣新北稅處查得系爭土地三屬新北市政府工務局核發77重使字第382號使用執照(76重建字第558號建造執照)申請範圍內之建築基地,核與土地稅減免規則第9條規定不符,遂於107年恢復按一般用地稅率課徵地價稅,並依稅捐稽徵法第21條規定向太電公司補徵102年地價稅計43萬2,137元、向兆豐銀行補徵103年至106年地價稅合計199萬6,818元。太電公司及兆豐銀行(下合稱聲請人三)均不服,循序提起行政救濟,經臺北高等行政法院108年度訴字第1290號判決駁回後,提起上訴,經最高行政法院109年度裁字第770號裁定以上訴不合法為理由駁回其上訴。故此部分聲請應以前開臺北高等行政法院之判決為確定終局判決(下稱確定終局判決三)。聲請人三認確定終局判決三所適用之系爭規定牴觸憲法第7條平等原則、第15條保障人民財產權、第19條租稅法律主義及量能課稅原則等,向司法院聲請解釋憲法。
四、聲請人陳佛賜(下稱聲請人四)所有坐落新北市○○區○○段0000、0000、0000、0000地號等4筆土地,持分均為1/189,持分面積依序為3.78、4.14、35.44、2.24平方公尺(下稱系爭土地四),其109年地價稅,除系爭1218地號土地0.93平方公尺部分面積符合土地稅減免規則第9條規定免徵地價稅外,該4筆土地其餘面積均按一般用地稅率課徵,109年地價稅合計2,322元。聲請人四不服,循序提起行政救濟,經臺灣新北地方法院110年度稅簡字第11號行政訴訟判決駁回其訴,聲請人四提起上訴,經臺北高等行政法院111年度簡上字第6號裁定以上訴不合法而駁回,故此部分聲請應以上開臺灣新北地方法院判決為確定終局判決(下稱確定終局判決四)。聲請人四主張確定終局判決四違憲,且其所適用之系爭規定,牴觸憲法第7條規定之平等原則、第15條保障人民財產權、第16條、第23條法律保留原則及比例原則等,而聲請裁判及法規範憲法審查。

貳、受理依據
一、按(下稱憲訴法)修正施行前已繫屬而尚未終結之案件,除憲訴法別有規定外,適用修正施行後之規定。但案件得否受理,依修正施行前之規定,憲訴法第90條第1項定有明文。查聲請人一至三均係於憲訴法修正施行前聲請釋憲,得否受理,應適用修正施行前之司法院大法官審理案件法(下稱大審法)決之。次按大審法第5條第1項第2款規定:「有左列情形之一者,得聲請解釋憲法:……二、人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利,遭受不法侵害,經依法定程序提起訴訟,對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者。」聲請人一至三之聲請案核與大審法上開規定所定要件相符。
二、復按憲訴法第59條規定,人民於其憲法上所保障之權利遭受不法侵害,經依法定程序用盡審級救濟程序,對於所受不利確定終局裁判,或該裁判及其所適用之法規範,認有牴觸憲法者,得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決。聲請人四之聲請,核與憲訴法上開規定所定之要件相符,應予受理。
三、查上開四聲請案,因審查客體之法規範相同,爰合併審理並判決。

參、審查標的
一、土地稅減免規則第9條規定:「無償供公眾通行之道路土地,經查明屬實者,在使用期間內,地價稅或田賦全免。但其屬建造房屋應保留之法定空地部分,不予免徵。」該條但書為本判決之審查標的,即系爭規定。
二、臺灣新北地方法院110年度稅簡字第11號行政訴訟判決(聲請人四聲請)。

肆、形成主文一、二之法律上意見
一、據以審查之憲法上權利及審查原則
憲法第7條保障人民之平等權,法規範是否符合平等原則之要求,其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲,其所採取之分類與規範目的之達成間,是否存有一定程度之關聯性而定(司法院釋字第593號、第764號、第781號、第782號及第783號解釋參照)。租稅法律關係中,立法者為了實現憲法所賦予之任務,而就各種稅捐之稽徵及減輕或免除分別訂定不同之規範,其分類及差別待遇,涉及國家財稅政策之整體規劃,適合由代表民意之立法機關及擁有專業能力之相關行政機關,以法律或法律明確授權之法規命令定之,其規定如有正當目的,且分類與目的之達成間具有合理關聯,即符合憲法第7條平等權保障之意旨(司法院釋字第745號解釋、憲法法庭112年憲判字第10號判決參照)。

二、主文一部分
(一)系爭規定之立法目的正當
憲法第142條規定:「國民應以民生主義為基本原則,實施平均,節制資本,以謀國計民生之均足。」第143條第1項後段規定:「應照價納稅……」基於平均地權之,為了促進土地有效利用,適當分配土地利益,地價稅之課徵,應以平均地權為政策目標。本此意旨,土地稅法第14條規定:「已規定地價之土地,除依第22條規定課徵田賦者外,應課徵地價稅。」為了發展經濟、促進土地利用、增進社會福利等目的,土地稅法及平均地權條例授權行政院訂定關於減免地價稅之標準及程序(土地稅法第6條、平均地權條例第25條規定參照),行政院依此授權訂定土地稅減免規則(土地稅減免規則第1條規定參照)。99年5月7日修正發布之土地稅減免規則第9條規定:「無償供公眾通行之道路土地,經查明屬實者,在使用期間內,地價稅或田賦全免。但其屬建造房屋應保留之法定空地部分,不予免徵。」該條前段規定是因為私有土地之所有人既無償提供該土地供公眾通行,具有促進地盡其利,適當分配土地利益之功能,符合前述減免地價稅之目的,故特予以規定減免地價稅以減輕其負擔,並鼓勵人民提供私有土地以供公眾利用。該條但書(即系爭規定),則規定無償供公眾通行之道路土地如屬建造房屋應保留之法定空地部分,即不予免徵地價稅。其目的係為顧及租稅公平負擔,避免免稅之條件過度寬鬆,其目的核屬正當。就同屬人民私有而無償供公眾通行之道路土地,依其是否屬建造房屋應保留之法定空地而為課徵或免徵地價稅之差別待遇,是否已構成違憲,即應視系爭規定所採取之分類與規範目的之達成間,是否具有合理關聯而定。

(二)系爭規定之立法沿革
60年12月22日修正公布之建築法增訂第11條規定:「(第1項)本法所稱建築基地,為一宗土地,供建築物本身所占之地面及其所應保留之空地。(第2項)前項空地之保留,應包括建築物與其前後左右之道路或其他建築物間之距離,其寬度於建築管理規則中定之。」該條規定對建築基地加以定義,除建築物本身所占之地面外,另包括應保留之空地,並對應保留空地之範圍加以規範。是建築基地範圍應保留空地,為申請建造執照之申請書之(建築法第31條第4款規定參照),而為申請建造執照獲准之必要條件,性質上即與建築物有不可分離之關係,使用上同受使用執照所載內容之限制;73年11月7日修正公布之建築法第11條規定:「(第1項)本法所稱建築基地,為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地。建築基地原為數宗者,於申請建築前應合併為一宗。(第2項)前項法定空地之留設,應包括建築物與其前後左右之道路或其他建築物間之距離,其寬度於建築管理規則中定之。(第3項)應留設之法定空地,非依規定不得分割、移轉,並不得重複使用;其分割辦法,由內政部定之。」將原第1項所稱之「應保留之空地」修正為「應留設之法定空地」,僅係用語變更以期明確,並增列第3項以利建築管理(參見73年11月7日修正公布建築法第11條之立法理由)。69年5月5日修正發布之土地稅減免規則第9條規定:「無償供公共使用之私有土地,經查明屬實者,在使用期間內,地價稅或田賦全免。但其屬建造房屋應保留之空地部分,不予免徵。」其但書所稱之「應保留之空地」係依據當時之建築法第11條之用語;99年5月7日修正發布土地稅減免規則,將第9條本文規定由「無償供公共使用之私有土地」修正為「無償供公眾通行之道路土地」,理由是「為免閒置未開發之土地,亦得主張無償提供公共使用而免徵地價稅,與原立法意旨相違」,並將同條但書規定建造房屋「應保留之空地」部分,修正為「應保留之法定空地」,係為「配合建築法規定及法律統一用字」(土地稅減免規則第9條修正之立法理由參照),即係配合73年修正公布建築法第11條之用語。故99年修正發布之系爭規定所稱之「應保留之法定空地」,與修正發布前同條所稱之「應保留之空地」僅係用語變更,法律意涵並無不同,而其內涵及管理乃依建築法及各地方政府建築管理規則或建築管理自治條例定之。

(三)系爭規定之分類與規範目的之達成間具有合理關聯,無違憲法上之平等原則
按依建築法之規定,建築基地於建築物本身所占之地面之外,尚須保留法定空地,係基於法定空地具維護建築物通風採光,預防建築物過度密集,並有助於景觀視野及消防效果(立法院公報第72卷第101期院會紀錄第18頁及第40頁參照)。是法定空地屬建築基地之一部分,提供該建築物日照、採光、通風、景觀、防火、安全等特定之功能,與人民私有並非建築基地之一部分而單純無償供公眾使用之道路土地,性質與功能均有所不同。次按法定空地屬建築基地之一部分,依法應併同主建築物一併移轉,建築物所有人就法定空地之留設,除享有較優良之居住品質及環境空間外,未來如有改建或實施,該法定空地之人尚得參與分配更新後之房地,其權益不因其是否專供或兼供公眾通行使用而受影響。是對土地所有人而言,建築基地所保留之法定空地雖可供公眾通行,但仍維持並享有該法定空地屬於建築基地之利益,與單純無償供公眾使用而完全無法之道路土地,在建築法上之性質與功能不同。法定空地供公眾通行,縱為無償,因其已計入依建築法應留設之法定空地,即無須再就建築基地中之其他土地予以留設,對提供者仍具有建築上之利益;而提供私有非法定空地無償供公眾通行,該土地所有人並未獲取任何利益,二者本質尚有所不同。系爭規定因此區隔,於地價稅核課上有所區別,對提供法定空地無償供公眾通行者,仍然課徵地價稅,其分類與公平課稅目的之達成間,具有合理關聯,尚無違反憲法第7條規定之平等原則,其規定亦未逾土地稅法第6條及平均地權條例第25條之授權範圍。

三、主文二部分
聲請人四就確定終局判決四聲請裁判憲法審查,其主張之主要理由包括:(一)聲請人四之祖父遭他人偽造土地使用同意書,而使行政機關據之為系爭土地四之變更地目編定並核發建造執照及使用執照等行政處分。確定終局判決四肯認新北稅處以違法行政處分所建構之課稅條件作成課稅處分,該判決之理由顯有矛盾;(二)系爭土地有部分為無償供公眾通行之道路(民權街二段109巷及109巷11弄),並主張109巷之道路自始係基地外之私設通路;而109巷11弄之道路有部分係依當時建蔽率計算出應留設之法定空地面積之外,多留設之空地,該空地作為無償供公眾通行之道路使用,屬於特別犧牲,符合系爭規定應獲減免地價稅之要件,而新北市政府工務局誤判,致對聲請人四課徵地價稅顯有違誤;(三)系爭確定終局判決四所適用之內政部106年3月28日內授營建管字第1060804569號函(下稱系爭函釋)違憲等語。
就聲請人四上開(一)及(二)之主張,俱屬單純認事用法之爭執,與確定終局判決所表示之見解是否牴觸憲法無涉。
就聲請人四上開(三)之主張,按系爭函釋係就「私設通路」是否屬建築基地之法定空地予以釋示,於說明四就「私設通路」分二種情形說明,大致為:(一)建築基地外「私設通路」部分,非屬建築基地之一部分,自非屬建築法第11條所稱之「法定空地」;(二)建築基地內「私設通路」部分,實施容積管制地區係依建築技術規則建築設計施工編第163條所稱「基地內通路」檢討辦理,至於實施容積管制前基地內之「私設通路」,如依當時法令規定檢討,雖未計入建築基地面積計算建蔽率,亦未計入法定空地面積,惟該「私設通路」已計入建築基地範圍,自為建築基地之一部分,並屬建築法第11條所稱之「法定空地」。上開系爭函釋之說明係由建築管制之觀點,以認定建築法第11條「法定空地」之範圍。按私設通路係基地內建築物之主要出入口或共同出入口(共用樓梯出入口)至建築線間之通路(建築技術規則建築設計施工編第1條第38款規定參照),其設置之目的及功能,係為使基地內之建築物均有連接至建築線之通路,以滿足建築法相關規定之要求(建築法第42條、建築技術規則建築設計施工編第2條規定參照),為建築執照核准要件之一,性質上係建築執照中之法定空地,故上開法律見解尚難謂有違憲疑義。而系爭規定所稱「建造房屋應保留之法定空地」乃依循建築法第11條之規定。確定終局判決四適用系爭函釋之法律見解作為判決理由,亦難認有何牴觸憲法情事。至聲請人四爭執系爭土地四部分係屬建築基地內之土地,部分超過法定留設比率之土地不屬於法定空地,僅屬認事用法之爭執,亦與確定終局判決所表示之見解是否牴觸憲法無涉。
綜上,聲請人四此部分有關於裁判憲法審查之聲請,為無理由,應予駁回。

伍、主文三部分
聲請人一另主張內政部營建署95年6月30日營署建管字第0952910416號函違憲,及土地稅法第6條與平均地權條例第25條授權非屬該法中央主管機關之行政院訂定發布土地稅減免規則,明顯違反行政法上正當法律程序等語,核其所陳,均難謂客觀上已具體指摘其究有何牴觸憲法之處。是此部分聲請,核均與大審法第5條第1項第2款規定不合,其聲請不合法,依憲訴法第32條第1項規定,應不受理。
聲請人二另主張其所受行政處分及判決顯屬違憲而聲請解釋。查此部分聲請係於憲訴法111年修正施行前已繫屬而尚未終結之案件,依憲訴法第90條第1項但書規定,案件得否受理,依修正施行前之規定,即大審法之規定。惟查行政處分及裁判均不得為聲請解釋客體,聲請人二此部分之主張,核與大審法第5條第1項第2款規定不合,其聲請不合法,依憲訴法第32條第1項規定,應不受理。

陸、附此敘明部分
建築基地內之私設通路固屬建造房屋應保留之法定空地,惟該等私設通路如已超過依法應保留之法定空地面積,且已無償供公眾通行使用,此等私設通路之功能,與非供不特定公眾使用之法定空地究有不同。有關機關對於此等情形之私設通路之地價稅核課,允宜考量予以一定程度之減免,以兼顧人民權益與租稅公平。……」觀之,本案乃「以平等原則就土地稅減免規則第9條但書之規定 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?pcode=G0340098&flno=9&fbclid=IwAR0G2sIXtiFMjqWGDTQqyMndhg6QGTnR4Gvmv6Z46d1rRETacwIONtgiPEc 為違憲審查」,並判決該規定並未違反平等原則,該判決在其理由之構成及論述上,非常完整,值得多加研讀。
另外,本判決「陸、附予敍明部分」及「楊惠欽大法官部分不同意見書」,也須注意。

[註解]
註一:此動滋券之發放,其目的乃培養「青年族群」……,但青年之定義,有謂15歲至24歲者,也有云15歲至35歲者 https://www.lawbank.com.tw/news/NewsContent_print.aspx?NID=147276.00&fbclid=IwAR0G9lsguF8kP_Q6haaUH7428dpZl8Qg12OLvP8VgfzhABIOw_JA3ALfItw;本動滋券之發放,為何限於16歲至22歲之區間呢?




作者簡介

楊春吉
Double House共享經濟工作坊召集人、Double House買賣租賃聯盟主席(暨創辦人)、個人理財專業顧問、古月吉力工作室負責人、房產公司C.E.0、榕樹學堂執行長兼講師、故鄉法律網/故鄉法律專欄(http://gs803501.pixnet.net /blog)版主、採購專業人員師資資料庫受推薦講師、社區大學講師、104講師中心講師、台灣教育網講師、台灣法律網專欄作者、法律演講(請洽0916082728楊講師)
演講二百場以上,著作80本以上



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