「撤銷徵收」「廢止徵收」及「收回權」

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文 / 楊春吉

本文相關實務裁判/最高行法院111年度上字第518號判決等

壹、有關「撤銷徵收、廢止徵收」,實務裁判上之見解
一、拆遷補償事件~「北市遷建果菜市場撤銷徵收案」及「條例第49條第1項撤銷徵收各款要件之界定及解釋」等

就此,最高行政法院111年度上字第518號判決(本判決僅節錄千字左右,完整內容如下連結 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TPAA%2c111%2c%e4%b8%8a%2c518%2c20230629%2c1&ot=in)謂「……理 由
一、本件上訴人侯O寶、黃o財及林O秀於上訴後死亡,侯O寶之繼承人為侯O仁,黃O財之繼承人為薛O美、黃O翔及黃O婷,林O秀之繼承人為林O旻、林O評、董O邑、董O伶及董O甯;被上訴人之代表人原為徐O勇,嗣依序變更為花O群、林O昌;茲分別據繼承人及新任代表人具狀聲明,經核均無不合。
二、本件事實經過:
(一)緣為遷建果菜市場,需用○○市○○區○○段(下稱大港段,重測後為建民段)77-8地號等22筆土地(下稱大港段22筆土地),報經臺灣省政府以民國61年6月3日府民地丁字第58554號令(下稱臺灣省政府61年6月3日令)核准徵收,交由參加人以61年7月11日高市府建農地用字第077098號公告,並通知原土地人具領金,其中林O秀所有大港段71-4、80-154地號、黃O枰(其繼承人為上訴人黃O榮、黃O華及黃O財)所有大港段71-3、80-153地號、林O沙(即林O秀及上訴人林O旻之被繼承人)所有大港段71-5、80-155地號、侯O生(即侯o寶之被繼承人)所有大港段77-8地號及劉O賜(即上訴人劉o珍之被繼承人)所有大港段80-149地號等8筆土地(下稱系爭8筆土地)均位於上開徵收範圍內。部分被徵收土地所有權人或其繼承人不服上述臺灣省政府核准徵收處分,循序提起行政訴訟,前經本院71年度判字第1441號判決駁回其等之訴,徵收處分因此確定。
(二)嗣上訴人劉O珍、黃O榮、黃O華、林O旻暨已故之原上訴人侯O寶(上訴人侯O仁承受訴訟)、黃O財(上訴人薛O美、黃O翔及黃O婷承受訴訟)及林O秀(上訴人林O旻、林O評、董O邑、董O伶及董O甯承受訴訟)等7人(下稱林O秀等7人)及其他7人,以參加人未按核准之徵收計畫及所定期限使用大港段22筆土地為由,於106年3月6日提起行政訴訟(原審以106年度訴字第109號受理),請求被上訴人應撤銷或廢止臺灣省政府61年6月3日令之徵收處分。其間,林O秀等7人復另於106年3月24日向被上訴人提出行政申請書,申請撤銷或廢止臺灣省政府61年6月3日令之徵收處分,經被上訴人以106年4月12日臺內訴字第1062200174號函轉參加人辦理,參加人乃以106年7月11日高市府地徵字第10631803000號函審認侯O寶、林O旻、劉O珍、黃建榮、黃O華、黃O財等6人部分不予受理,林O秀部分不准予廢止徵收;林O秀等7人不服,再以106年7月24日行政申請(二)書、106年8月18日行政申請(三)書,向被上訴人請求撤銷或廢止土地徵收,經被上訴人依其土地徵收審議小組107年6月6日第158次會議第158-3案決議,以107年6月21日臺內地字第1071304102號函復:「劉O珍、林O旻部分不予受理,侯O寶、林O秀、黃O榮、黃O華、黃O財部分不准予廢止徵收」(下稱原處分);林O秀等7人不服原處分,於107年7月25日提起訴願,嗣後原審於107年9月28日以106年度訴字第109號判決(下稱前審判決)駁回林O秀等7人之訴。林O秀等7人猶未甘服,提起上訴,嗣行政院於108年4月11日以院臺訴字第1080170565號訴願決定書駁回其等於107年7月25日提起之訴願,本院則認已補正訴願程序之瑕疵,於109年4月30日以109年度判字第246號判決(下稱本院發回判決)將前審判決關於林O秀等7人請求「被上訴人內政部應撤銷或廢止臺灣省政府61年6月3日核准徵收處分」部分廢棄,發回原審更為審理。
(三)林O秀等7人於原審審理時變更訴之聲明為:「1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應依原告之申請,作成撤銷或廢止臺灣省政府61年6月3日令關於徵收重測前○○市○○區○○段71-3、71-4、71-5、77-8、80-149、80-153、80-154、80-155地號土地部分之行政處分。」經原審以109年度訴更一字第14號判決(下稱原判決)駁回其訴,林O秀等7人遂提起本件上訴。
三、林O秀等7人起訴主張及被上訴人、參加人於原審之答辯及聲明,均引用原判決之記載。

(以下黑框及分段為筆者所加,便於讀者閱讀)

[四、原審斟酌之結果,以:
(一)參加人為辦理遷建果菜市場工程,提具系爭徵收土地計畫書報經臺灣省政府61年6月3日令核准徵收大港段22筆土地,並由參加人61年7月11日公告,公告期間自61年7月11日起至同年8月10日止;
嗣因原協議取得工程用地之所有權人反悔,參加人為辦理同一工程,復報經臺灣省政府61年12月22日府民地丁字第111855號令核准徵收大港段6地號等13筆土地,並由參加人以62年1月26日高市府建農地用字第136419號公告,公告期間自62年1月27日起至同年2月26日止;
其後,參加人續為辦理果菜市場冷凍庫工程、果菜市場工程,依序報經行政院核准徵收其餘工程用地,可見大港段22筆土地係屬參加人為辦理遷建果菜市場工程而經核准徵收之全部土地之一部,且參加人就未領取大港段22筆土地及大港段6地號等13筆土地之徵收,已分別於61年9月23日、62年4月1日提存於臺灣高雄地方法院提存所,而完成補償費發放,是大港段22筆土地及大港段6地號等13筆土地之徵收程序即已完畢。
又依系爭徵收土地計畫書記載,係將工程內容劃分為兩期依序興建,而參加人取得上述工程用地後,決定於62年9月17日開工,其中果菜市場之建物亦於63年4月1日開工、63年10月1日竣工,建物主體坐落之基地為大港段77-2地號等14筆土地,包含大港段22筆土地之大港段72、72-1地號部分土地;
其後,系爭徵收土地計畫書原定之第1期工程再細分為3期工程,並依序於63年間、64年3月12日及65年11月30日竣工,且函請臺灣省政府農林廳派員監驗,可見參加人於上述徵收程序完畢後,已開始依徵收計畫於被徵收土地上實行興建果菜市場,且部分建物設施亦已竣工,提供果菜市場進行常態性事業活動迄今,核與徵收計畫之目的相符,足認參加人在基於同一徵收計畫目的取得所需土地已依照徵收計畫進行使用。]

[(二)林O秀等7人雖稱王O雲市長依其選前承諾,在就任後於62年4月27日廢止果菜市場遷建計畫,且用地範圍減半重新辦理徵收程序,並經臺灣省政府函覆同意照辦,嗣參加人函知以市地重劃方式發還土地,惟因68年7月1日高雄市改院轄市,將此案併入通盤檢討,確實因作業錯誤,縮小市場面積,致大港段22筆土地不在工程範圍內云云。
然大港段22筆土地經臺灣省政府61年6月3日令核准徵收後,即屢遭原土地所有權人透過多種管道反對徵收,不斷陳情抗議。
參加人為實踐王O雲市長競選諾言,雖於69年7月15日召開協調會議,研商撤銷徵收再以市地重劃方式減額使用部分土地,惟該協商條件因遲未獲得被徵收土地之全部原所有權人提出切結書同意,致該協商方案未能成立,被徵收土地仍依原徵收計畫繼續使用。]

[至臺灣省政府62年10月4日府農經字第406705號函僅同意參加人依都市計畫程序辦理用地類別之變更,並建請參加人再慎重研究是否撤銷徵收,並未同意撤銷徵收或減半徵收。
況且,上述主張事由均發生在大港段22筆土地徵收程序完成之後,既不影響徵收處分作成時之合法性,更未具體指明本件徵收程序究有何「作業錯誤」之情事,顯然與土地徵收條例第49條第1項第1款所定撤銷徵收事由並不相符。]

[(三)大港段22筆土地經原土地所有權人透過陳情、行政協商、使民意代表介入及占用土地,以直接、間接等多種方式阻礙施工,導致參加人遲遲未能依徵收計畫進行第2期工程,僅能使用其他未遭抗爭占用之被徵收土地部分,完成辦公廳、拍賣場及冷凍庫等建物興建。
是本件遷建果菜市場工程於63年、64年、65年竣工報驗之3期工程,該工程範圍係指「未遭占用而得以施工之範圍」,堪予認定。
又依系爭徵收土地計畫書及所附配置圖、總配置圖放大圖所示,足見遷建果菜市場工程內容包含道路、水溝、拍賣場、辦公廳、冷藏庫、檢驗場、分售場、消毒池等設備。且依農產品批發市場管理辦法第4條第1款第1目之規定,停車場係屬係屬市場之基本設施,而配置聯外道路、綠地及預留空地,亦符合果菜市場建物聯外通行及美化環境、等需要,足徵系爭徵收土地計畫書所附配置圖規劃道路、停車場、綠地及預留空地等設施項目,均有利於目的事業之整體使用。
故本件被徵收土地(含大港段22筆土地)非僅限於供市場建物使用,作為道路、綠地及預留空間等其他設施之用地亦無不可。
嗣被上訴人都市計畫委員會(下稱都委會)89年1月4日第478次會議決議變更部分市場用地為道路用地,參加人並將原定場區內聯外道路開通為十全一路;嗣後復將原本平面停車場變更為立體停車場,原本分散之綠地及預留空間之配置,則集中整合兼具雨水貯留低地之開放空間,足見參加人開通道路及變更配置圖,係為因應果菜市場之停車空間不足、兼顧鄰近寶珠溝淹水及周圍交通壅塞等問題,核未變動系爭徵收土地計畫原規劃聯外道路、停車場、綠地及預留空地之用途,且與其俾利於果菜市場整體使用之目的相符,應僅屬事業設計之變更及興辦事業內容之部分調整。而經比對變更前後徵收使用計畫配置圖、現況空照圖,大港段22筆土地亦未因工程變更設計而排除於工程用地範圍之外,自不構成土地徵收條例第49條第2項第1款規定之廢止徵收事由。]

[(四)參加人既依核准之徵收計畫,在被徵收土地上興建果菜市場辦公廳、拍賣場、冷凍庫等相關設施,並於竣工後供果菜市場進行常態性事業活動迄今,足認本件已經依徵收計畫而為開始使用。
林O秀等7人雖爭執大港段22筆土地僅有大港段72-1地號土地南側一隅劃入果菜市場主體工程,系爭8筆土地均未有任何主體工程動工云云。
惟林O秀等7人所為之主體,係侷限於單一徵收處分及其徵收土地是否作為果菜市場主體工程之基地,並未就系爭工程所徵收之全部土地為整體觀察,並不可採。本件參加人既已依徵收計畫開始使用被徵收土地,即與土地徵收條例第49條第2項第2款所定「依徵收計畫開始使用前」之要件不符,自不該當該款之廢止徵收事由。]

(五)又林O秀等7人再以66年至69年間北側用地開發方式變更為「自辦重劃」,73年至87年間開發方式變更為「興建國宅專案配售」,88年至104年間變更為「遷建果菜市場,撤銷徵收發還或專案讓售」開發方式,105年至106年間「拆除南側老舊果菜市場,新建1棟滯洪功能的全新立體果菜市場」開發方式變更為「維持南側舊有果菜市場,北側用地新建道路、滯洪池公園、立體停車場及16棟住商用地」,且本院發回判決已認定參加人將於大港段22筆土地上改建立體停車場及滯洪池公園,違反遷建果菜市場之徵收目的果菜市計畫法等由,主張大港段22筆土地開發方式已改變云云。
然查,林O秀等7人所稱開發方式變更之方案,僅為參加人為消弭爭議所研擬之協商提案,尚處於磋商或研擬階段,且未取得雙方同意,皆未能成立,自無上訴人所謂開發方式改變之情形。
至本院發回判決係指摘前審判決漏未斟酌侯O寶等7人有以參加人105年間所拆除渠等所有建築物所坐落之土地係供改建立體停車場及滯洪公園,違反徵收目的果菜市計畫法為由,主張廢止徵收,逕認其請求撤銷或廢止徵收之原因事由均係於70年間發生且罹於請求權時效,有適用法規不當、不適用法規及理由不備之違法,從而就此部分廢棄發回原審,林O秀等7人所述顯係對本院發回判決意旨有所誤解,並無可採。

[(六)林O秀等7人提出之甲證3至甲證27,包含參加人與原土地所有權人歷次協商紀錄及往來函文、監察院公報節文、審計部網頁公告訊息等資料,該等文件所顯示之歷次協商方案、遷建方案,均僅係在磋商或研擬階段,並未改變或註銷本件原定興辦事業即遷建果菜市場之基礎事實,自不因此造成大港段22筆土地喪失徵收之必要性。
又衡諸參加人開通道路及變更配置圖,係為因應果菜市場之停車空間不足、兼顧鄰近寶珠溝屢見淹水及周圍交通壅塞等問題,並未變動系爭徵收土地計畫原本規劃聯外道路、停車場、綠地及預留空地之用途,且與其俾利於果菜市場整體使用之目的相符,縱使因此興辦事業內容之部分調整及事業設計變更,仍不影響大港段22筆土地繼續依徵收計畫興辦事業,提供果菜市場整體使用之效益。故參加人所為上述變更,既未使大港段22筆土地之徵收必要性喪失,亦不構成土地徵收條例第49條第2項第3款之廢止徵收事由。]

[(七)林O秀等7人並不否認系爭徵收土地計畫書內容之真實性,僅否認該計畫書所附配置圖,而系爭徵收土地計畫書載明:「附呈……計畫配置圖1份」等語,
可見臺灣省政府61年6月3日令所核准遷建果菜市場工程之徵收土地計畫書確實附有配置圖,以具體標示計畫書所規劃設施在工程用地上之配置位置。
而上述徵收計畫配置圖,其上字跡、圖形雖因年代久遠而較為模糊,然尚非完全不能辨識,該圖右下方記載之文字,核與高雄市果菜市場管理委員會61年6月20日高菜委字第105號函所載,就系爭工程設計規劃之委託對象、時間及範圍等節大致相符,堪信參加人提出之系爭徵收土地計畫書所附配置圖應為真實。參加人於另案所提徵收土地計畫書縱未檢附配置圖,亦不足以否認系爭徵收土地計畫書附有配置圖及該配置圖真實性。
至訴外人吳O雄雖於110年2月4日原審108年度訴字第230號案件行程序時到庭證述,然吳O雄既非相關承辦人員,且自承為系爭徵收案之陳情人,多次作為用地協調、協商會議及專案處理會議之陳情戶、牴觸戶代表,立場難免有偏頗之虞,所為證言尚難採信。
是林O秀等7人否認系爭徵收土地計畫書配置圖真實性,進而否認該配置圖就「場域內道路、停車場、綠地、預留空地」之規劃,不足為採。
參加人嗣後就系爭徵收土地計畫書所附配置圖固然有部分變更,然其所為之變更係為因應果菜市場之停車空間不足,及兼顧鄰近寶珠溝淹水和周圍交通壅塞等問題,而在原已規劃配置之工程項目及用地範圍內,將原定之平面停車場變更為立體停車場,將原分散之綠地及預留空地整合配置且兼具雨水貯留低地,並開通場域內通路即十全一路,核與原徵收計畫之目的及用途尚無不合,且逐漸具體化,應可合理預期該工程將持續進行,要無林蔡秀等7人所稱「不依核准計畫使用」或「不實行使用」之情形等語,以原判決駁回。]

[五、本院經核原判決尚無違誤,茲就上訴意旨補充論斷如下:
(一)土地徵收條例第49條規定:「(第1項)已公告徵收之土地,需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前,需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫,並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者,應辦理撤銷徵收:一、因作業錯誤,致原徵收之土地不在工程用地範圍內。……(第2項)已公告徵收之土地,有下列情形之一者,應廢止徵收:一、因工程變更設計,致原徵收之土地不在工程用地範圍內。二、依徵收計畫開始使用前,興辦之事業改變、興辦事業計畫經註銷、開發方式改變或取得方式改變。三、已依徵收計畫開始使用,尚未依徵收計畫完成使用之土地,因,致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要。……(第4項)前3項規定,於本條例施行前公告徵收之土地,適用之。」
該第1項第1款所稱「因作業錯誤,致原徵收之土地不在工程用地範圍內」,係指因位置勘選錯誤、地號摘錄錯誤、圖地號誤繕、地籍分割錯誤、部分徵收之土地未辦理分割,致以全筆土地辦理徵收,分割完成後其錯誤徵收部分、都市計畫中心樁(線)偏移或其他相類似之行政作業錯誤情形(申請土地徵收注意事項第18點規定參照),致原徵收之土地並非位於工程用地範圍內,而有不應徵收之土地誤予徵收之情形。
該第2項第1款所稱「因工程變更設計,致原徵收之土地不在工程用地範圍內」,係指公告土地合法徵收後,因需用土地人變更工程設計,例如:交通路線變更或公共工程規模縮小等情形,致原徵收之土地已不在工程用地範圍內;
所稱「致原徵收之土地不在工程用地範圍內」,應依徵收目的所為土地使用之規劃,而就所徵收之全部土地整體觀察,不能謂建物之基地始在工程用地範圍內。
又該第2項第3款所稱「情事變更」,係指土地徵收所應具備之基礎事實,於完成徵收後發生非徵收當時所能預見之變動而言,因此,於完成徵收後,已依徵收計畫開始使用,尚未依徵收計畫完成使用之土地,如原核准徵收計畫所載興辦事業之許可,經目的事業主管機關撤銷或廢止;或因都市計畫之變更致徵收取得之土地不得作為原計畫興辦事業使用等情形,固屬此所謂「情事變更」;
然若僅因需用土地人之主觀事由而變更工程設計或事業設計內容,原核准徵收計畫所載興辦事業之性質並未改變,而不影響土地徵收所應具備之基礎,均尚非此所稱「情事變更」。]

[(二)經查,參加人為辦理遷建果菜市場工程,提具系爭徵收土地計畫書報經臺灣省政府61年6月3日令核准徵收大港段22筆土地,嗣因原協議取得工程用地之所有權人反悔,參加人為辦理同一工程,復報經臺灣省政府61年12月22日府民地丁字第111855號令核准徵收大港段6地號等13筆土地,並由參加人以62年1月26日高市府建農地用字第136419號公告;
其後,參加人續為辦理果菜市場冷凍庫工程、果菜市場工程,依序報經行政院核准徵收其餘工程用地等情,參加人為取得遷建果菜市場工程之用地,乃分次報請被上訴人辦理土地徵收並經核准,大港段22筆土地係屬參加人為辦理遷建果菜市場工程而經核准徵收之全部土地之一部。
系爭徵收土地計畫書記載:「丙、計畫進度:1、第1期遷建工程於60年底完成道路水溝、拍賣場設備。2、第2期遷建工程於61年底完成辦公廳、冷藏庫、檢驗場、分售場、消毒池等設備。」將工程內容劃分為兩期依序興建,大港段22筆土地及大港段6地號等13筆土地之徵收程序完畢後,參加人取得上述工程用地後,決定於62年9月17日開工,其中果菜市場之建物亦於63年4月1日開工、63年10月1日竣工,建物主體坐落之基地為大港段77-2地號等14筆土地,包含大港段22筆土地之大港段72、72-1地號部分土地;
其後,系爭徵收土地計畫書原定之第1期工程再細分為3期工程,並依序於63年間、64年3月12日及65年11月30日竣工,提供果菜市場進行常態性事業活動迄今;
而該徵收計畫書所附配置圖及總配置圖放大圖則繪有辦公室、拍賣場、場域內通路、服務大樓、包裝場、檢驗場、停車場、綠地及預留空地等設施,惟大港段22筆土地屢遭原土地所有權人透過多種管道反對徵收,不斷陳情抗議,復因原土地所有權人占用土地,導致參加人就第2期工程無法進行開工使用;
又被上訴人都委會89年1月4日第478次會議決議變更部分市場用地為道路用地,參加人並將原定場區內聯外道路開通為十全一路;嗣後復將原本平面停車場變更為立體停車場,原本分散之綠地及預留空間之配置,則集中整合兼具雨水貯留低地之開放空間等情,為原判決依法確定之事實,核與卷內資料相符。
原判決基此認定大港段22筆土地公告徵收後,大港段22筆土地已依徵收計畫完成供果菜市場相關設施工程使用,並無「作業錯誤」或「因工程變更設計」,「致原徵收之土地不在工程用地範圍內」情形,核與徵收計畫之目的相符,足認參加人在基於同一徵收計畫目的取得所需土地已依照徵收計畫進行使用;而參加人開通道路及變更配置圖,係為因應果菜市場之停車空間不足、兼顧鄰近寶珠溝淹水及周圍交通壅塞等問題,核未變動大港段22筆土地徵收計畫原規劃聯外道路、停車場、綠地及預留空地之用途,且與其俾利於果菜市場整體使用之目的相符,應僅屬事業設計之變更及興辦事業內容之部分調整,大港段22筆土地亦未因工程變更設計而排除於工程用地範圍之外,自不構成土地徵收條例第49條第1項第1款規定之撤銷徵收事由或第2項第1款規定之廢止徵收事由;
又參加人既已依徵收計畫開始使用被徵收土地,即與土地徵收條例第49條第2項第2款所定「依徵收計畫開始使用前」之要件不符,而林O秀等7人所稱開發方式變更之方案,僅為參加人為消弭爭議所研擬之協商提案,尚處於磋商或研擬階段,未取得雙方同意,皆未能成立,自無同款所稱之「開發方式改變」之情事,且並未改變或註銷本件原定興辦事業即遷建果菜市場之基礎事實,不因此造成大港段22筆土地喪失徵收之必要性,亦不構成同條項第3款之廢止徵收事由。分別爲原審依其調查證據之結果所確認,並於原判決詳述認定之依據及得心證之理由,經核與經驗法則無違。]

(三)按認定事實乃事實審法院之職權,而證據之證明力如何或如何調查事實,事實審法院有衡情斟酌之權。苟其事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果,而未違背論理法則、經驗法則或證據法則,縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同,致其事實之認定亦異於該當事人之主張者,亦不得謂為原判決有之情形。
上訴意旨主張上訴人已爭執被上訴人於前審判決所提出之61年徵收計畫圖影本之真正,原判決未依第164條第1項規定,向參加人調取「北側用地」、「南側用地」之土地徵收計畫書圖完整原本,或依同法第176條準用民事訴訟法第352條第1項、第353條第1項規定,命被上訴人提出原本,遽然採信大港段22筆土地徵收計畫書圖影本,顯有違證據法則,及對重要事證未依職權調查亦未說明理由之判決不備理由云云,無非係就原審之取捨證據及事實認定之職權行使事項,復執陳詞再為爭議,並無可採。
(四)至於上訴意旨主張行政處分在無重大危害之情形下,得依職權或依申請為一部撤銷或一部廢止,第117條、第122條、第123條定有明文,並為土地徵收條例第49條第2項第3款所揭示,
本件上訴人係針對遭徵收之部分土地申請撤銷或廢止,從而,法院應審酌上訴人遭徵收之部分土地是否有土地徵收條例撤銷或廢止徵收之事由,並不以全部徵收用地均有該等之事由為必要,本件上訴人被徵收之系爭8筆土地既未依徵收計畫書圖實行使用,已有工程變更設計及開發方式改變之情事,且被徵收之系爭8筆土地低度開發為滯洪池公園之外圍步道,非供果菜市場徵收用地使用,此一部分已無徵收之必要,且就被徵收之系爭8筆土地為一部撤銷或廢止徵收並未有對公益重大危害,自應依上訴人之申請為一部撤銷或廢止徵收一節。惟查,被徵收土地是否已依徵收計畫開始使用,應依徵收目的所為土地使用之規劃,而就所徵收之全部土地整體觀察,又參加人開通道路及變更配置圖,係為因應果菜市場之停車空間不足、兼顧鄰近寶珠溝淹水及周圍交通壅塞等問題,核未變動系爭徵收土地計畫原規劃聯外道路、停車場、綠地及預留空地之用途,且與其俾利於果菜市場整體使用之目的相符。……」。

二、土地徵收事件~「南市興辦崎內國民小學校舍用地撤銷及廢止徵收案」及「土地徵收條例第49條第1項第1款(撤銷徵收)、第2項第1款、第3款(廢止徵收)各款要件與界定」等

就此,最高行政法院109年度上字第1087號判決 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TPAA%2c109%2c%e4%b8%8a%2c1087%2c20220609%2c1&ot=in 謂「……理 由
一、本件事實經過:
(一)緣改制前臺南縣政府(民國99年12月25日臺南縣、市合併後改制為臺南市政府即參加人)為興辦崎內國民小學(下稱崎內國小)校舍用地,申請徵收上訴人所有坐落改制前臺南縣白河鎮(現為臺南市白河區)○○○段00-000地號土地(下稱系爭土地),面積0.0354公頃,案經臺灣省政府86年1月17日八六府地二字第12026號函核准徵收,並經改制前臺南縣政府86年2月13日八六府地用字第23183號公告在案,公告期間自86年2月13日起至同年3月15日止。
(二)嗣上訴人於107年12月3日以崎內國小業於95年經改制前臺南縣政府廢校,已喪失徵收之正當性,乃依土地徵收條例第49條規定,向參加人請求撤銷或廢止徵收系爭土地,參加人以108年1月10日府地用字第1080083025號函復上訴人,內容略以:系爭土地自56年崎內國小設校之初即納入學校用地,為發展國民教育必須使用系爭土地,之後因少子化影響,該校於95年廢校,期間系爭土地由該校持續使用,業依徵收計畫之目的、用途完成使用,無土地徵收條例第49條撤銷或廢止徵收規定之適用。上訴人不服參加人上述處理結果,另以108年1月21日申請書、同年4月19日申請補充理由書及同年5月31日申請補充理由(續)書向被上訴人請求撤銷或廢止徵收系爭土地,案經被上訴人以108年8月6日台內地字第10802643301號函(下稱原處分)否准其請。上訴人不服,提起訴願遭決定駁回,提起行政訴訟,並聲明:1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被上訴人應依上訴人之申請對於臺灣省政府86年1月17日八六府地二字第12026號函核准參加人(改制前臺南縣政府)辦理崎內國小校舍用地徵收系爭土地事件,作成准予撤銷或廢止徵收之行政處分。經高雄高等行政法院(下稱原審)以109年度訴字第50號判決(下稱原判決)駁回上訴人之訴,上訴人遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人暨參加人於原審之答辯,均引用原判決之記載。

(以下黑框及分段為筆者所加,便於讀者閱讀)

[三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果,以:
(一)觀諸崎內國小校地工程計畫圖及校地使用計畫圖,系爭土地確實位於工程用地範圍內,且徵收後持續作為花圃及植樹區之校園空間使用。
是系爭土地於徵收後,繼續為崎內國小使用,核與徵收之目的無違,且已依徵收計畫完成使用,要屬明確。
上訴人主張依系爭土地自被徵收時起至崎內國小廢校時止,均未興建校舍於其上,且崎內國小現已廢校,致系爭土地已無徵收必要之情形云云。
惟觀諸徵收土地計畫書,足見系爭土地作為一般校地使用亦無不可。
又崎內國小雖於95年廢校,然廢校前系爭土地業已作為該校校園空間使用多年。是本件並無土地徵收條例第49條第1項第1款、同條第2項第1款、同條第2項第3款規定所稱之情事,上訴人依上開規定請求被上訴人撤銷或廢止徵收系爭土地,實屬無據,被上訴人予以否准,於法並無不合。]

[(二)上訴人復主張108年7月24日被上訴人土地徵收審議小組第185次會議參加人評估是否仍有使用系爭土地之需要,及有無其他可行之處理方式,而參加人迄今沒有任何作為云云。
惟查,被上訴人上開會議作成上述附帶決議後,被上訴人即於108年8月6日以台內地字第10802643302號函請參加人評估是否仍有使用系爭土地之需要,參加人遂以108年8月12日府地用字第1080936288號函詢參加人教育局及交通部觀光局西拉雅國家風景區管理處是否仍有使用系爭土地之需求。由上可知,參加人並未對上開附帶決議視而不見或無任何作為,是上訴人上開所訴,並無可採。]

[(三)綜上所述,上訴人之主張既不足取,被上訴人否准上訴人撤銷或廢止徵收系爭土地之申請,於法並無違誤,訴願決定予以維持,亦無不合。上訴人起訴意旨求為均予撤銷,並請求被上訴人應依其申請,作成准予撤銷或廢止徵收系爭土地之行政處分,為無理由,應予駁回。]

[四、本院經核原判決並無違誤,茲補充論斷如下:
(一)土地徵收條例第49條規定:「(第1項)已公告徵收之土地,需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前,需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫,並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者,應辦理撤銷徵收:一、因作業錯誤,致原徵收之土地不在工程用地範圍內。……(第2項)已公告徵收之土地,有下列情形之一者,應廢止徵收:一、因工程變更設計,致原徵收之土地不在工程用地範圍內。……三、已依徵收計畫開始使用,尚未依徵收計畫完成使用之土地,因情事變更,致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要。……(第4項)前3項規定,於本條例施行前公告徵收之土地,適用之。」
該第1項第1款所定「因作業錯誤,致原徵收之土地不在工程用地範圍內」,係指因位置勘選錯誤、地號摘錄錯誤、地籍圖地號誤繕、地籍分割錯誤、部分徵收之土地未辦理分割,致以全筆土地辦理徵收,分割完成後其錯誤徵收部分、都市計畫中心樁(線)偏移或其他作業錯誤,致原徵收之土地並非位於工程用地範圍內,而有不應徵收之土地誤予徵收之情形。
該第2項第1款所定「因工程變更設計,致原徵收之土地不在工程用地範圍內」則係指於公告徵收土地後,因需用土地人變更工程設計,例如:交通路線變更或公共工程規模縮小等情形,致原徵收之土地已不在工程用地範圍內;所稱「致原徵收之土地不在工程用地範圍內」,應依徵收目的所為土地使用之規劃,而就所徵收之全部土地整體觀察,不能謂建物之基地始在工程用地範圍內。
又該第2項第3款業已限定於「已依徵收計畫開始使用,尚未依徵收計畫完成使用之土地」,如已依徵收計畫開始使用並完成使用之土地,即不屬之。 ]

[(二)經查,本件系爭土地原為上訴人所有,自崎內國小於56年設校以來,即為該校占用作為花圃及植樹區使用,惟漏未辦理土地徵收或協議價購,改制前臺南縣政府為解決上開問題 ,乃以「臺南縣崎內國民小學用地」之名,擬定土地徵收計畫書,於86年間報經臺灣省政府核准徵收系爭土地1筆,面積0.0354公頃,徵收後持續作為花圃及植樹區之校園空間使用,為原判決依法確定之事實,核與崎內國小校地工程計畫圖及校地使用計畫圖(原審卷第135、137頁)相符。
是上訴人主張本件有土地徵收條例第49條第1項第1款「因作業錯誤,致原徵收之土地不在工程用地範圍內」應辦理撤銷徵收之事由,暨有同條第2項第1款「因工程變更設計,致原徵收之土地不在工程用地範圍內」及同條項第3款「已依徵收計畫開始使用,尚未依徵收計畫完成使用之土地,因情事變更,致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要」應辦理廢止徵收之事由,依上開之規定及說明,自均屬無據。從而,原判決維持訴願決定及否准上訴人撤銷或廢止徵收系爭土地申請之原處分,於法並無違誤。]

[(三)上訴意旨主張系爭土地,自86年徵收後持續作為花圃及植樹區使用至95年廢校止,完全未供作興建校舍教室使用,足認徵收作業顯有錯誤云云。
查本件徵收土地計畫書業已載明,徵收土地原因為發展國民教育必須使用本案土地,計畫進度則為現已為崎內國小校舍、校地使用,徵收後繼續作為崎內國小校舍校地使用,已完工等語,且所謂工程用地範圍,應依徵收目的所為土地使用之規劃,而就所徵收之全部土地整體觀察,已如前述,尚不能因本件未將校舍建築於系爭土地上,即指系爭土地不在工程用地範圍內。
又上訴意旨主張崎内國小於95年廢校,系爭土地於105年4月19日移交交通部觀光局西拉雅國家風景區管理處作為服務空間使用,核與當初徵收計畫供作「興辦崎内國小校舍用地」不符,應依土地徵收條例第49條第2項第3款規定廢止徵收云云,
惟查,該款適用之要件係「已依徵收計畫開始使用,尚未依徵收計畫完成使用之土地」,系爭土地已依徵收計畫完成使用,業如前述,則系爭土地自無此款規定之適用。至上訴意旨主張被上訴人土地徵收審議小組附帶決議以請參加人評估有無其他可行之處理方式一節,核屬行政機關之權限,非司法機關於本件所能置喙。]

(四)綜上所述,原判決駁回上訴人於原審之訴並無違誤,上訴意旨求予廢棄,為無理由,應予駁回。……」。

三、廢止土地徵收事件~「中市西苑高中學校工程徵收案」「公法上請求權及其消滅時效」及「土地徵收條例第49條第2項第3款」等

就此,最高行政法院109年度上字第105號判決 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TPAA%2c109%2c%e4%b8%8a%2c105%2c20211130%2c1&ot=in 謂「……理 由
一、爭訟概要:
㈠輔助參加人(下稱參加人)為辦理文中(35)學校工程(下稱系爭學校工程),報由精省前臺灣省政府民國79年3月17日79府地二字第31275號函(下稱系爭徵收處分)核准徵收臺中市○○區○○○段14-2地號等19筆土地,交由參加人以79年5月3日79府地用字第36182號公告(下稱系爭徵收公告),公告期間自79年5月4日起至79年6月2日止。
㈡上訴人以其繼承王O火所有被徵收之臺中市○○區何厝段(下稱何厝段)272-1地號土地(嗣合併至何厝段268地號,下稱系爭土地),有土地徵收條例(下稱土徵條例)第49條第2項第3款情事,於103年6月26日請求廢止系爭土地徵收。經參加人103年7月18日府授地用字第1030122467號函復略以,系爭土地業已設置臺中市立西苑高級中學(下稱西苑高中)體育班訓練教室,並建有校門、警衛室、訓練棚、護網及圍籬等,已依徵收計畫完成使用,且無情事變更事由,即已由西苑高中興建學校設施管理使用,與土徵條例第49條第2項規定不符,歉難辦理廢止徵收。
㈢上訴人不服上述處理結果,以103年7月29日請求書、103年10月2日請求補充理由書(一)、103年11月11日請求補充理由書(二)及105年7月29日請求補充理由書(三),向被上訴人請求廢止系爭土地徵收。經被上訴人105年12月22日台內地字第1051310368號函(下稱原處分)復略以,案經所屬土地徵收審議小組105年12月7日第122次會議審議決議,系爭土地並無土徵條例第49條第2項第3款情事,不准予廢止徵收。
㈣上訴人不服原處分,循序提起行政訴訟,聲明:⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉被上訴人應依上訴人103年7月29日請求書、103年10月2日請求補充理由書(一)、103年11月11日請求補充理由書(二)及105年7月29日請求補充理由書(三)之請求,及土徵條例第49條第2項第3款、第50條第4項規定,作成准予廢止系爭徵收處分核准由系爭徵收公告徵收系爭土地(合併後為何厝段268地號)之系爭學校工程案,由上訴人繳回原徵收價額新臺幣7,191,409元,發還土地予上訴人之行政處分。經原判決駁回後,提起上訴。
二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明暨參加人之陳述,均引用原判決所載。

(以下黑框及分段為筆者所加,便於讀者閱讀)

[三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果,略以:
㈠土徵條例第49條第2項第3款及第50條第1項、第2項規定,已公告徵收之土地已依徵收計畫開始使用,尚未依徵收計畫完成使用,因有情事變更,致其全部或一部無徵收之必要者,如需用土地人未向徵收主管機關(內政部)申請廢止徵收時,原土地所有權人得向該管直轄市或縣(市)主管機關請求廢止徵收,核其權利性質係法律賦予人民之公法上請求權,自有行政程序法第131條第1項規定之適用,如權利人未於時效期間內行使者,其權利即當然消滅,故上訴人主張土徵條例就廢止徵收請求權並未規定行使之時效期間,其廢止請求權不致罹於云云,委無足取。]

[㈡系爭土地經系爭徵收處分核准徵收,並由參加人以系爭徵收公告生效後,參加人已於86年間施工闢建為國中運動場相關設施使用,其實際用途迄未變更,為當時被徵收人何O郎等25人(包括系爭土地原所有權人王O火之配偶王姚O花在內)所知悉,並曾據以行使第219條規定之
故系爭土地原所有權人自土徵條例89年2月4日施行後,即得依土徵條例第49條第1項及第50條第1項向主管機關行使撤銷徵收請求權,因當時行政程序法尚未施行,則其此項公法上請求權,第125條規定,因15年間不行使而消滅,自行政程序法90年1月1日施行後,依該法第131條第1項規定,公法上請求權之消滅時效期間為5年,因其殘餘期間較5年為長,應縮短為5年,上訴人遲至103年6月27日始提起申請,明顯已逾請求時效期間。]

[另原土地所有權人或其如認其被徵收之土地具有應廢止徵收之情形,於需用土地人未申請時,其廢止徵收請求權即處於可行使之狀態,至於法律明定其應先向直轄巿或縣(巿)主管機關請求之,未獲該管機關審查通過時,再循序向中央主管機關請求,乃就同一廢止請求權之行使程序為特別規定,核與請求權消滅時效之起算無關。
亦即原土地所有權人之廢止徵收請求權如已罹於時效消滅者,不能因直轄巿或縣(巿)主管機關審查其請求不合規定,即使該請求權發生復活之效果,而得向中央主管機關為請求。
故上訴人主張其廢止徵收請求權在需用土地人即參加人未申請廢止徵收前,無從起算請求權可行使之時點等語,不能憑採。
又101年1月4日修正土徵條例第49條雖將舊法規定原列為撤銷徵收之事由,正名成為廢止徵收事由,但實質上原土地所有權人請求主管機關廢棄原徵收處分效力之效果並無不同。故原土地所有權人本於上開事由原得依舊法行使撤銷徵收請求權,發生徵收處分廢棄之效果,其請求權已罹於時效消滅後,即無從因土徵條例第49條於101年1月4日所為釐正性質之修正,而重新再取得廢止徵收請求權。]

[㈢系爭土地自編定為都市計畫文中用地,作為興辦教育事業使用,迄無變更,核與徵收計畫書計畫目的所載興辦教育事業之性質相一致。
依參加人99年12月公告實施變更臺中市都市計畫(西屯地區)細部計畫表7-2計畫區文教區、專用區及公共設施用地明細表所列「文中35」備註欄記載「兼供中等學校使用」乃在教育事業範圍內調整部分內容,以發揮土地利用效能,並非變更原核准徵收計畫所載興辦事業之性質,自不影響土地徵收所應具備之基礎,不能因此謂系爭土地有土徵條例第49條第2項第3款所稱情事變更情形。
又上訴人所引本院100年度判字第1956號判決,其個案情形係被徵收土地已由原來學校用地變更為住宅區,與系爭土地經編定文中用地供興辦教育事業使用後,未曾變更其使用分區,參加人將系爭土地作為西苑高中校地,其基礎事實並無變更之情形,明顯相殊,無從比附援引。]

[㈣教育主管機關因應少子化現象,已同步檢討過往大班集中式教學之傳統模式,調整修正成符合現今國內外主流教育理念以精緻化、多元化,發展適性人才,俾適應變化快速之現代社會要求,將輔導社團及運動代表隊成立納入學校經營的新面向,積極推展學生體育活動,例如組訓各種球隊,增設運動場所及設施,自有擴增現有學校用地範圍之需求,若將原來徵收計畫目的供國中校舍用地之土地,供作現有國中校地不足之擴充需求,核與原來徵收計畫目的無違。
參加人將文中35用地兼供同一學校之國中部及高中部共同使用,其行政裁量並無濫用或違法不當之情事,行政法院自應予以尊重。
故系爭土地自公告徵收迄今之存續使用狀態,核與都市計畫土地使用分區用途及原來徵收目的並無不符,難認有情事變更情形,不符土徵條例第49條第2項第3款規定之情形等語,判決駁回上訴人在原審之訴。]

[四、本院查:
㈠依土徵條例第49條第2項第3款、第4項規定:「已公告徵收之土地,有下列情形之一者,應廢止徵收:……三、已依徵收計畫開始使用,尚未依徵收計畫完成使用之土地,因情事變更,致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要。」「前3項規定,於本條例施行前公告徵收之土地,適用之。」及第50條規定:「(第1項)撤銷或廢止徵收,由需用土地人向中央主管機關申請之。(第2項)已公告徵收之土地有前條第1項或第2項各款情形之一,而需用土地人未申請撤銷或廢止徵收者,原土地所有權人得向該管直轄巿或縣(巿)主管機關請求之。(第3項)該管直轄巿或縣(巿)主管機關收受前項請求後,應會同需用土地人及其他有關機關審查。其合於規定者,由需用土地人依第1項規定申請之;不合規定者,該管直轄巿或縣(巿)主管機關應將處理結果函復原土地所有權人。(第4項)原土地所有權人不服前項處理結果,應於直轄巿或縣(巿)主管機關函復送達之日起30日內向中央主管機關請求撤銷或廢止徵收。其合於規定者,由中央主管機關逕予撤銷或廢止;不合規定者,由中央主管機關將處理結果函復原土地所有權人。原土地所有權人不服處理結果者,依法提起行政救濟。(第5項)已公告徵收之土地有前條第1項或第2項各款情形之一,而需用土地人未申請撤銷或廢止徵收者,由該管直轄市或縣(市)主管機關會同需用土地人及其他有關機關審查後向中央主管機關申請撤銷或廢止徵收。」
可知,於土徵條例施行前公告徵收之土地,需用土地人已依徵收計畫開始使用,尚未依徵收計畫完成使用之土地,有因情事變更,致原徵收土地之全部或一部無徵收必要之情形發生時,需用土地人應向土地徵收中央主管機關內政部申請廢止該部分土地之徵收;
而需用土地人未為此項申請時,法律並賦與原土地所有權人得向該管直轄巿或縣(巿)主管機關請求處理,並於不服處理結果時,得向中央主管機關內政部請求(申請)廢止徵收之權利,原土地所有權人依此所為之請求,即屬行政程序法第131條第1項規定之公法上請求權,且因該項公法上請求權,係於需用土地人未為申請時,原土地所有權人始得為請求,為免延宕過久,自應於相當期限內為之,爰於土徵條例第50條第4項明定申請期限;俟中央主管機關核處後,原土地所有權人如仍不服,再循訴願程序後提起課予義務訴訟,此觀乎土徵條例第50條規定及其立法理由自明。
是以,土徵條例第50條既已明定原土地所有權人係在需用土地人未為申請廢止徵收時,始得為請求,並應於該管直轄巿或縣(巿)主管機關送達處理結果之日起30日內,如仍不服,再向中央主管機關請求(申請)廢止徵收。
關於原土地所有權人以有土徵條例第49條第2項第3款規定之事由,行使廢止徵收請求權,其時效起算點為何?由於土徵條例並未規定需用土地人或該管直轄巿或縣(巿)主管機關就被徵收土地之後續使用情形,應定期通知原土地所有權人或依法公告,致其無從及時獲知充分資訊,俾判斷是否行使廢止徵收請求權,本院認至遲應自請求權人知悉或可得知悉發生情事變更致原徵收土地之全部或一部已無徵收必要之事由時起算。]

[本件上訴人以系爭土地於99年12月21日變更都市計畫及變更原定興辦事業計畫,其廢止徵收請求權時效應自該變更細部計畫公告之日起算請求權時效等情,為原判決載明,上訴人雖未主張何時知悉,
惟自99年間該變更細部計畫公告之日起,上訴人已於103年6月26日向參加人請求廢止系爭土地徵收,自難謂已逾行政程序法第131條第1項之請求權時效。
從而上訴人主張其廢止徵收請求權並未罹於時效乙節,核屬可採。]

[又土地徵收處分之廢止,核與土徵條例第9條或土地法第219條第1項對於土地收回權事由之規定,並不相同,則原判決以上訴人於86年間曾依土地法第219條第1項規定行使土地收回權而遭駁回,當時即知悉系爭土地之使用情形,卻遲至103年間行使廢止徵收請求權,已罹於時效消滅乙節,容有混淆二者之請求權性質。原判決就此部分之論述,理由未臻妥適,惟尚不影響判決結果(詳後述)。]

[㈡雖原判決關於上訴人行使系爭土地之廢止徵收請求權已罹於時效消滅之論述,為本院所不採。
然原判決認定系爭土地並無土徵條例第49條第2項第3款所定應廢止徵收之情形,係依徵收土地計畫書、臺中市政府都市計畫土地使用分區(或公共設施用地)證明書、變更臺中市都市計畫(西屯地區)細部計畫(第一次通盤檢討)案計畫書、西苑高中104年3月3日中總字第1040001497號函及所附文中(35)用地供學生使用之各項設備及現場照片與課程表等證據,論明:系爭土地依都市計畫書所載,始終為「文中用地」,而都市計畫進行細部計畫檢討後,將之備註「兼供中等學校使用」的內容,並未變更原「文中用地」之用途,即未改變原核准徵收計畫所載興辦事業計畫;參加人已於86年間將系爭土地施工闢建為國中運動場相關設施使用而迄未變更,目前西苑高中係由原臺中市立西苑國民中學於88年8月1日改制成為完全中學,設有國中部與高中部,89年7月核准設立國中部體育班,92年設置高中部體育班,將棒球運動訂為該校重點發展項目,該校國中部及高中部均有成立棒球隊,在系爭土地逐年闢建體育班訓練教室、校門、警衛室、訓練棚、棒球場、護網等設施,兼供同一學校之國中部及高中部共同使用,與原徵收目的並無不符等情,為原審依法認定之事實,核與卷內相關證據相符。]

[原審並就上訴人主張因「少子化」趨勢,致鄰近國中已足敷使用,徵收系爭土地之目的已發生「情事變更」乙節,如何不符合土徵條例第49條第2項第3款所定「情事變更」要件,予以指駁甚詳。
上訴意旨主張系爭土地迄無國中運動場相關設施,而徵收土地計畫書所載學校係指國中,應專供國中使用並新設國民中學,未規定可與高中合併使用,系爭土地之管理者並非西苑高中,而都市計畫劃設目的為「興辦教育事業」,非提供西苑高中體育班使用,亦與設置體育班訓練教室無關,原判決遽認系爭土地擴大並變更為「兼供中等學校使用」屬未變更使用用途,有判決違背法令情事云云,無非重述其在原審提出而為原審所不採之主張,復執其一己主觀見解,就原審取捨證據、認定事實之職權行使,指摘其為不當,然而事實認定乃事實審法院之職權,證據之證明力如何或如何調查事實,事實審法院有衡情斟酌之權,如事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據結果,未違背論理及經驗法則或證據法則,縱證據之取捨與當事人所希冀者不同,致認定的事實異於當事人之主張,亦不得謂原判決有違背法令之情形。]

[次查,中學是中等學校簡稱,凡介於初等教育與高等教育之間,招收小學畢業生,施以各種類型中等教育,不論是至15、16歲,或是至18、19歲為止的機構,統稱為中等學校;由於涵蓋年限頗長,因此在實施上通常會分為前、後兩個階段,如初級中學(按即我國之國民中學)、高級中學等(國家教育研究院編著教育大辭書資訊網,網址 http://terms.naer.edu.tw/detail/0000000/,西元2000年12月,中學Secondary School部分)。
西苑高中乃包含國中部及高中部之完全中學,屬中等學校(中學),則系爭土地供西苑高中使用,當符合原核准徵收計畫所載興辦事業計畫「文中用地」之教育用途。
另,徵收土地計畫書所載「文中(35)學校預定地校舍」,應指供中學教學使用相關場所,舉凡校門、警衛室、體育班訓練教室、訓練棚、棒球場、護網及圍籬等設施,均屬之;此觀普通高級中學建築及其附屬設備標準(依「普通高級中學設備標準實施要點」第拾點之規定,完全中學附設國中部者,其設備除依照國民中學規定者外,亦得參酌本實施要點辦理之),業已規定學校建築應包括校舍(普通教室、專科教室、行政辦公室……)、運動場(田徑場、各類球場、體育館[或風雨操場]、游泳池、體適能場地等)、校園及其附屬設備(一般教室設備、安全監控系統……)即明,是以系爭土地供西苑高中(包含國中部及高中部)設置棒球場及體育班訓練教室使用,當亦無上訴意旨所指摘有何未依徵收計畫完成使用之情事可言。]

㈢綜上所述,原判決駁回上訴人於原審之訴,核無違誤,上訴 論旨,指摘原判決違背法令,求予廢棄,為無理由,應予駁 回。
五、據上論結,本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段,判決如主文。……」。

四、廢止土地徵收事件~「南投縣OO鎮都市計畫第7號道路工程用地徵收案」及「土地徵收條例第49條第2項第2款、第3款」等

就此,臺中高等行政法院高等第三庭111年度訴字第77號判決(本判決僅節錄千字左右,完整內容如下連結 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TCBA%2c111%2c%e8%a8%b4%2c77%2c20230913%2c2&ot=in)謂「……壹、程序方面:
一、本件被告之代表人於訴訟繫屬中,由原來之徐O勇遞次變更為花O群及林O昌,已據其等具狀聲明承受訴訟在卷(分見本院卷1第341至342頁及第371至372頁),經核於法並無不合。
二、按「依本條例第50條第2項規定得請求撤銷或廢止徵收之原土地所有權人,為原被徵收土地之所有權人;原所有權人死亡,為其全體繼承人。但任一繼承人得敘明理由為其全體繼承人之利益請求之。」為土地徵收條例施行細則第57條之1第1項所明定。查原告劉陳○玉、陳○宗係附表一編號13、14所示坐落南投縣竹山鎮中山段111-5、116地號土地徵收時原所有權人郭O哥之部分繼承人;原告廖○碧年為編號18所示坐落同段81、82地號土地徵收時原所有權人廖○助之繼承人之一;原告羅O聰係編號19所示南投縣竹山鎮中正段1395地號土地徵收時原所有權人陳○之繼承人之一,有卷附上開被徵收土地清冊及各該原告身分證明文件在卷可稽。則上開各原告本於繼承人地位各就其被繼承人原被徵收土地,為全體繼承人之利益,申請廢止徵收,經被告否准所請,循序提起行政訴訟救濟,於程序上自為法所許。
貳、實體方面:
一、爭訟概要:
㈠緣原告原所有或其被繼承人原所有如附表一所示之各筆土地(下稱系爭土地,徵收時各筆土地之權屬狀態,詳見附表一所載),因位於輔助參加人○○縣○○鎮公所(下稱參加人竹山鎮公所)辦理「○○縣○○鎮都市計畫第7號道路工程(含相關路口)」(下稱7號道路工程)用地範圍內,前經輔助參加人南投縣政府(下稱參加人南投縣政府)將系爭土地連同用地範圍內之坐落○○縣○○鎮中山段2地號等68筆土地及其地上物,報經臺灣省政府以民國77年8月25日77府地四字第89747號函(下稱77年8月25日函)核准徵收(嗣復以78年3月3日78府地四字第17525號函〈下稱78年3月3日函〉核准徵收○○縣○○鎮中山段927地號等2筆土地及其地上物),並經參加人南投縣政府以78年5月10日(78)投府地權字第40979號公告(下稱78年5月10日公告)自78年5月11日起至78年6月9日止確定在案。
㈡原告於107年5月31日依土地徵收條例第49條第2項規定,向參加人南投縣政府請求廢止土地徵收。參加人南投縣政府以107年8月30日府地權字第0000000000號函(下稱107年8月30日函)復審查結果不符合土地徵收條例第49條第2項應廢止徵收之要件等語;復以107年9月10日府地權字第0000000000號函(下稱107年9月10日函)通知原告倘不服107年8月30日函復之處理結果,請依土地徵收條例第50條第4項規定,於收文起30日內向被告請求廢止徵收。
㈢原告旋於107年10月11日(被告收文日)向被告請求廢止土地徵收,尚未經被告作出處理結果前,即逕於109年12月22日提起訴願。被告則於110年8月30日以台內地字第00000000000號函(下稱原處分)復原告略以:經於110年8月18日召開內政部土地徵收審議小組第226次會議決議,本案不符合土地徵收條例第49條第2項第2款及第3款規定,不准予廢止徵收等語。行政院隨以111年1月26日院臺訴字第0000000000號訴願決定(下稱訴願決定)駁回原告之訴願,原告遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明略以:
㈠參加人南投縣政府本於63年都市計畫劃定道路範圍,於77年間辦理系爭土地徵收完竣後,迄今未開闢使用,經原告提出申覆及不斷爭執徵收必要性及合法性,參加人南投縣政府曾於80年4月23日發函參加人竹山鎮公所,表明原先都市計畫道路(即舊路線)業經臺灣省都市計畫委員會於78年5月10日審議完竣,原則同意變更並請參加人竹山鎮公所依法完成都市計畫變更後,對變更為非道路用地並已辦理徵收土地,速依法申請撤銷徵收手續等語。可見參加人竹山鎮公所確無徵收使用系爭土地之必要性。
㈡參加人○○縣○○○○道路系統規劃宜符合正交原則,以提昇道路服務水準,並降低交叉路口道路行車之衝突點及避免大量拆遷原有房屋,於101年間提案調整變更7號道路路線,並經內政部都市計畫委員會專案小組聽取簡報會議後,達成原則上同意照參加人南投縣政府核議意見通過,僅列3點補正事項,嗣參加人南投縣政府即依照被告都市計畫委員會專案小組會議建議,郵寄意願調查表予被徵收土地所有權人,原告亦依指示填載意願調查表載明同意變更道路辦理廢止徵收。
㈢經內政部都市計畫委員會於103年5月13日就「變更竹山(含延平地區)都市計畫(合併通盤檢討)(暫予保留)案」召開第827次會議討論,參採參加人南投縣政府列席人員說明,考量調整變更後道路大部分利用等情照准通過,並要求參加人南投縣政府函送相關補充資料後,報由被告逕予核定。參加人南投縣政府即於同年8月26日依照被告103年8月8日台內營字第0000000000號函暨都市計畫法第21條,自同年8月27日凌晨起發布實施「變更竹山(含延平地區)都市計畫(合併通盤檢討)(第二階段)案」,將原7號道路向東外移(下稱新路線),依照新路線調整示意圖, 可知新路線實無再使用系爭土地之必要。
㈣參加人南投縣政府自103年8月26日公布「變更竹山(含延平地區)都市計畫(合併通盤檢討)(第二階段)案」以來,皆未依法進行徵收廢止程序,原告僅得於107年間,依土地徵收條例第49條第2項規定,向參加人南投縣政府申請廢止徵收。然參加人南投縣政府竟以107年8月30日函復表示其已於106年提案「104-107年度生活圈道路交通系統建設計畫-竹山鎮7號道路新建工程」計畫,將新路線再次變更回舊路線,故本案並無工程變更計畫或興辦之事業改變、興辦事業計畫經註銷、開發方式改變或取得方式改變等情,不符合廢止徵收之要件等語,並以107年9月10日函復原告不同意廢止徵收申請。
㈤參加人南投縣政府若依103年公告發布「變更竹山(含延平地區)都市計畫(合併通盤檢討)(第二階段)案」開闢新路線,根本無庸使用系爭土地,系爭土地自符合土地徵收條例第49條第2項第2款「依徵收計畫開始使用前,興辦之事業改變、興辦事業計畫經註銷、開發方式改變或取得方式改變」而應予以廢止徵收處分。且7號道路工程原定路線旁早已開闢約12公尺寬道路供公共通行,與完成整治之街尾溪間並形成寬闊之公有新生地,應無再使用系爭土地之必要。
㈥系爭土地已符合土地徵收條例第49條第2項第2款及第3款規定,參加人南投縣政府依法本應自請廢止徵收,然參加人竹山鎮公所不僅毫無作為,反於103年再次將原告所有系爭土地變更為道路用地,復於106年提出「104-107年度生活圈道路交通系統建設計畫-竹山鎮7號道路新建工程」計畫,據以向被告申請經費,企圖藉此規避自身責任。依上開新建工程計畫全長為796公尺,非原7號道路之1130公尺,足見參加人竹山鎮公所非依照62年都市計畫,而係依照徵收當時根本不存在之新計畫要求繼續開闢舊路線,即等同參加人竹山鎮公所早已、變更舊計畫,原告自得依土地徵收條例相關規定向被告申請廢止徵收等語。
㈦聲明:⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應依原告107年10月11日之申請,就臺灣省政府77年8月25日函徵收處分中原告所有之系爭土地作成廢止徵收之行政處分。
三、被告答辯及聲明:
㈠關於竹山鎮都市計畫審議、執行過程及起訴狀各點理由,依參加人南投縣政府111年4月18日府地權字第0000000000號函查復如下:
⒈竹山鎮都市計畫屬都市計畫法第13條及第18條規定所稱之鎮計畫,由參加人竹山鎮公所擬定,經竹山鎮都市計畫委員會審議完成後,再送由南投縣都市計畫委員會及內政部都市計畫委員會審議。竹山鎮都市計畫7號道路自參加人南投縣政府以62年3月21日投府建都字第18564號公告核定竹山鎮都市計畫案時,即已劃設為計畫道路,後歷經76年2月25日「變更竹山都市計畫(第一次通盤檢討)案」、78年12月5日「變更竹山都市計畫(第一期公共設施保留地專案通盤檢討)案」、102年6月20日「變更竹山(含延平地區)都市計畫(合併通盤檢討)(第一階段)案」及103年8月26日「變更竹山(含延平地區)都市計畫(合併通盤檢討)(第二階段)案」等都市計畫通盤檢討,迄今均未變更7號道路路線。
⒉關於原告主張:竹山鎮都市計畫7號道路之舊路線業經臺灣省都市計畫委員會於78年5月10日審議完竣,原則同意變更,並請參加人竹山鎮公所依法完成都市計畫變更後,對變更為非道路用地並已辦理徵收土地,速依法申請撤銷徵收乙節。查臺灣省都市計畫委員會78年5月10日第361次,人民團體陳情意見综理表之編號3案決議:「原則同意變更,惟新劃設道路應考量公平原則,道路之順暢及堤防設計之安全,並重新辦理公開展覽及提經縣都委會審議後,再送本會討論。」可知該委員會雖原則同意變更,惟應再妥為評估計畫道路變更之公平性、合理性及堤防安全性後,再按都市計畫程序循序辦理變更,始具都市計畫效力,惟後續參加人南投縣政府查無參加人竹山鎮公所再次提報都市計畫變更審議之相關資料,亦即7號道路工程並未依法定程序完成都市計畫變更。
⒊關於原告主張:經內政部都市計畫委員會專案小組聽取簡報會議後,達成原則上同意照參加人南投縣政府審核意見通過,原告亦依指示填載意願調查表載明同意變更道路辦理廢止徵收乙節。查被告分別於101年3月28日、101年5月9日及101年6月12日召開3次內政部都市計畫委員會專案小組審議,並請參加人南投縣政府就尚未取得原面臨7號道路工程用地之土地所有權人同意變更及變更後無法面臨指定建築線等部分,有何妥善處理方案或因應對策一併納入計畫書敘明,參加人南投縣政府即繼續辦理相關所有權人之意願調查,並統計意願資料,惟該意願調查僅供後續都市計畫委員會審議之參考,並非為都市計畫變更或道路廢止徵收之依據。
⒋關於原告主張:內政部都市計畫委員會曾於103年5月13日召開第827次會議,參加人南投縣政府即於同年8月26日據此發布實施「變更竹山(含延平地區)都市計畫(合併通盤檢討)(第二階段)案」,將原7號道路向東外移乙節:
⑴依內政部都市計畫委員會第827次會議決議,有關7號道路工程為附帶條件通過,其附帶條件如下:A.本案因變更範圍緊鄰河川,為避免變更後影響河川之水利整治計畫及維護沿岸居民生命財產安全,故應請參加人南投縣政府水利主管單位妥為評估並出具相關證明文件,確認本案變更後不影響河川之水利整治計畫與危及沿岸居民之生命財產安全,否則維持原計畫。B.變更後未面臨建築線且不同意變更部分,請參加人南投縣政府應妥為處理並將因應對策納入計畫書,以避免將來執行之糾紛與困難。C.本案變更後必須繳回原徵收補償費及依「南投縣都市計畫委員會審議都市計畫土地變更回饋原則」規定繳納回饋代金,故應請參加人南投縣政府與相關土地所有權人簽訂協議書,納入計畫書內,再行檢具變更主要計畫書、圖,報由被告核定。
⑵因本案之附帶條件,涉及土地徵收、水利整治、建築管理及都市計畫變更回饋等眾多主管單位之權責,因而至目前為止,仍無法完成附帶條件報由被告核定,亦即7號道路並未完成都市計畫路線變更。
⒌關於原告主張:被徵收之系爭土地自77年予以徵收以來,從未實際開關使用乙節。查都市計畫7號道路長度約1,130公尺,於77、78年核准徵收後,目前於竹山鎮頂林路東一巷部分約計320公尺已施設完成(臺灣省政府78年3月3日函核准徵收部分),主體工程已動工,非原告所稱全案從未實際開闢。
㈡原告申請廢止之徵收標的前經臺灣省政府77年8月25日函核准徵收,徵收後因民眾抗爭迄今未開闢,因7號道路工程依徵收計畫開始使用前,並無興辦事業改變、註銷情形,開發方式或取得方式亦無改變,不符合土地徵收條例第49條2項2款規定廢止徵收要件。又7號道路自62年3月21日核定竹山鎮都市計畫案時,即已劃設為計畫道路,迄今均未變更,維持原規劃路線,原徵收標的仍為道路用地,並無情事變更情形,目前參加人竹山鎮公所仍有依據現行都市計畫辦理道路開闢之必要,亦不符合土地徵收條例第49條第2項第3款規定廢止徵收要件等語。並聲明:駁回原告之訴。
四、參加人陳述要旨:
㈠南投縣政府:
⒈竹山鎮都市計畫7號道路工程長度約1,130公尺,目前已開闢部分約320公尺(竹山鎮頂林路東一巷部分),餘因民眾抗爭迄未完成開闢。7號道路工程之主體工程已動工,原告主張系爭土地自77年被徵收以來,從未實際開闢使用云云,顯非事實。蓋「開始使用」,係指興辦事業之主體工程動工,為土地徵收條例施行細則第56條之1所明定,故7號道路工程不符土地徵收條例第49條第2項第2款「開始使用前興辦事業改變、註銷」等情形。
⒉7號道路工程尚未完成使用原因在於民眾抗爭,有關抗爭陳情辦理都市計畫變更,為原告所不爭之事實,並有原告起訴理由可稽。且7號道路工程之都市計畫並未變更,至今仍维持原規劃路線,需用土地人即參加人竹山鎮公所,依現行都市計畫爭取經費積極辦理道路開闢,不符合土地徵收條例第49條第2項第3款要件。
⒊關於本案都市計畫審議及執行過程,引用被告答辯等語。
㈡竹山鎮公所:
⒈參加人竹山鎮公所於106年提出「104-107年度生活圈道路交通系統建設計畫-竹山鎮7號道路新建工程」,係向被告所屬營建署申請興建的補助,原計畫的7號道路路線沒有改變。
⒉原告所稱7號道路旁已開闢道路可供通行,惟該道路並未貫穿都市計畫7號道路的全部路段,僅供部分通行而已,無法完全替代7號道路等語。

(以下黑框及分段為筆者所加,便於讀者閱讀)

[五、本件兩造主要爭點為:系爭土地是否具有土地徵收條例第49條第2項第2款或第3款規定之應廢止徵收之情形?]

[六、本院判斷:
㈠前提事實:
前揭「爭訟概要」項所載事實,為兩造所不爭執,並有如附表一、二所示各項書件資料可憑(見判決附表一所示系爭土地徵收時之所有權人證明文件及附表二之證據編號對照表所示甲證0-2、5至7;乙證1至6;丁證4至6、11),堪認真正。
㈡應適用法令:
⒈土地徵收條例第49條第2項第2款、第3款、第4項規定:「(第2項)已公告徵收之土地,有下列情形之一者,應廢止徵收:……二、依徵收計畫開始使用前,興辦之事業改變、興辦事業計畫經註銷、開發方式改變或取得方式改變。三、已依徵收計畫開始使用,尚未依徵收計畫完成使用之土地,因情事變更,致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要。……(第4項)前3項規定,於本條例施行前公告徵收之土地,適用之。」
⒉土地徵收條例施行細則第56條之1規定:「本條例第49條所稱開始使用,指興辦事業之主體工程動工;所稱完成使用,指興辦事業整體工程完成驗收。但依其事業性質無需興建工程者,不在此限。」
㈢關於原告主張系爭土地應依土地徵收條例第49條第2項第2款規定廢止徵收部分:
⒈觀諸土地徵收條例第49條第2項第2款規定意旨,可知被徵收土地若無因原興辦之事業改變,或興辦事業計畫經註銷,或開發方式改變或取得方式改變,而已無依徵收計畫開始使用之必要者,即不合於廢止徵收之法定要件。 
⒉查系爭土地係因參加人竹山鎮公所為辦理7號道路工程,由參加人南投縣政府報經臺灣省政府以77年8月25日函核准徵收,有上開函文及徵收土地計畫書、公共設施保留地取得清冊影本在卷可參(見乙證1)。
依徵收土地計畫書所載明徵收原因為:南投縣竹山鎮竹山都市計畫係於62年3月21日發佈實施,為竹山鎮之繁榮與市街發展配合,需使用都市計畫區域內之道路,必須使用本案土地;興辦事業之性質為:交通事業;興辦事業計畫範圍為:竹山鎮都市計畫7號道路長1,110公尺,寬12公尺(見本院卷1第123、125頁)。
又參加人竹山鎮公所為辦理上開7號道路工程,除報經內政部以77年8月25日函核准徵尚另由參加人南投縣政府報經臺灣省政府以78年3月3日函核准徵收南投縣竹山鎮中山段927地號、大坑段大坑小段162-6地號(重測後為秀林段1地號)等2筆土地及其地上物,有上開函文及徵收土地計畫書、公共設施保留地取得私有土地清冊影本在卷可參(見乙證2)。
而上開927地號及162-6地號等2筆土地,業經開闢使用,長度約320公尺(下稱78年核准徵收路段),有丁證12所示之竹山鎮都市計畫7號道路圖說可憑(見原處分卷2第115頁)。
又經比對卷附Google Map地圖及地籍圖(見丁證14、15),可見上開2筆被徵收土地均係在大智路北側,其正確路名為文化路;而頂林路東一巷則位於大智路南側(按:被告、參加人南投縣政府及竹山鎮公所亦將78年核准徵收路段概稱為頂林路東一巷)。
⒊是故,系爭土地係因辦理7號道路工程經78年核准公告徵收,既已有部分路段開闢完成使用,自屬土地徵收條例施行細則第56條之1規定所稱「興辦事業之主體工程已動工」之情形,該當於土地徵收條例第49條第2項第3款所稱「已依徵收計畫開始使用」之要件。則原告主張系爭土地具有同條項第2款規定「依徵收計畫開始使用前,興辦之事業改變、興辦事業計畫經註銷、開發方式改變或取得方式改變」之情形,而憑以請求廢止徵收,於法自屬無據。]

[㈣關於原告主張系爭土地應依土地徵收條例第49條第2項第3款規定廢止徵收部分:
⒈原告雖主張內政部都市計畫委員會曾於103年5月13日召開第827次會議決議通過參加人南投縣政府所提之「變更竹山(含延平地區)都市計畫(合併通盤檢討)(暫予保留)案」,將7號道路向東外移,嗣參加人南投縣政府即於同年8月26日依照被告103年8月8日台內營字第1030808685號函暨都市計畫法第21條,自同年8月27日凌晨起發布實施「變更竹山(含延平地區)都市計畫(合併通盤檢討)(第二階段)案」,將原7號道路向東外移,7號道路都市計畫已變更等語。
⒉惟按土地徵收條例第49條第2項第3款所稱「情事變更」係指土地徵收完成後,發生當時未能預見之新情事,致原來徵用土地之目的已無實現之必要而言。
再者,被徵收土地是否具有情事變更之情形,而無徵收必要情形,自應就其已依徵收計畫完成使用之情況,是否符合原來徵收之目的判斷之。
為執行都市計畫之需要,而辦理土地徵收,其公告徵收之土地是否具有情事變更情形,當以都市計畫細部計畫所載公共設施保留地用途,與徵收計畫書所載徵收土地原因及興辦事業性質是否相一致為基礎事實予以判斷。
準此以論,基於都市計畫而辦理之公共設施保留地徵收,如該都市計畫經通盤檢討並未變更原劃定之土地用途,且需用土地人仍將徵收土地供作原核准徵收計畫所載興辦事業性質使用,則徵收土地基礎事實自不生變更,原徵收自具存續之正當性,殊難謂無徵收之必要,即不符合土地徵收條例第49條第2項第3款規定之要件,原土地所有權人即無從依同條例第50條規定請求廢止徵收(最高行政法院104年度判字第653號、105年度判字第64號及107年度判字第160號等判決意旨參照)。]

[⒊查被告都市計畫委員會第827次會議就參加人南投縣政府所提之「變更竹山(含延平地區)都市計畫(合併通盤檢討)(暫予保留)案」決議內容略以:「本案除應依下列各點辦理外,其餘准照南投縣政府103年3月30日……函送相關補充資料……通過,並退請該府依照修正計畫書、圖後,報由內政部逕予核定,免再提會討論。一、本案因變更範圍緊鄰河川,為避免變更後影響河川之水利整治計畫及維護沿岸居民生命財產安全,故應請參加人南投縣政府水利主管單位妥為評估並出具相關證明文件,確認本案變更後不影響河川之水利整治計畫與危及沿岸居民之生命財產安全,否則維持原計畫。二、變更後未面臨建築線且不同意變更部分,請參加人南投縣政府應妥為處理並將因應對策納入計畫書,以避免將來執行之糾紛與困難。三、本案變更後必須繳回原徵收補償費及依『南投縣都市計畫委員會審議都市計畫土地變更回饋原則』規定繳納回饋代金,故應請參加人南投縣政府與相關土地所有權人簽訂協議書,納入計畫書內,再行檢具變更主要計畫書、圖,報由內政部核定。……」。

五、土地徵收案件聲請大法庭裁判~「聲請大法庭裁判之事由」及「土地徵收條例第49條第1項第2款」等

就此,最高行政法院110年度聲字第211號裁定 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TPAA%2c110%2c%e8%81%b2%2c211%2c20230821%2c1&ot=in 謂「……理 由

(以下黑框及分段為筆者所加,便於讀者閱讀)

[一、按行政法院組織法第15條之4規定:「(第1項)最高行政法院各庭審理事件期間,當事人認為足以影響裁判結果之法律見解,先前裁判之法律見解已產生歧異,或具有原則重要性,得以書狀表明下列各款事項,向受理事件庭聲請以裁定提案予大法庭裁判。一涉及之法令。二法律見解歧異之裁判,或法律見解具有原則重要性之具體內容。三該歧異見解或具有原則重要性見解對於裁判結果之影響。四所持法律見解及理由。(第2項)……(第3項)最高行政法院各庭認為聲請不合法律上之程式或法律上不應准許者,應以裁定駁回之。」
立法理由並敘明「受理第1項聲請之最高行政法院各庭,如認聲請不合法律程式或法律上不應准許,應以裁定駁回,無庸命其補正,爰於第3項明定之。」
二、緣聲請人因土地徵收事件,經臺北高等行政法院106年度訴更一字第64號判決(下稱原判決)駁回其訴後,復經本院109年度上字第617號判決(下稱原確定判決)駁回其上訴確定在案。
聲請人仍不服,以原確定判決及原判決有行政訴訟法第273條第1項第1款所定事由,向本院(本院110年度再字第54號)。
而聲請人認足以影響本件裁判結果之法律見解,即㈠「土地徵收條例第49條第1項第2款(下稱系爭規定)之立法目的是否限縮於『不得牴觸都市計畫』,而於解釋適用系爭規定所稱『公告徵收時,都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者』之文義時,是否亦限縮於都市計畫規定『應』以聯合開發之情形,而不包含都市計畫規定『得』以聯合開發之情形?亦即,系爭規定之文義及立法目的解釋射程,是否無法涵蓋『徵收與聯合開發不得併行』之憲法原則?」
與本院先前裁判之法律見解已生歧異;㈡「行政訴訟法第132條規定既然準用民事訴訟法第196條第1項規定,則民事訴訟法上有關訴訟標的理論之不同見解,於行政中亦有援引及釐清之必要。此一法律見解涉及人民得否於同一行政訴訟程序中,基於相同之原因事實追加土地徵收條例第49條第1項不同款次之撤銷事由,利用同一程序一次性解決同一撤銷標的所生之爭議。」具有原則重要性,遂提起本件聲請。]

[三、聲請意旨略謂:
㈠就前揭二、㈠部分,所涉及之法令為系爭規定,而前揭法律見解應採司法院釋字第732號、第743號解釋、相關大協同意見書及鈞院106年度判字第445號判決意旨主張之「徵收與聯合開發不得併行」原則,於解釋適用系爭規定所稱「公告徵收時,都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者」之撤銷徵收事由時,不應區分都市計畫規定「應」或「得」以聯合開發之情形,而為差別對待,亦即,系爭規定之文義及立法目的解釋射程,應以符合「徵收與聯合開發不得併行」之憲法意旨而為解釋,方為正確。
又觀諸土地徵收條例第50條第2項規定,可知系爭規定確實具有保障人民之意旨,故而賦予人民得單獨請求撤銷徵收之權利,是立法者制定土地徵收條例時,絕非僅以確保都市計畫不被牴觸之公共利益作為系爭規定之立法目的,由此益徵系爭規定並無限縮其要件為都市計畫已規定「應」辦理聯合開發之情形。準此,原確定判決與司法院釋字第732號、第743號解釋、相關大法官協同意見書及鈞院106年度判字第445號判決意旨,見解顯然歧異。]

[㈡就前揭二、㈡部分,所涉及之法令為行政訴訟法第132條規定準用民事訴訟法第196條第1項規定。
依學者見解(即徐瑞晃法官所著「行政訴訟法」及陳清秀教授所著「行政訴訟法」)可知,為使人民提起行政訴訟爭執之對象擴大,俾一次紛爭一次解決,允宜採取較為廣泛的訴訟標的理論,因此在原行政處分的基礎事實關係範圍內,原則上應得追加變更處分理由,人民亦得追加變更所主張之處分違法事由,以便由法院納入審判範圍。
況於人民申請撤銷徵收處分時,行政機關本有自我審查合法性之義務,倘行政機關審查認為徵收處分並無撤銷必要,則強令人民就同一原因事實、同一撤銷標的,僅因撤銷事由規定在不同款次,而屬不同請求權、不同訴訟標的,故須分別踐行訴願前置程序,不得於同一訴訟程序中追加,有效率地解決紛爭,顯然不符合程序利益之保障等語。]

[四、本院查:
㈠查聲請人因提起之訴,認前揭法律爭議足以影響裁判結果,而提出本件聲請。
惟查,聲請人所持前開聲請意旨之論述,即為其指摘原確定判決為適用法規顯有錯誤之理由,該已經本院另以110年度再字第54號判決予以駁回,先予敘明。
㈡聲請人所提2項法律爭議,與移送大法庭裁定統一見解之要件尚有未合,理由如下:  
⒈關於第1項法律爭議:
⑴按本件相關原確定判決所適用之法令即系爭規定為101年1月4日修正前土地徵收條例第49條第1項第2款規定:「已徵收之土地,需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前,需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫,並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者,應辦理撤銷徵收:……二、公告徵收時,都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。」
⑵按「都市計畫範圍內,各級政府徵收私有土地或撥用公有土地,不得妨礙當地都市計畫。」都市計畫法第52條前段定有明文。
而系爭規定就「公告徵收時,都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者」定爲撤銷徵收之事由,即寓有都市計畫已規定者自應依計畫辦理而不得牴觸都市計畫之意旨,此為原確定判決所持之見解,並無適用法規顯有錯誤之疑義。
而司法院釋字第732號解釋文:「中華民國90年5月30日修正公布之大眾捷運法(下稱九十年捷運法)第7條第4項規定:『大眾捷運系統……其毗鄰地區辦理開發所需之土地……,得由主管機關依法報請徵收。』77年7月1日制定公布之大眾捷運法(下稱七十七年捷運法)第7條第3項規定:『聯合開發用地……,得徵收之。』79年2月15日訂定發布之大眾捷運系統土地聯合開發辦法(下稱開發辦法)第9條第1項規定:『聯合開發之用地取得……,得由該主管機關依法報請徵收……。』此等規定,許主管機關為土地開發之目的,依法報請徵收土地徵收條例(下稱徵收條例)第3條第2款及土地法第208條第2款所規定交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地,於此範圍內,不符憲法第23條之比例原則,與憲法保障人民財產權及居住自由之意旨有違,應自本解釋公布之日起不予適用。」
及釋字第743號解釋文:「主管機關依中華民國77年7月1日制定公布之大眾捷運法第6條(「大眾捷運系統需用之土地,得依法徵收……之。」),按相關法律所徵收大眾捷運系統需用之土地,不得用於同一計畫中依同法第7條第1項規定(「為有效利用土地資源,促進地區發展,地方主管機關得自行開發或與私人、團體聯合開發大眾捷運系統場、站與路線之土地及毗鄰地區之土地。」)核定辦理之聯合開發。依大眾捷運法第6條徵收之土地,應有法律明確規定得將之移轉予第三人所有,主管機關始得為之,以符憲法保障人民財產權之意旨。」均非以前揭系爭規定為解釋標的。
依司法院解釋之效力並依上開解釋推論,乃於解釋公布後,對於交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地,不得以土地開發為目的報請徵收;
又對於依法徵收之大眾捷運系統需用土地,不得再以聯合開發方式將土地移轉予私人所有。核於前揭系爭規定不生影響,聲請人所提第1項法律問題,尚無原則重要性可言。
又本院106年度判字第445號因前開釋字第732號解釋作成後所為之發回判決乃表示「都市計畫已規定以聯合開發方式開發,即不得以徵收方式取得土地,該徵收處分即屬違法,應辦理撤銷徵收」之法律見解(見該判決第21頁),與前述原確定判決所持見解並無不同。是聲請人主張第1項法律爭議之所由係本院先前裁判之法律見解已生歧異云云,亦難成立。]

[⒉關於第2項法律爭議:
按依行政訴訟法第132條規定所準用之民事訴訟法第196條第1項規定「攻擊或防禦方法,除別有規定外,應依訴訟進行之程度,於言詞辯論終結前適當時期提出之。」係在採用言詞辯論主義之訴訟程序中,當事人於言詞辯論之終結前,本有提出攻擊或防禦方法之權利,然為避免訴訟延滯,乃以法律明文要求當事人應適時提出。
又所稱攻擊方法,乃原告因示自己聲明之正當,所為事實上主張;防禦方法,則被告因示自己聲明之正當,所為事實上之主張(參立法理由)。
此於同樣採行言詞辯論主義之行政訴訟,自有適用並應為同一解釋,並無爭議,更不具何等原則重要性可言。
乃此所稱攻擊防禦方法,既係兩造為支持各自請求為正當所為之事實上主張,即非之法律上主張可比。聲請人所持前開理由,顯然將事實上主張與法律上主張混為一談,且未加辨認行政訴訟上各種訴訟類型之訴訟標的,並不相同,而將撤銷訴訟容許於訴訟中為理由追補之通說,錯置主張為課予義務之訴應許為訴訟標的之追加。核其聲請所持理由,難認有據。]

㈢綜上,本件聲請與行政法院組織法第15條之4第1項規定之要件不合,而無從准許。
五、據上論結,本件聲請為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條,裁定如主文。……」。

六、其他相關實務裁判
請參閱下列連結 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/qryresult.aspx?judtype=JUDBOOK&kw=%e6%92%a4%e9%8a%b7%e5%be%b5%e6%94%b6&sys=A&jud_court=

貳、小結
按符合土地徵收條例第49條:「(第一項)已公告徵收之土地,需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前,需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫,並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者,應辦理撤銷徵收:一、因作業錯誤,致原徵收之土地不在工程用地範圍內。二、公告徵收時,都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發。但以聯合開發方式開發之土地,土地所有權人不願參與聯合開發者,不在此限。(第二項)已公告徵收之土地,有下列情形之一者,應廢止徵收:一、因工程變更設計,致原徵收之土地不在工程用地範圍內。二、依徵收計畫開始使用前,興辦之事業改變、興辦事業計畫經註銷、開發方式改變或取得方式改變。三、已依徵收計畫開始使用,尚未依徵收計畫完成使用之土地,因情事變更,致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要。(第三項)依前二項辦理撤銷或廢止徵收之土地或,其已一併徵收之殘餘部分,應同時辦理撤銷或廢止。但該殘餘部分已移轉或另有他用者,不在此限。(第四項)前三項規定,於本條例施行前公告徵收之土地,適用之。」第1項或第2項各款情形之一者,得依土地徵收條例第50條至第55條及土地徵收條例施行細則第56-1條 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?pcode=D0060059&flno=56-1、第57條 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?pcode=D0060059&flno=57、第57-1條 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?pcode=D0060059&flno=57-1 等相關規定,分别撤銷徵收或廢止徵收。

而土地徵收條例第49條第1項、第2項各款要件之界定及解釋,詳見於本文壹一至五所揭裁判內,請參閱其上之見解。

至於原土地所有權人之收回權與撤銷徵收、廢止徵收,仍有别;其相關規定,明定於土地徵收條例第9條 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?pcode=D0060058&flno=9 及土地徵收條例施行細則第8條 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?pcode=D0060059&flno=8、第9條 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?pcode=D0060059&flno=9 等。




作者簡介

楊春吉
Double House共享經濟工作坊召集人、Double House買賣租賃聯盟主席(暨創辦人)、個人理財專業顧問、古月吉力工作室負責人、房產公司C.E.0、榕樹學堂執行長兼講師、故鄉法律網/故鄉法律專欄(http://gs803501.pixnet.net /blog)版主、採購專業人員師資資料庫受推薦講師、社區大學講師、104講師中心講師、台灣教育網講師、台灣法律網專欄作者、法律演講(請洽0916082728楊講師)
演講二百場以上,著作80本以上



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