有關「公益訴訟」,實務裁判上之見解

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文 / 楊春吉

本文相關實務裁判/臺北高等行政法院112年度訴字第169號判決等

壹、有關「公益訴訟」,實務裁判上之見解
一、圖事件~「私改地籍圖致原告受損(原買受土地,應在建築圍牆內,為何變成道路之一部分)」「我國行政訴訟種類中,除公益訴訟外,提起訴訟均須具能」
就此,臺北高等行政法院112年度訴字第169號判決 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TPBA%2c112%2c%e8%a8%b4%2c169%2c20230731%2c1&ot=in 謂「……理 由
一、事實概要:原告胞兄劉O宏於民國74年12月19日以為登記原因,登記取得新竹市雅溪段98地號土地(權利範圍全部,84年10月12日重測前為青草湖段961-35地號,面積753平方公尺,重測後面積755.77平方公尺,下稱98地號土地)。98地號土地於75年5月16日登記為原告配偶楊O櫻所有。因98地號土地上有○○市○○街000號建物暨圍牆,並占用至新竹縣所有新竹市雅溪段102-1地號土地〔107年5月18日分割自同段102地號土地(84年10月12日重測前為青草湖段961-7地號,面積136平方公尺,重測後面積141.97平方公尺),分割後,102地號土地面積57.06平方公尺、102-1地號土地面積84.91平方公尺,以下分別以地號簡稱〕,新竹縣政府自102年起就102-1地號土地遭占用部分,依新竹縣縣有財產管理、新竹縣縣有基地及房屋租金率計收基準按年向原告收取使用補償金。
二、原告起訴主張:其胞兄劉O宏於74年間購買98地號土地時,買受範圍即包括102地號土地及102-1地號土地,均在其建物圍牆範圍內,為何現在一部分成為道路?被告新竹縣政府人員王O女及被告新竹市政府人員楊O弘私改地籍圖,造成原告損失,其對占用面積有意見等等,並聲明:被告應派員測量圍牆占用範圍(本院卷第241頁)。

(以下黑框及分段為筆者所加,便於讀者閱讀)
[三、本院的判斷:
㈠我國的行政訴訟原則上為主觀訴訟,以保障人民的權利或法律上利益免受公權力行為之侵害為目的。
因此,除法律有特別規定,開放公益訴訟(第9條)外,行政訴訟法上各訴訟類型,包括,均以原告有權利或法律上利益受損害的可能(即學理上所稱「訴訟權能」)為起訴要件。
原告必須因行政機關的行政行為有侵害其權利或法律上利益的可能性(即學理上所稱「可能性理論」),始能合法提起行政訴訟。
若原告所主張的事實,無涉其權利或法律上利益的維護,或沒有損害其權利或法律上利益的可能,欠缺訴訟權能,其起訴在法律上即顯無理由。
又行政訴訟以有「權利保護必要」為起訴要件,即原告對於的進行具有法律上值得保護的利益,因而有權請求法院為實體判決。
如原告可透過其他更為迅速、簡便的方式獲得救濟,或行政法院的裁判對其已無實益,或原告的起訴是為了達到不合於法秩序的其他目的,而有權利濫用的情形,行政法院即無提供救濟的必要,起訴在法律上亦顯無理由。
另原告之訴,依其所訴之事實,在法律上顯無理由者,依行政訴訟法第107條第3項規定,行政法院得不經,逕以判決駁回之。]

[㈡原告胞兄劉O宏於74年12月19日向被告新竹縣政府買受取得98地號土地及新竹市雅溪段95地號土地(84年10月12日重測前為青草湖段961-37地號,面積588.32平方公尺,重測後面積592平方公尺,下稱95地號土地)所有權;該2筆土地於75年7月29日由原告配偶楊O櫻以買賣為登記原因取得所有權,其中95地號土地經多次買賣、繼承,現登記所有權人為彭O程、彭O中;98地號土地則仍登記為楊O櫻所有;另原告所指102地號土地及102-1地號土地,自65年7月19日登記為新竹縣政府所有至今,以上有雅溪段相關地號異動情形表、土地建物查詢資料、異動索引查詢資料及簿等在卷可證(本院卷第157-181頁)。依此,原告並非98地號土地、95地號土地、102地號土地及102-1地號土地的所有權人,對於上開土地面積、範圍及坐落位置等,並無何權利或法律上的利益,原告提起本件訴訟,欠缺訴訟權能。]

㈢有關原告使用的建物暨圍牆,是否無權占用新竹縣所有的102-1地號土地,核屬民事紛爭,非本院範圍。原告雖質疑98地號土地面積、範圍及坐落位置等,然有關98地號土地的複丈,為新竹地政事務所的權責,與被告無關。原告對被告提起本件一般給付訴訟,有被告不適格的違法,依行政訴訟法第107條第2項規定,本院尚無準用同條第1項規定先定期間命原告補正的必要(104年度高等行政法院法律座談會提案10研討結論、最高行政法院106年度裁字第1847號裁定意旨參照)。
況原告本得依實施規則第204條第6款規定:「土地有下列情形之一者,得申請土地複丈(以下簡稱複丈):……六、鑑界或位置勘查。」第205條第1項前段規定:「申請複丈,由土地所有權人或管理人向土地所在地登記機關或利用網路以電子簽章方式為之。」向新竹地政事務所申請土地複丈,即可確認98地號土地面積、範圍及坐落位置,並無提起行政訴訟的必要。是以,原告的起訴,亦欠缺權利保護必要。……」。

二、漁會法事件~「確認系爭函無效,須該系爭函為行政處分」「公益訴訟為例外,以法律明定者為限」
就此,最高行政法院111年度抗字第299號裁定 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TPAA%2c111%2c%e6%8a%97%2c299%2c20221124%2c1&ot=in 謂「……理 由
一、按法院認抗告為不合法或無理由者,應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人檢具民國109年8月5日申請函,以屏東縣東港鎮及新園鄉屬同一漁區,致新園鄉漁民無法組織成立屏東縣新園區漁會(下稱新園區漁會)為由,向相對人及行政院農業委員會(下稱農委會)陳請依漁會法第6條第3項及同法第11條第2款規定,劃設屏東縣新園鄉鹽埔漁港及其陸上魚塭區,北自高屏溪中線、南至東港溪中線,向海延伸至屏東縣琉球區漁會之海上作業漁區止,為新園鄉之獨立漁區。經農委會以109年9月2日農授漁字第1090237207號函知相對人進行評估,相對人乃據以辦理「劃分屏東縣東港鹽埔漁港之鹽埔泊區及其陸上魚塭區為獨立漁區暨成立新園區漁會案」勘查事宜,續以109年12月8日屏府農漁字第10931729600號函送勘查紀錄予相關單位及抗告人,該勘查會議結論略以:請參酌各單位會勘意見,就抗告人主張請求事項,專案報核後再辦理後續事宜。相對人嗣就前述抗告人陳請事件,以110年1月13日屏府農漁字第11030174500號函(下稱系爭函)抗告人略以:依漁會法施行細則第11條第2款規定,新園鄉傍臨東港鹽埔漁港,該漁港所在已有東港區漁會為該會轄區範圍,且新園鄉為東港區漁會所轄組織區域內;依據108年度放養量申(查)報統計資料顯示,新園鄉現有養殖面積約440.59公頃,魚塭約1,961口,但僅有1戶領有合法陸上魚塭養殖漁業登記證(約0.62公頃),依區漁會會員資格審查及認定辦法第2條及第4條規定,難以網羅具有會員資格(魚塭養殖漁民)之漁民;另東港鹽埔漁港係農委會公告第1類漁港,其範圍含括「東港泊區」及「鹽埔泊區」,雖分屬不同鄉鎮,惟同屬一個漁港為東港區漁會所轄漁區範圍,「東港泊區」之漁港設施尚稱完善,而「鹽埔泊區」之漁港設施則較缺乏,兩泊區漁業條件不同,且「鹽埔泊區」不符合漁會法第6條第3項規定,即非漁業集中之漁區,難以獨立劃設一個漁區(新園鄉漁區),符合漁會法第7條規定,同一漁區,不得組織兩個同級漁會;綜上,自相距不到500公尺,完善之東港區漁會獨立而出,成立新漁會(新園區漁會),不利漁會朝現代化發展,為了漁村繁榮、漁會組織健全發展及漁民福祉,劃設新園鄉為獨立漁區,進而成立新漁會(新園區漁會),實不可行等語。抗告人不服,循序提起課予義務訴訟,經高雄高等行政法院(下稱原審)110年度訴字第117號裁定及本院110年度抗字第211號裁定駁回確定。嗣抗告人於111年4月7日檢具申請函,向相對人請求確認系爭函無效,經相對人以111年4月19日屏府農漁字第11130529800號函復抗告人,略以系爭函非行政處分。相對人不服,主張依行政訴訟法第6條第2項、第9條及第11條規定提起行政訴訟,並聲明:確認系爭函無效;相對人應依漁會法第6條第3項及其施行細則第11條第2款(起訴狀誤植為第11條第1項第2款,下同)規定,報請農委會公告屏東縣新園鄉漁區範圍(即屏東縣新園鄉鹽埔漁港泊區及其陸上漁塭區,北自高屏溪中線,南至東港溪中線,往海延伸至屏東縣琉球漁會之海上作業漁區止)。經原審111年度訴字第164號裁定(下稱原裁定)駁回後,提起抗告。
三、原裁定略以:
㈠關於確認系爭函無效部分:
抗告人依漁會法第6條第3項及同法施行細則第11條第2款規定,申請相對人及農委會劃設新園鄉獨立漁區,僅為促使相對人發動行政職權之陳情事件,系爭函覆內容,性質上核屬相對人就該事件處理之過程與結果所為單純的事實敘述及理由之說明,對於抗告人並未產生規制之法律效果,不屬行政處分,無從為確認無效訴訟之對象。抗告人對非屬行政處分之系爭函,提起確認行政處分無效訴訟,屬不備起訴要件,其起訴為不合法,而情形又無法補正,應予駁回。
㈡關於抗告人請求相對人應依漁會法第6條第3項及其施行細則第11條第2款規定,報請農委會公告屏東縣新園鄉漁區範圍(即屏東縣新園鄉鹽埔漁港泊區及其陸上漁塭區,北自高屏溪中線,南至東港溪中線,往海延伸至屏東縣琉球漁會之海上作業漁區止)部分:
抗告人係主張依漁會法第6條第3項及其施行細則第11條第2款,合併行政訴訟法第9條及第11條規定,提起行政訴訟。惟漁會法第6條第3項及其施行細則第11條第2款規定,乃至漁會法各條文,均無人民得提起維護公益訴訟之相關規定。是抗告人依行政訴訟法第9條規定提起訴訟,於法不合,且無從命補正等語,為其論據,駁回抗告人於原審之訴。
四、抗告意旨略謂:憲法第14條保障結社自由,主要保障人民得自由組織或加入具有共同理念之團體,參與各類關於文化、教育、政治、經濟、宗教或娛樂等各類活動,而不同結社團體之存在,得發展豐富多元社會生活,形成長期穩定之社會秩序,故結社不僅包含一項防衛權,同時可建構一項民主及法治國家秩序之組織原則,乃維持民主憲政秩序不可或缺之基本權;結社自由保障之範圍,不僅保障人民得自由選定結社目的以集結成社,並保障由個別人民集合而成之結社團體,其本身之形成、存續、命名及結社相關活動之推展免於受不法限制等語。

(以下黑框及分段為筆者所加,便於讀者閱讀)
[五、本院查:  
㈠關於確認系爭函無效部分: 
⒈依行政訴訟法第6條第1項及第2項之規定,對於無效之行政處分,於向原處分機關請求確認其無效未被允許,固得提起確認行政處分無效訴訟。
惟提起確認行政處分無效訴訟,須請求確認無效之對象為行政處分,若對非行政處分提起確認無效訴訟,即應認其起訴不備要件,且其情形又無法補正,依行政訴訟法第107條第1項第10款規定,應以裁定駁回之。
又所謂行政處分,依訴願法第3條第1項及第92條第1項規定,係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至於行政機關所為單純事實之敘述、理由之說明,並未對外直接發生法律上效果,即非行政處分。
⒉依漁會法第6條第3項規定,漁區之劃分,僅賦予直轄市、縣(市)主管機關於勘查後,有報請中央主管機關核定公告之職權,並未賦予人民享有申請漁區劃分之公法上請求權
查抗告人依漁會法第6條第3項及其施行細則第11條第2款所為之申請,性質上僅為促使相對人發動行政職權之陳情事件,而系爭函之答覆內容,即使形式上符合抗告人申請劃設新園鄉獨立漁區,表示予以駁回之回復,惟性質上核屬相對人就該事件處理之過程與結果所為單純的事實敘述及理由之說明,對於抗告人並不生公法上具體事件規制之法律效果,核屬觀念通知,並非行政處分。
是抗告人對上開非屬行政處分之系爭函提起確認行政處分無效訴訟,即屬起訴不備其他要件,且其情形又無法補正,原裁定以其此部分起訴不合法而予駁回,揆諸前開規定及說明,於法核無違誤,此部分抗告難認有理由。]

[㈡關於抗告人請求相對人應依漁會法第6條第3項及其施行細則第11條第2款規定,報請農委會公告屏東縣新園鄉漁區範圍(即屏東縣新園鄉鹽埔漁港泊區及其陸上漁塭區,北自高屏溪中線,南至東港溪中線,往海延伸至屏東縣琉球漁會之海上作業漁區止)部分:
⒈按「人民為維護公益,就無關自己權利及法律上利益之事項,對於行政機關之,得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」行政訴訟法第9條定有明文。
是公益訴訟,係就情況較為特殊之公法爭議事件,賦予人民得以維護公益為理由,對無關自己權利或法律上利益之事項,得就行政機關之違法行為提起行政訴訟,類此訴訟係以公共利益為目的,性質上屬客觀訴訟,惟其究屬例外,不宜過度擴張,故明文規定須以法律有特別規定者為限,始得為之。
如法律並無相關之特別規定,卻逕行提起公益訴訟,即屬起訴不備要件,應依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定裁定駁回其訴。]

⒉查原裁定已論明:不論是漁會法第6條第3項及其施行細則第11條第2款規定,乃至漁會法各條文,均無人民得提起維護公益訴訟之相關規定,抗告人依行政訴訟法第9條規定提起公益訴訟,於法不合,且無從補正,爰裁定駁回其訴等語。
觀諸漁會法第6條第3項及其施行細則第11條第2款條文,並非規定人民得依據該法律提起公益訴訟,上開條文自非一般人民得提起公益訴訟之特別規定,從而原裁定駁回抗告人此部分之訴,於法並無不合。
抗告人雖於抗告時另主張依憲法第14條規定,人民有結社自由,免受不法限制等語,然該條規定亦非屬人民得直接援引作為提起公益訴訟之特別規定,是其主張亦無可採,仍難認其抗告為有理由,應予駁回。]

六、據上論結,本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條,裁定如主文。……」。

三、公法上財產請求事件~公益訴訟須以法律明定者為限等
就此,臺灣臺中地方法院110年度簡字第11號行政訴訟裁定 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TCDA%2c110%2c%e7%b0%a1%2c11%2c20221013%2c1&ot=in 謂「……理 由
一、程序事項:
按行政訴訟法第111條第1項規定「訴狀送達後,原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者,不在此限。」本件起訴時以臺中市教育產業工會為原告,本院審理時原告請求變更以授權人何O慧、邱O彰、李O珍、洪O穗、李O容、張O文、盧O妙、楊O雯、王O鳳、陳O潔、盧O菁、黃O姿、蕭O仁、程O慧、陳O伊、蔡O瑜、洪O秀、吳O麗等18人(下稱西苑爭訟教師等人)為原告,惟被告當庭表示不同意其變更;且本院審酌原告 請求超時鐘點費之法律性質應具行政處分效力,應先提起課予義務訴訟,要求被告作成核定之行政處分,原告卻逕行提起,違反行政訴訟法第107條第1項第10款規定,難認係屬適當,無法准許,核先敘明。
二、原告主張略以︰
壹、程序部分:
㈠緣西苑爭訟教師等人為目前任職於被告台中市西苑高級中學國中部之教師,且均為原告台中市教育產業工會之會員。
㈡查被告以三年級授課老師因畢業旅行及三年級班畢業後上課時數減少為由,短付西苑爭訟教師等人授課時數減少部分之超時鐘點費。然被告此舉,與教育部歷來就超時鐘點費應按排定課表發放之函釋不符(詳後述)。為此,西苑爭訟教師等人爰依行政訴訟法第35條、第8條第1項規定,授與訴訟權與原告,由原告向被告提起一般給付之訴,請求被告給付西苑爭訟教師等人如附表所列金額之超時鐘點費(詳細金額及計算式詳見附表)。

(以下黑框及分段為筆者所加,便於讀者閱讀)
[㈢本件係公立學校與教師間基於所生之金錢給付訴訟,鈞院為有管轄權之法院:
⒈按行政訴訟法第8條第1項規定:「人民與中央或地方機關間,因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付,得提起給付訴訟。因公法上發生之給付,亦同。」;
「公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構,具有機關之地位(司法院釋字第382號解釋理由書第2段參照)。公立學校教師之聘任,為行政契約。惟在行政契約關係中,並不排除立法者就其中部分法律關係,以法律特別規定其要件、行為方式、程序或法律效果,俾限制行政契約當事人之部分而維護公益。」最高行政法院98年7月份第1次庭長聯席會議可供參照。
⒉查被告址設臺中市西屯區,且本件之原因事實係被告未依教育部相關函釋之規定,給付授權人西苑爭訟教師等人超時鐘點費,性質上為公法上聘任契約關係所生之金錢給付義務,核屬公法事件應無疑義。是以,本件係原告請求被告履行行政契約所約定之給付義務,故原告自得依行政訴訟法第8條第1項及前揭最高行政法院決議,向鈞院提起行政訴訟。]

⒊西苑爭訟教師等人中,李O容、何O慧2名教師,曾與其他4名教師選定原告依向鈞院提起民事訴訟,請求被告給付導師行政費。然鈞院109年度勞專調字第43號裁定、臺灣高等法院臺中分院109年度勞抗字第8號裁定均以教師(選定人)請求被告給付導師費用,性質上屬公法上聘任契約關係所生金錢給付之義務而非屬勞動事件,普通法院無審判權限為由而駁回。

[ ㈣本件得提起一般給付之訴:
⒈按行政訴訟法第8條第1項規定:「人民與中央或地方機關間,因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付,得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付,亦同。」然該規定須以該訴訟得直接行使給付請求權者為限。
茍依實體法規定,人民所為請求須先經行政機關審核並核定者,應先提起課予義務訴訟,請求行政機關作成該特定內容之行政處分。
茍行政機關否准人民之申請或未於法定期限為處分時,人民得依同法第5條規定,循序提起訴願及請求判令行政機關作成核准處分之訴訟,不得直接提起給付訴訟,須行政機關之給付已經明確,無庸以行政處分准許、核定、確認者,人民方可直接提起一般給付之訴。」最高行政法院105年度裁字第928號行政裁定可供參照。
⒉復按,依行政院103年10月20日院授人給字第1030050060號函核復:「核復事項:有關公立中小學專任教師超時授課鐘點費支給原則如下:一、支給規定:教師整學期超時授課者,按學校行事曆實際排定之授課週數,依每週排定之超時授課節數計算發給,遇彈性調整上課時,亦同。但教師請假期間應發給實際授課者;畢業班學生離校後,於次週起不得繼續支給。二、支給基準:比照『公立中小學兼任及代課教師鐘點費支給基準』鐘點費支給數額。」;
而依照「公立中小學兼任及代課教師鐘點費支給基準表」規定,國中教師為每節課360元。此外,參照教育部歷來之函釋(詳實體理由部分),因教師對於基本授課節數與超時授課時數之授課責任並無不同,且為求衡平及簡化作業,直接以各教師排定授課週數乘以每週超時節數採機械式之計算。
⒊是以,既被告於108年度上下學期開始前,即已排定課表確定各教師之鐘點數及應給付之超時鐘點費金額,則西苑爭訟教師等人應得直接請求被告依前揭公式給付超時鐘點費,毋須被告另外作成其他行政處分核額。故而,參照行政訴訟法第8條第1項規定及前揭最高行政法院裁定見解,西苑爭訟教師等人向被告提起一般給付訴訟,以請求被告給付超時鐘點費。]

[ ㈤西苑爭訟教師等人得依行政訴訟法第35條授與原告訴訟實施權,為其提起訴訟:
⒈按行政訴訟法第35條第1項規定:「以公益為目的之,於其章程所定目的範圍內,由多數有共同利益之社員,就一定之法律關係,授與訴訟實施權者,得為公共利益提起訴訟。」
前揭規定雖較民事訴訟法第44條之1選定公益社團起訴之規定「為社員之利益」有別。
惟查,其草案原係參照民事訴訟法規定,公益目的之社團法人得為『各該社員之利益』提起訴訟。
豈料,立法院於政黨協商時,或因不諳團體訴訟之立法原理,或因有以「公益為目的之社團法人」之文句或另有其他原因,竟將「為社員之利益」修正為現行法之「為公共利益」而三讀通過。如此修正結果,即非多數當事人之團體訴訟,亦與同法第9條所定維護公益訴訟有難以配合之處(《行政訴訟法釋論》陳計男著參照)。
是以,行政訴訟法第35條第1項於制訂時,將訴訟利益限縮至「公共利益」,尚非妥適之立法。]

⒉再者,依國民教育法第3條規定,國民中學亦屬憲法第21條及第158條以下之國民教育;且教師法第1條也開宗明義規定:「為明定教師權利義務,保障教師工作及生活,提升教師專業地位,並維護學生學習權,特制定本法。」。是以,教師之聘僱、待遇等均與一般不同,而具有高度之公益性存在。
⒊綜上所言,請考量原告與被告間並非一般勞資之私權糾紛,而有影響學生等公益之可能;再者,被告對爭訟教師在聘任、獎懲上握有生殺大權,常見有校方刻意針對帶頭教師為不利措施之情形,故有授權原告為渠等教師進行訴訟,以免秋後算帳之必要。從而,請容許西苑爭訟教師等人授權原告提起本件訴訟。
貳、實體部分:
㈠主管機關教育部,就教師超時鐘點費係每學期固定數額給付,而非依實際授課節數發給乙節,曾作出下列函釋:
⒈教育部101年3月23日臺人㈢字第1010023104B函,說明二、三以:「二、查本部94年7月8日台人㈢字第0940088847號書函及94年7月25日台人㈢字第0940098442號函有關本部94年6月24日邀集行政院人事行政局、行政院主計處、各地方政府及全國教師會代表召開之研商『中小學兼任及代課教師鐘點費支給基準恢復實施後衍生疑義』會議所獲致結論略以,現行國民中學及高級中等學校專任教師基本授課時數以外之超時授課,其鐘點費之支給,自94年8月1日起,應以學校行事曆排定之上課週數,按每週排定之超時授課節數計算發給;其節數包括適逢國定假日未實際超時授課之節數及學期始(末)未滿一週之超時授課節數。次查本部100年4月18日召開研商『國立高級中等學校教師超時授課鐘點費支給原則』相關事宜會議,有關學校辦理校慶、運動會、畢業典禮等活動等未實際授課情形,得否發給超時鐘點費疑義,決議仍依本部94年7月8日台人㈢字第0940088847號函及同年月25日台人㈢字第0940098442號函辦理。三、本部99年6月30日台人㈢字第0990100620B號函略以,學校辦理校慶、畢業典禮、休業式等活動及例假日辦理全校師生全天活動之翌日補假等未實際授課情形,不得發給超時鐘點費。審酌上開函規定與上開94年6月24日會議意旨不符,爰自文到日起停止適用。」
⒉教育部101年5月21日臺人㈢字第1010079454號函說明五:「教師超時授課鐘點費之支給,應依94年6月24日會議結論,以學校行事曆排定之上課週數,按每週排定之超時授課節數計算發給,與當週實際授課情形無涉;至教師公(差)假期間所遺課務,仍應依教師請假規則規定辦理。」
⒊高雄市政府教育局107年8月22日高市教中字第10735588500號函,其說明三以:「三、依上開教育部函釋說明略以:㈠
公立中小學校編制內專任教師每學期原依基本教學節數標準配排課,而教師係配合學校課務需求,需接受超出基本教學節數以外的課程分配,其性質與教師差假所遺課務之代課教師以實際授課時數支領鐘點費顯有差異,專任教師超時授課節數與基本授課節數,其整學期完整授課責任並無不同。㈡為期衡平,專任教師依每週排定之超時授課節數,依學校行事曆整學期均按相同週數計算。如此,可避免教師爭取將超時授課時數集中註記於特定日(如開學日),有助於學校排課之合理性及減少爭議;且為避免核實計算超時授課時數與補扣款等繁瑣作業而增加行政成本等諸多考量,應係依學期開始時排定之超時授課節數計算發給。㈢請依行政院103年10月20日院授人給字第1030050060號函規定,按學校行事曆實際排定之授課週數,依每週排定之超時授課節數計算發給,「畢業班」畢業離校後,於次週起不得繼續支給。」
㈡綜觀前揭主管機關教育部之函釋,超時鐘點費係依據學校上課週數、學校排定之超時授課節數、鐘點費支給數額三者相乘計算每學期固定數額給付。學校不得以教師因校務活動、補假等而實際未授課而扣減超時鐘點費;三年級專任教師,除超時鐘點係排定在畢業班,於畢業班畢業離校後次週起不再支領外,仍應按前揭方式計算給付。
㈢經查,被告每學期安排課表時,幾乎都未在給教師的課表上註明超時授課之節次,且西苑爭訟教師等人在發現被告超時授課鐘點計算有問題,而與校方進行協商時,發現被告至少自103學年度起,長期未依前揭教育部函釋規定,逕自扣除三年級任課教師因畢業旅行、國定假日及三年級班級畢業後減少授課的超時授課節數,進而短付西苑爭訟教師等人超時鐘點費(詳見附表)。為此,被告未依主管機關函釋計算超時鐘點費,進而短付西苑爭訟教師等人如附表所示金額之超時鐘點費,故西苑爭訟教師等人自得授權原告,起訴請求被告依公立中小學專任教師超時授課鐘點費支給原則計算超時鐘點費,給付西苑爭訟教師等人。
㈣末者,因被告一直以來都未曾提供學校教師超時鐘點課表之資料,導致西苑爭訟教師等人無從精確計算被告短付之超時鐘點費數額,故懇請鈞院命被告提出被告105至109學年度,各別西苑爭訟教師等人之超時鐘點課表,以利原告確認被告短付之金額,並容許原告擴張聲明等語。
㈤聲明求為判決:⒈被告應給付如附表所列之人如附表「應給付金額」欄所列之金額,及各自起訴狀繕本送達翌日起以年利率5%計算之利息。⒉由被告負擔。

[三、本院之判斷:  
㈠按行政訴訟法第9條規定:「人民為維護公益,就無關自己權利及法律上利益之事項,對於行政機關之違法行為,得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」
稽其立法意旨,乃依傳統「訴訟利益」之理論,須就與自己權利或法律上利益有直接關係之事項,始得提起訴訟,但情況較為特殊之公法爭議事件,為維護公益,應許與自己權利及法律上利益無直接關係之人民,得就行政機關之違法行為提起行政訴訟,惟此種訴訟究屬例外,不宜過度擴張,故明文規定須以法律有特別規定者為限,始得為之。
如法律並無相關之特別規定,逕行提起行政訴訟法第9條公益訴訟,即屬起訴不備要件,應依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定裁定駁回其訴。
是以,本件原告依行政訴訟法第9條規定,提起公益訴訟,未敘明「法律有特別規定」得提起公益訴訟之依據,核屬起訴不備要件,且無從命補正,依上開規定,應以裁定駁回。]

[㈡另按訴願法第1條第1項前段規定:「人民對於中央或地方機關之行政處分,認為違法或不當,致損害其權利或利益者,得依本法提起訴願。」
第14條第1項、第3項規定:「訴願之提起,應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」「訴願之提起,以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。」
第77條第2款規定:「訴願事件有左列各款情形之一者,應為不受理之決定…二、提起訴願逾法定期間…。」
次按「原告之訴,有下列各款情形之一者,行政法院應以裁定駁回之。…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款亦有明文。
又「人民因中央或地方機關之違法行政處分,認為損害其權利或法律上之利益,經『依訴願法提起訴願』而不服其決定,或提起訴願逾3個月不為決定,或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者,得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項復有規定。
可知提起撤銷訴訟及課予義務訴訟,須以經「合法訴願」為前提,若未經過合法之訴願程序(如提起訴願逾30日法定不變期間),提起行政訴訟,自非法之所許,應以裁定駁回之。
㈢又按「人民與中央或地方機關間,因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付,得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付,亦同。」行政訴訟法第8 條第1 項固定有明文。
惟一般給付之訴,乃在於實現公法上給付請求權而設,同法第5 條所規定人民得訴請行政機關為一定之行政處分之課予義務訴訟亦同。
又一般給付訴訟,相對於其他訴訟類型,特別是以行政處分為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟,具有備位性質。
從而,得以課予義務訴訟提供人民權利救濟時,即無許其提起一般給付訴訟之餘地。
再就立法意旨觀之,若須經行政機關作成行政處分,始予以給付之事項,許其取巧逕行提起一般給付訴訟,則無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義,而使原本可提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件,皆將遁入一般給付訴訟領域。當事人亦可能藉由一般給付訴訟來規避課予義務訴訟較多之訴訟要件。
因此,欲提起一般給付訴訟,須以該訴訟請求毋庸由行政機關裁量,作成行政處分,而得直接行使給付請求權者為限,如按其所依據實體法上之規定,尚須先經行政機關核定其給付請求權者,則於提起一般給付訴訟之前,應先提起課予義務訴訟,請求行政機關作成該特定之行政處分。若逕予提起一般給付訴訟,其訴為不合法。而按行政訴訟法第107 條第1 項規定,起訴不合程式或不備其他要件,且無從命補正者,行政法院應以裁定駁回之(臺北高等行政法院99年度訴字第1005號判決意旨參照)。]

[按教師對學校或主管機關有關其個人之措施,認為違法或不當,致損害其權益者,得向各級教師評議委員會提起申訴、再申訴。
教師申訴之程序分為申訴及再申訴二級如下:一、專科以上學校分學校及中央二級。二、高級中等以下學校分直轄市、縣(市)及中央二級。但中央主管機關 所屬學校為中央一級,其提起之申訴,以再申訴論。教師不服申訴決定者,得提起再申訴;學校及主管機關不服申訴決定者,亦同。教師依本法提起申訴、再申訴後,不得復依訴願法提起訴願;於申訴、再申訴程序終結前提起訴願者,受理訴願機關應於10日內,將該事件移送應受理之教師申訴評議委員會,並通知教師;同時提起訴願者,亦同。教師依訴願法提起訴願後,復依本法提起申訴者,受理之教師申訴評議委員會應停止評議,並於教師撤回訴願或訴願決定確定後繼續評議;原措施屬行政處分者,應為申訴不受理之決定。本法中華民國108年5月10日修正之條文施行前,尚未終結之事件,其以後之程序,依修正施行後之本法規定終結之。原措施性質屬行政處分者,其再申訴決定視同訴願決定;不服再申訴決定者,得依法提起行政訴訟,教師法第42條第1項、第44條分別定有明文。
是以,公立學校教師就學校有關教師個人之措施不服,得按其性質選擇循申訴、再申訴(視為訴願)、行政訴訟途徑;或按其性質逕提訴願、行政訴訟,以資救濟,乃法律特別規定之救濟途徑及當事人就不同救濟途徑間之自由(最高行政法院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照)。]

[㈣經查:公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構,具有機關之地位(司法院釋字第382號解釋理由書參照),公立學校教師之聘任,為行政契約。
按教師待遇條例第2條規定:「教師之待遇,分本薪(年功薪)、加給及獎金。」及第4條第5款規定:「五、加給:指本薪(年功薪)以外,因所任職務種類、性質與服務地區之不同,而另加之給與。」
本件原告請求超時鐘點費性質屬「加給」,再按公務人員保障暨培訓委員會102年度「公務人員溢領給與之追繳及相關法律問題研究」研究成果報告書第14頁至第15頁研究所示,「俸給」(包含本薪及加給),行政機關按月核發公務人員俸給,行政機關每年均重新核定各公務人員之薪級俸點,係為一個具持續(一年)效力之行政處分(最高行政法院100年度判字第698號判決、最高行政法院100年度判字第1314判決意旨參照)。
是以,原告請求超時鐘點費法律性質應具行政處分效力,應先提起課予義務訴訟,請求被告作成核定之行政處分,原告逕行提起給付之訴,違反行政訴訟法第107條第1項第10款規定,且不可以補正,應予駁回。]

㈤至原告主張依「公立中小學兼任及代課教師鐘點費支給基準表」規定,國中教師為每節課360元,請求被告給付云云。惟查,原告於本院109年度勞專調字第43號給付勞務費用及不作等事件,其起訴狀所記載「……三、㈠爭點1:相對人能否強制教師於寒暑假輔導課或寒暑假學藝活動擔任導師?……㈡爭點2:教師於寒暑假輔導課或寒暑假學藝活動擔任導師,提供勞務,相對人學校應否額外給付寒暑假導師行政費?……㈢爭點3:相對人學校應給付多少寒暑假導師行政費?⒈依教育部制定之高級中等學校課業輔導實施要點第9點:「學校收取課業輔導費用,應依高級中等學校向學生收取費用辦法及教育部主管高級中等學校向學生收取費用補充規定辦理,並以自給自足為原則……」、第10點:「下課業輔導費用支用項目及基準如下:㈠教師鐘點費:不得低於所收費用總額百分之80;其低於百分之80者,剩餘費用應發還學生。……第11點:「前點第1款教師鐘點費,得依學校行政及經費使用情形,於新臺幣400元至550元額度內支給」⒉另依臺中市公私立高級中等學校課業輔導及學藝活動實施要點:「五、收退費及用途:㈠收費標準以彈性計費、實收實付、取之於學生用之於學生為原則,高級中等學校學生每生每節收費標準訂為新臺幣16元至22元……㈢辦理課後活動所收費用,應優先支付教師鐘點費,餘額得作活動所需業務、材料、設備、學生獎勵及行政管理及人員加班費之支出。支用原則為:以總額至少百分之70作為教師課後活動鐘點費,其餘作為業務、材料、設備、學生獎勵及行政管理及人員加班費等之開支。㈣課後活動教師鐘點費,得依學校行政及經費使用情形,於新臺幣400元至550元額度內支給」⒊以及依臺中市國民中學寒暑假學藝活動及課後輔導實施要點:「八、經費之收支依據下列規定處理:㈣經費之開支包含鐘點費及行政費(含水電費、人員加班費、設備修繕費、導護誤餐費),行政費以占總收費百分之30為上限。⑴教師教師鐘點費:教師授課鐘點費45分鐘400元,高級中等學校附設國民中學部教師授課鐘點費得依實際授課時間彈性調整為授課鐘點費50分鐘445元。⑵收費不敷支應時,以支付鐘點費為優先。⑶課業輔導費收入支付鐘點費及行政費後結餘,可支應學校教學相關之事務費及設備費。」⒋依上開1、2、3可知中央及地方政府教育主管機關就各級中學有制定寒暑假學藝活動及課後輔導實施要點,並明訂收費辦法以及費用支用項目及基準,其中均包含行政費,相對人自無不核發原告會員導師行政費之理由。⒌因歷年之寒暑假導師行政費係依當學期總收費百分比計算,選定會員並無法單方面計算得知,目前僅能預估每學期約有1,100元至2,200元左右之金額,爰請求鈞院命相對人提出計算式及金額,以確認得請求之金額。」可證關於本件超時鐘點費之金額為何?尚無法確定,應先提起課予義務訴訟,由被告作成核定之行政處分,原告逕行提起給付之訴,違反前揭規定,其上述主張無法採用。
四、綜上所述,原告起訴於法未合,應予駁回。又基於先程序後實體之訴訟原則,本件起訴及追加之訴既均為不合法,自無審究其餘之實體要件,併此敘明。……」。

四、其他相關實務裁判
請參閱下列連結 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/qryresult.aspx?judtype=JUDBOOK&kw=%e5%85%ac%e7%9b%8a%e8%a8%b4%e8%a8%9f&sys=A&jud_court=

貳、小結
綜上,我國行政訴訟種類中,除公益訴訟外,提起其他訴訟,均須具有訴訟權能(請參閱本文壹一部分)。

但從行政訴訟法第9條觀之,人民為維護公益,就無關自己權利及法律上利益之事項,對於行政機關之違法行為,固得提起行政訴訟,但以法律有特別規定者為限。

倘法律並未有特别規定,縱提起訴訟,也會遭裁定駁回(請參閱本文壹二及三部分)。




作者簡介

楊春吉
Double House共享經濟工作坊召集人、Double House買賣租賃聯盟主席(暨創辦人)、個人理財專業顧問、古月吉力工作室負責人、房產公司C.E.0、榕樹學堂執行長兼講師、故鄉法律網/故鄉法律專欄(http://gs803501.pixnet.net /blog)版主、採購專業人員師資資料庫受推薦講師、社區大學講師、104講師中心講師、台灣教育網講師、台灣法律網專欄作者、法律演講(請洽0916082728楊講師)
演講二百場以上,著作80本以上



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