文 / 楊春吉
本文相關實務裁判/最高行政法院107年度判字第352號判決等
壹、有關「溫泉法」，實務裁判上之見解
一、「違反溫泉法第5條規定依溫泉法第23條規定之裁罰、訴願及撤銷訴訟」或「應依違反溫泉法第22條規定裁罰」「溫泉法施行後之新開發行為」「湧泉(即溫泉露頭)或溫泉孔」「適用法規錯誤」
就此，最高行政法院107年度判字第352號判決 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TPAA%2c107%2c%e5%88%a4%2c352%2c20180621%2c1&ot=in 謂「……理 由
一、緣經濟部水利署北區水資源局（下稱北水局）等機關組成「陽明山地區擅行或妨礙取水用水聯合取締小組」（下稱聯合取締小組），於民國104年4月24日至被上訴人營業場所（臺北市○○區○○路○○號）查勘，查得營業現場有41間湯屋、2間大眾池，並由被上訴人人員配合領勘引水地點，查勘2處取水點（均位於臺北市○○區○○段0○段430地號），分別為H-03取水點（座標：N0000000、E304606，下稱H-03取水點）、第2取水點（座標：N0000000、E304553，下稱系爭第 2取水點）及匯集槽1座（座標：N0000000、E304532）。嗣 北水局以104年5月7日水北經字第10407026750號函（下稱北水局104年5月7日函）檢送查勘照片及上訴人製作之查察紀
錄表予上訴人。案經上訴人函請被上訴人陳述意見後，上訴
人審認系爭第2取水點（位於臺北市○○區○○段0○段430地號內），係被上訴人未取得開發許可而開發溫泉，違反溫泉法第5條規定，爰依同法第23條第1項規定，以104年6月30日北市產業公字第10400968500號函，處被上訴人新臺幣（下同）5萬元罰鍰，並命於收受該函7日內拆除溫泉取用設施（下稱前處分）。被上訴人不服前處分，提起訴願，經臺北市政府104年10月29日府訴二字第10409144900號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起50日內
另為處分。」。嗣上訴人重新審查，仍認被上訴人就系爭第2取水點未取得開發許可而開發溫泉，違反溫泉法第5條規定，爰依同法第23條第1項及「臺北市政府處理違反溫泉法事件統一處理及裁罰基準」（下稱裁罰基準）等規定，以105年5月4日北市產業公字第10531018500號函處被上訴人5萬元罰鍰，並命於收受該函之7日內拆除溫泉取用設施（下稱原處分）。被上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，被上訴人 仍未甘服，遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟。經原審判決訴願決定及原處分均撤銷後，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：系爭第2取水點為溫泉自然湧出之溫泉露頭，並非以溫泉鑿井開發取得溫泉之溫泉孔。伊僅有與國立臺灣大學（下稱臺大）、臺灣土地銀行（下稱土銀）、合作金庫商業銀行（下稱合庫）、大O公司、惠O公司共同從系爭第2取水點利用水管取用溫泉之行為，且該水管係溫泉法施行前即已存在，非伊所設置，104年4月24日查勘現場僅查獲伊有利用水管取用溫泉，而未查獲伊有設置水管之行為，亦未查獲伊有溫泉鑿井、建置取水至儲水槽之管線及儲水槽工程之溫泉孔開發行為，僅生對伊利用水管取用溫泉之行為究否依溫泉法第22條規定裁處之問題，不該當溫泉法第3條第1項第5款、第5條、第23條第1項及經濟部102年11月19日經授水字第10220223510號函釋（下稱經濟部102年函釋）所稱「溫泉鑿井、建置取水至儲水槽之管線及儲水槽工程，開發使其具有取用溫泉功能者」之溫泉孔開發行為，上訴人依溫泉法第23條裁罰，於法有違等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人則以：系爭第2取水點係聯合取締小組於104年4月24日查察時，由被上訴人之工作人員領勘指認，且被上訴人於92年履勘、98年6月16日經上訴人通知指認、99年及101年間經上訴人委託玉O資源有限公司（下稱玉O公司）、大O資源工程有限公司（下稱大地公司）查核臺北市溫泉露頭區之取水點及既有設施時，均未指認系爭第2取水點為既有設施，而係於104年4月24日查察後，始主張系爭第2取水點為許O傳於68年以前開發，顯與102年1月成果報告書不符，且既上訴人列管之既有設施，即屬溫泉法制定以後開發所新增之溫泉設施。被上訴人對系爭第2取水點引水至儲水槽之管線現由其占有管理使用並無爭執，依一般經驗法則及論理法則，應有開發系爭第2取水點之行為。又系爭第2取水點雖為溫泉露頭，惟非臺北市政府95年9月19日府建二字第09533086109號公告「陽明山1號溫泉露頭區」範圍內，即非溫泉法第6條「溫泉露頭區」，無溫泉法第24條規定之適用，而應適用同法第23條第1項規定。因被上訴人請員工巡查維護，遇有毀損即重新更換管線之改變自然景觀行為，依經濟部106年6月6日經授水字第10620206300號令釋（下稱經濟部106年令釋）意旨，自屬溫泉法於94年7月1日施行後「新的開發行為」，從而上訴人認被上訴人未依法取得開發許可而開發溫泉，依溫泉法第23條第1項規定裁罰，應無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
(以下黑框及分段為筆者所加，便於讀者閱讀)
[四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭第2取水點（即北水局104年5月7日函所稱第1引水點）之生成方式為「湧泉」（即「溫泉露頭」），而非以開發方式取得溫泉之出處（即「溫泉孔」），乃兩造所認，則被上訴人縱有自系爭第2取水點架設管線而取用溫泉之行為，亦僅係判斷是否該當溫泉法第6條、同法施行細則第4條及經濟部95年令釋之開發行為，而究否依同法第24條規定予以處罰之問題，或者被上訴人上開擅行引取溫泉之行為（查無開發行為者），究否依溫泉法第22條規定裁處之問題，從而上訴人依溫泉法第5條及第23條第1項之規定處罰被上訴人，有適用法規不當之違背法令情事。
㈡溫泉法第6條所稱「溫泉露頭」，依同法第3條第1項第4款規定，係指溫泉「自然」湧出之處，而無待「人為」之劃定始稱之；至於須「人為」劃定者，乃同法第6條第1項所稱「一定範圍」。
又溫泉法第24條係就違反同法第6條第1項規定進行開發行為者，明定其罰則。而同法第6條第1項已明定「禁止」對「溫泉露頭及其一定範圍內」
為開發行為，即無從依溫泉法第5條規定申請開發許可，自不該當同法第23條第1項「未取得開發許可而開發溫泉者」之構成要件。
職是，本件上訴人以被上訴人就「溫泉露頭」之系爭第2取水點「未取得開發許可」而開發溫泉，依溫泉法第5條及第23條第1項規定處分被上訴人，於法無據。]
㈢上訴人並未查獲被上訴人有以開發方式取得溫泉之出處（溫泉孔)之開發行為，上訴人雖主張深山溫泉冒出，伊非當地住戶，無法循管線去查，被上訴人既能領勘指認該非列管之既有設施（即系爭第2取水點），並且使用系爭第2取水點所接引之溫泉，即屬系爭第2取水點之開發行為人云云。
惟依兩造不爭執之溫泉引水示意圖可知，H-03及系爭第2取水點係以管線引至儲槽匯集，再分流至臺大、土銀、合庫、大O公司、惠O公司及被上訴人所共用。
再依上訴人105年1月13日會議紀錄、訴外人陳O文105年1月15日函文及其附件資料與其到庭證述內容，堪認H-03及系爭第2取水點之水管於訴外人陳O文88年接手管理維護時，即接在一起，89年（即西元2000年）遭颱風坍方掩埋迄今都未動過，系爭第2取水點及本件溫泉取用設施為溫泉法92年7月2日制定公布、94年7月1日施行前即已開發存在，被上訴人係與臺大、土銀、合庫、大永公司、惠O公司共同從系爭第2取水點利用水管取用溫泉，如溫泉引水示意圖所示，訴外人陳O文不知何人為實際開發人，伊曾參加100年5月16日會勘，會勘範圍包括系爭第2取水點等情。
而本件104年4月24日查勘臺北市北投區六窟溫泉（營業登記為蘭O小吃店即被上訴人）取用溫泉水情形，系爭第2取水點係以2支2吋PVC管引水（源頭已遭土石掩埋無法取樣），後匯集為1支2吋PVC管，接入H-03水管，以H-0 3之水管為主幹管，途經500公升儲水桶，沉砂後改以3吋PVC管接入被上訴人營業場所使用，有北水局104年5月7日函可稽，並與上述溫泉引水示意圖、上訴人105年1月13日會議紀錄、訴外人陳O文105年1月15日函文及其附件資料與其到庭證述內容，大致相符。
復徵諸內政部警政署保安警察第七總隊第四大隊106年3月30日保七四大刑字第1060001416號函、臺北市政府警察局北投分局106年4月13日北市警投分刑字第10631606600號函可知，100年5月16日會勘並未發現有新增管線之情形。
從而，於溫泉法92年7月2日制定公布、94年7月1日施行前，從系爭第2取水點利用水管取用溫泉者，非僅被上訴人1人，尚有臺大、土銀、合庫、大O公司、惠O公司，則上訴人以被上訴人有從系爭第2取水點利用水管「取用溫泉」之行為，率認被上訴人為系爭第2取水點之「溫泉露頭」的「開發」行為人，進而依溫泉法第5條及第23條第1項規定予以處分被上訴人，於法尚嫌無據。]
㈣綜上，上訴人並未查得被上訴人有何「以開發方式取得溫泉之出處（溫泉孔）」之開發行為，則縱被上訴人有從系爭第2取水點（溫泉露頭）「建置取水至儲水槽之管線」而取用溫泉之行為，仍不該當溫泉法第5條、第23條第1項所稱「溫泉孔」之「開發行為」。從而，上訴人以被上訴人於系爭第2取水點（溫泉露頭）未取得開發許可而開發溫泉，認被上訴人違反溫泉法第5條規定，而依同法第23條第1項及裁罰基準等規定，以原處分處被上訴人5萬元罰鍰，並命被上訴人於收受原處分之7日內拆除溫泉取用設施，洵有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽等語，因將訴願決定及原處分均予撤銷。
[五、本院按：
㈠溫泉法第3條第1項第4、5、7款規定：「本法用詞定義如下：……四、溫泉露頭：指溫泉自然湧出之處。五、溫泉孔：指以開發方式取得溫泉之出處。……七、溫泉取供事業：指.以取得溫泉水權或礦業權，提供自己或他人使用之事業。… …」
第5條第1項規定：「溫泉取供事業開發溫泉，應附土地同意使用證明，並擬具溫泉開發及使用計畫書，向直轄市、縣（市）主管機關申請開發許可；本法施行前，已開發溫泉
用者，其溫泉開發及使用計畫書得以溫泉使用現況報告書替代，申請補辦開發許可；其未達一定規模且無地質災害之虞者，得以簡易溫泉開發許可申請書替代溫泉使用現況報告書。」
第6條規定：「（第1項）溫泉露頭及其一定範圍內，不得為開發行為。（第2項）前項一定範圍，由直轄市、縣（市）主管機關劃定，其劃定原則由中央主管機關定之。」
第22條規定：「未依法取得溫泉水權或溫泉礦業權而為溫泉取用者，由主管機關處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令停止利用；其不停止利用者，得按次連續處罰。」
第23條第1項規定：「未取得開發許可而開發溫泉者，由直轄市、縣（市）主管機關處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰，並命其限期改善；屆期不改善者，得按次連續處罰。」
第24條規定：「違反第6條第1項規定進行開發行為者，由直轄市、縣（市）主管機關處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並命立即停止開發，及限期整復土地；未立即停止開發或依限整復土地者，得按次連續處罰。」
溫泉法第6條第2項授權訂定之溫泉露頭一定範圍劃定準則第2條規定：「溫泉露頭位置分為：一、河床或溪谷旁。二、岩盤或岩壁。三、沖積層或崩積層。四、海域或海岸。」
準此，溫泉露頭係指位於河床或溪谷旁、岩盤或岩壁、沖積層或崩積層、海域或海岸等地，溫泉自然湧出之處，且因溫泉露頭乃經歷久遠年代逐漸形成之珍貴地質現象，應予保護並禁止破壞，是以開發作業須與溫泉露頭保持一定範圍，
故溫泉露頭及其一定範圍內，依法不得為開發行為，溫泉取供事業自無從依溫泉法第5條規定規定向主管機關申請或補辦開發許可，主管機關亦無從核准開發許可。
如行為人仍就溫泉露頭及其一定範圍為開發行為，主管機關應依溫泉法第24條裁處，惟行為人未取得許可即進行開發行為之地點，如非溫泉露頭及其一定範圍，主管機關即應依同法第23條第1項裁處，是二者之法律效果有所不同。
又溫泉法第6條第1項所稱溫泉露頭之認定，如不須經劃定公告，而僅以該溫泉是否係自然湧出作為標準，則就限制溫泉露頭不得開發之範圍，以及行為人未經許可進行開發之法律效果，即非明確，故各直轄市政府或縣（市）政府已於溫泉法公布施行後，陸續劃定公告溫泉露頭及其一定範圍，據以為溫泉取供事業申請或補辦開發許可應否核准之依據，
是溫泉法第6條第1項之溫泉露頭須經直轄市政府或縣（市）政府劃定公告，始生效力，俾以明確界定限制開發範圍及其法律效果。
另參酌經濟部102年函釋及106年令釋，溫泉法第23條所稱開發溫泉者，係指施作溫泉取用設施或改變自然景觀以開發溫泉之行為，其中，施作溫泉取用設施，係指建置取水至儲水槽之管線及儲水槽工程，使其具有取用溫泉功能；改變自然景觀之行為，則係指施作溫泉取用設施以外，其他改變原有地形或地質現象，以開發溫泉之行為，例如：溫泉鑿井。
易言之，原不具取用溫泉功能之溫泉，透過鑿井或建置管線及儲水槽之行為，使之具有取用溫泉功能者，始該當於開發溫泉行為。
依溫泉法第23條規定，其裁處對象為「溫泉開發之行為人」，是以主管機關如依溫泉法第3條進行裁處，自應就行為人有前述溫泉開發行為予以證明。]
[ ㈡事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。
經查，H-03及系爭第2取水點之水管於訴外人陳O文88年接手管理維護時，即接在一起，89年遭颱風坍方掩埋迄今都未動過，系爭第2取水點及本件溫泉取用設施為溫泉法92年7月2日制定公布、94年7月1日施行前即已開發存在，且係由被上訴人與臺大、土銀、合庫、大O公司、惠o公司共同從系爭第2取水點利用水管取用溫泉。
此外，相關機關於100年5月16日會勘結果，並未發現有新增管線之情形，故上訴人並未證明被上訴人在溫泉法94年7月1日施行後有該法第23條第1項開發行為等情，為原判決所確認之事實，且原判決業已詳述其事實認定之依據及得心證之理由，並無認定事實不依證據之違法，亦無違背論理法則或經驗法則之情事。
上訴意旨主張：被上訴人於92年間申請水權所指取水點，並非系爭第2取水點，且於98年6月16日被上訴人等業者指認取水點，及99年、101年玉O公司、大O公司查核所有溫泉取供業者已開發使用臺北市溫泉露頭之取水點及既有設施時，被上訴人從未指認系爭第2取水點為其使用，故被上訴人於101年以前並未使用系爭第2取水點，系爭第2取水點應屬溫泉法 94年7月1日施行以後之新的開發行為。
又臺大既要取用系爭第2取水點，臺大自應支付管線費用，證人陳O文之父親亦應報請臺大核撥上開經費，而有公文往來或書面資料存在，惟臺大並無上開資料存在，足徵證人陳O文證述不實云云，無非係重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當或違背法則，難認有理由。]
㈢依原判決認定之事實，聯合取締小組係於104年4月24日至被上訴人營業場所（臺北市○○區○○路○○號）查勘，查得營業現場有41間湯屋、2間大眾池，並由被上訴人人員配合領勘引水地點，其中，系爭第2取水點之生成方式為「湧泉」，故系爭第2取水點為溫泉自然湧出之處，而非以開發方式取得溫泉之出處。
[承前所述，溫泉法第6條第1項之溫泉露頭須經直轄市政府或縣（市）政府劃定公告，始生效力，則系爭第2取水點縱係溫泉自然湧出之處，仍應調查其是否經上訴人劃定公告為溫泉露頭，如未經公告為溫泉露頭，上訴人對未取得開發許可而開發該溫泉之行為人即應依溫泉法第23條第1項裁處。
原判決未調查系爭第2取水點是否經上訴人劃定公告為溫泉露頭，即認定溫泉法第6條第1項之溫泉露頭係指溫泉自然湧出之處，無待人為之劃定始稱之，故被上訴人縱有自系爭第2取水點架設管線而取用溫泉之行為，亦不該當於溫泉法第23條第1項之開發行為，其判決適用法規即有不當。]
惟因上訴人並未證明被上訴人在溫泉法94年7月1日施行後有開發行為，已如前述，則其依該法第23條第1項及裁罰基準等規定，以原處分處被上訴人5萬元罰鍰，並命於收受該函之7日內拆除溫泉取用設施，即非有據。
上訴意旨雖主張：被上訴人在溫泉法94年7月1日施行後取用系爭第2取水點，其每年派員巡查維修，並更換管線等設施之行為，皆屬以人工方式改變自然景觀之行為，應屬「新的開發行為」等語。
然查，系爭第2取水點為溫泉自然湧出之處，而非以溫泉鑿井等改變原有地形或地質現象行為所開發之溫泉，且系爭第2取水點係由被上訴人與臺大、土銀、合庫、大O公司、惠O公司共同取用溫泉，惟上訴人並未證明系爭第2取水點究係何人建置管線及儲水槽，使之具有取用溫泉功能，亦未證明被上訴人有何更換管線等設施之行為。
抑且，被上訴人縱有將他人已施作之溫泉取用設施加以維修或更新，而持續取用溫泉，依前揭說明，亦不該當於溫泉法第23條之開發溫泉。
㈣原處分既屬違法，原判決為有利於被上訴人之判決，理由說明雖部分有不同，然結論無不合，應予維持。上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。……」。
二、「未取得水權或溫泉礦業權，依溫泉法第22條規定之裁罰、訴願及撤銷訴訟」「有無違反信賴保護原則、比例原則等」「得否類推適用一行為不二罰」「有無故意或過失」「溫泉使用費之徵收對象」「得否適用行政罰法第8條但書之規定」「有無符合溫泉基準」
就此，臺灣臺北地方法院108年度簡字第201號行政訴訟判決(本判決僅節錄千字左右，完整內容請參閱下列連結 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TPDA%2c108%2c%e7%b0%a1%2c201%2c20200225%2c2&ot=in）謂「……事實及理由
一、事實概要：原告於民國106 年11月21日上午10時20分，在其所經營位於臺北市○○區○○段0 ○段0 地號土地之「草O文化溫泉餐廳（下稱系爭餐廳）」，經被告所屬水利署北區水資源局（下稱北水局）查獲無溫泉水權狀，在匯集池、C07 及C59 混合池取用溫泉水。被告即於108 年2 月20日以原告經查獲於106 年11月21日上午10時20分，在臺北市○○區○○段0 ○段0 地號淡水河河川水系內，未取得水權或溫礦業權而為溫泉使用，第3 次查獲違反溫泉法第22條，依濟部辦理違反溫泉法第22條及第27條案件裁罰要點（下稱系爭裁罰要點）第8 點附表第壹項次第3 點第3 款規定，以經授水字第10820300410 號處分書（下稱原處分）對原告裁處罰鍰新臺幣（下同）30萬元，並立即停止溫泉使用，原處分則於同年月21日對原告為送達。原告不服原處分，於108年3 月19日提起訴願，經行政院於108 年6 月13日以院臺訴字第1080178257號訴願決定書駁回訴願，並於同年6 月14日對原告送達該訴願決定。原告不服該訴願決定，復於108 年8 月2 日向本院提起行政訴訟。
二、原告起訴主張：臺北自來水事業處於106 年10月27日取得「行義路溫泉區」之溫泉開發完成證明，原告並依臺北市政府產業發展局（下稱產發局）核定數額繳納溫泉取用費，對一般人民而言自非非法取用，故原告就取用溫泉水之行為，並無故意或過失，應免予處罰。又原告依溫泉法、溫泉取用費徵收費率及使用辦法、臺北市徵收溫泉取用費取用量計算基準，繳納溫泉取用費，信賴臺北自來水事業處取得溫泉水權，原告即得合法取用溫泉水，故被告對原告裁罰，有違行政程序法第8 條之信賴保護原則。再原處分係臺北自來水事業處取得溫泉水權後，第一次查獲原告違反溫泉法第22條規定，被告逕處以最高罰鍰30萬元，違反行政罰法第8 條及比例原則。另原告為取用溫泉水向產發局繳交溫泉取用費，乃取用溫泉水之代價，原處分亦係針對取用該溫泉水之費用，其性質為一行為繳付二次費用，類推適用一行為不二罰原則，爰請求撤銷原處分關於罰鍰部分，並依行政訴訟法第7 條規定，合併請求被告給付原告已依原處分繳納之罰鍰30萬元等語，並聲明：㈠、訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷；㈡、被告應給付原告30萬元。
三、被告則以：被告已於102 年7 月2 日以函文通知原告未取得溫泉水權，勿再引用溫泉水，原告並曾因2 次違法取用溫泉水行為經被告裁罰，則北水局於106 年11月21日查勘時，原告未取得溫泉水權而仍持續取用溫泉水，顯係明知其行為違法而猶然為之，難謂無故意或過失。又依被告94年12月19日經水字第09404610210 號令，無論合法或非法之溫泉取供事業或個人，均為溫泉取用費徵收之對象，故臺北市政府向原告徵收溫泉取用費及原告據以繳費，無礙於原告未取得溫泉水權而擅行取用溫泉水之違法事實，原告主張被告違反信賴保護原則云云，委無足採。再原告係明知違反溫泉法之狀況取用溫泉水，且屬第3 次違規，情節難謂不重，自無行政罰法第8 條但書規定之適用。另本件取締原告而對其裁罰，有助於溫泉法之保育及永續利用溫泉之立法目的，無利益顯失均衡情形，是原處分未違反行政程序法第7 條比例原則。末以臺北市政府依溫泉法第11條第1 項規定向原告徵收溫泉取用費，係本於為保育及永續利用溫泉與使用者付費之立法意旨，且其性質上並非行政罰鍰，被告就原告第3 次擅行取用溫泉水之違法行為裁處罰鍰，自無涉一事二罰問題。是原處分及訴願決定均無違誤，原告訴請撤銷，洵無理由等語置辯，並聲明：原告之訴駁回。
四、兩造不爭執事實（見本院卷第179至180頁）：
㈠、原告自92年7 月2 日以前，在臺北市○○區○○段0 ○段0地號，經營系爭餐廳，並取用溫泉水。
㈡、被告於102 年7 月2 日以經授水字第10220220960 號函，通知原告尚未取得地面溫泉水權，自102 年7 月2 日起勿再引用地面溫泉水，如仍有取用地面溫泉水行為，即依水利法第93條及溫泉法第22條規定辦理（見本院卷第83頁）。
㈢、被告前分別以原告於103 年11月26日上午11時25分、104 年9 月2 日上午11時50分，在臺北市○○區○○段0 ○段0 地號，經查獲未取得水權或溫泉礦業權而為溫泉取用，違反溫泉法第22條規定，分別於105 年5 月5 日以經授水字第00000000000 號處分書、於106 年6 月21日以經授水字第00000000000 號處分書，各對原告裁處「罰鍰12萬元及命立即停止溫泉取用」、「罰鍰24萬元及立即停止溫泉使用」，上開處分書並分別於105 年5 月6 日、106 年6 月22日對原告為送達（提示本院卷第85、87、157 、159 頁）。
㈣、原告復於106 年11月21日上午10時20分，在臺北市○○區○○段0 ○段0 地號，經北水局查獲無溫泉水權狀，在匯集池 、C07 及C59 混合池取用溫泉水（見本院卷第97至107 頁）。
㈤、嗣被告於108 年2 月20日以原告經查獲於106 年11月21日上午10時20分，在臺北市○○區○○段0 ○段0 地號淡水河河川水系內，未取得水權或溫泉礦業權而為溫泉使用，第3 次查獲違反溫泉法第22條，依系爭裁罰要點第8 點附表第壹項次第3 點第3 款規定，以原處分對原告裁處罰鍰30萬元，並立即停止溫泉使用，原處分並於同年月21日對原告為送達（見本院卷第25頁、訴願卷可閱卷第42頁）。
㈥、原告不服原處分，於108 年3 月19日提起訴願，經行政院於108 年6 月13日以院臺訴字第1080178257號訴願決定書駁回訴願，並於同年6 月14日對原告送達該訴願決定。原告不服該訴願決定，復於108 年8 月2 日向本院提起行政訴訟（見訴願卷可閱卷第3 頁、訴願卷不可閱卷第18頁、本院卷第17、27至32頁）。
五、本件主要爭點：
㈠、原告有無違反行政法上義務之故意或過失？
㈡、原處分有無違反信賴保護原則？
㈢、原處分未依行政罰法第8 條規定減輕或免除處罰，有無違反比例原則？
㈣、原處分有無違反一行為不二罰原則？
(以下黑框及分段為筆者所加，便於讀者閱讀)
[六、本院之判斷：
㈠、原告有違反行政法上義務之故意：
⒈按溫泉法之溫泉水權，指依水利法對於溫泉之水取得使用或收益之權；未依法取得溫泉水權或溫泉礦業權而為溫泉取用者，由主管機關處6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令停止利用，溫泉法第3 條第1 項第2 款、第22條前段分別定有明文。
查，原告於106 年11月21日經北水局在系爭餐廳查勘採樣，並送請安O謙O環保股份有限公司（下稱安O公司）檢測水質是否符合溫泉標準，檢測結果引水點符合溫泉基準等
情，有北水局執行違法取用溫泉水案件查勘紀錄、產發局配合陽明山擅行取水用水聯合取締小組執行溫泉取供設施查察
紀錄表、現場照片、安O公司溫泉水檢測報告可參（見本院卷第97至100 、104-1 、107 頁、原處分卷第5 至10頁），原告亦不爭執當時未取得溫泉水權（見本院卷第18頁），則依上開規定，原告自有違反溫泉法第22條前段所定「未依法取得溫泉水權為溫泉取用」之情事無疑。
⒉復按，違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，行政罰法第7 條第1 項規定甚明。
關於行政罰之故意、過失主觀責任條件，行政罰法並無相關定義性規範，亦無類似民法抽象輕過失及具體輕過失之規定（參民法第220 條、第223 條），審諸刑罰係以國家刑罰權之行使，處罰人民違反刑法上之禁止或誡命規範，與行政罰係處罰人民過去違反行政法上義務之行為相類似，且目前通說認為刑罰與行政罰僅具有量之區別，並無質之差異，故就行政罰之故意、過失定義，解釋上自可準用刑法第13條、第14條之規定。
易言之，故意係指「行為人對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生」之直接故意（參刑法第13條第1項）或「行為人對於構成要件事實，預見其發生而其發生並不違背其本意」之間接故意（參刑法第13條第2項），過失則指「按其情節應注意，並能注意，而不注意」之無認識過失（參刑法第14條第1 項）」或「行為人對於違反行政法上義務之構成要件事實，雖預見其能發生而確信其不發生」之有認識過失（參刑法第14條第2 項）。
⒊原告於92年7 月2 日制定溫泉法之前，即經營系爭餐廳取用溫泉水乙節，為兩造所不爭執（見不爭執事實四之㈠），且有原告所提臺北市稅捐稽徵處北投分處函、統一發票購買證可稽（見本院卷第129 至133 頁），而溫泉法第31條第2 項明定：「本法制定公布前，已開發溫泉使用未取得合法登記者，應於102 年7 月1 日前完成改善」，堪認原告於溫泉法所定緩衝期間後（即自102 年7 月2 日起），即應就其所使用或收益之溫泉水申請溫泉水權登記。
參以被告於102 年7月2 日以經授水字第10220220960 號函，通知原告溫泉法緩衝期將於102 年7 月1 日到期，原告尚未取得地面溫泉水權，自102 年7 月2 日起如仍有繼續引取溫泉水之行為，被告即依溫泉法第22條裁處，有上開函文存卷可按（見本院卷第85頁），原告於本院審理中亦自承有收受前開函文（見本院卷第122 頁），足見原告對於其自102 年7 月2 日起仍為溫泉取用，應依溫泉法之規定取得溫泉水權，知之甚稔。]
[⒋而原告分別於103 年11月26日上午11時25分、104 年9 月2日上午11時50分，經查獲在系爭餐廳未取得水權或溫泉礦業權而為溫泉取用，違反溫泉法第22條規定，經被告分別於105 年5 月5 日以經授水字第10520231990 號處分書、於106 年6 月21日以經授水字第10620232390 號處分書裁罰，上開處分書並分別於105 年5 月6 日、106 年6 月22日對原告為送達，經原告分別於106 年1 月3 日、107 年6 月15日繳納罰鍰等情，為兩造所不爭執（見不爭執事實四之㈢）， 且有上開處分書、送達證書、自行收納款項統一收據可考（見本院卷第85至87、157 至159 、189 至191 頁），益徵原告於溫泉法所定102 年7 月1 日之緩衝期間經過後，因繼續在系爭餐廳為溫泉取用而遭被告裁罰。
原告於被告為前開2次裁罰後，明知其未取得溫泉水權，仍於106 年11月21日上午10時20分經北水局查獲在系爭餐廳取用溫泉水，顯見原告明知其未依法取得溫泉水權而為溫泉取用，並有意使其發生，揆諸前開說明，原告自具有違反行政法上義務之故意，應予以處罰。]
[⒌再按，申請溫泉水權登記，應取得溫泉引水地點用地同意使用之證明文件，溫泉法第4 條第2 項定有明文。
又溫泉法第4 條第2 項所稱溫泉水權登記，指對於溫泉之水依水利法規規定辦理水權登記，並發給水權狀者，溫泉法施行細則第2條亦有明文。
另按，「水權之取得、設定、移轉、變更或消滅，非依本法登記不生效力」、「水權經登記公告，無人提出異議，或異議不成立時，主管機關應即登入水權登記簿，並發給水權狀。…」，水利法第27條第1 項、第37條第1 項規定甚明。
由此可知，「溫泉水權登記」係在表彰對溫泉水取得使用或收益之權，此與溫泉法第11條第1 項所定為保育及永續利用溫泉，主管機關向溫泉取供事業或個人徵收之「溫泉取用費」，二者目的截然不同，亦無必然關連。
此由未依法取得溫泉水權而為溫泉取用，係由主管機關依溫泉法第22條規定「裁處罰鍰，並勒令停止利用」，未依規定繳納溫泉取用費，則係依溫泉法第12條「加徵滯納金」，更可見二者性質全然迥異，自不得以繳納溫泉取用費而免除溫泉水權之取得及設定登記。
是原告主張其已繳納溫泉取用費，就未取得溫泉水權而取用溫泉水之行為並無故意或過失云云，洵屬無稽。]
[㈡、原處分未違反信賴保護原則：
⒈復按，行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第8 條定有明文。
又溫泉取供事業應依水利法或礦業法等相關規定申請取得溫泉水權或溫泉礦業權並完成開發後，向直轄市、縣（市）主管機關申請經營許可，溫泉法第17條第2 項亦有明文。
次按，溫泉取供事業於取得溫泉水權並完成溫泉開發後，應依本辦法之規定申請取得經營許可，始得提供他人使用或自己營業使用，溫泉取供事業申請經營許可辦法第2 條規定甚明。
另按，用戶申請溫泉新設、改裝、中止、廢止、分時供應或其他有關溫泉使用事項時，應檢具申請書及必備文件，經本處審查同意後，繳付各項費用，如有積欠溫泉使用費及相關費用須先繳清；用戶應繳之溫泉使用費，經本處通知後，應按時繳付，臺北自來水事業處附設溫泉營業章程第11條第1 項、第20條第1 項亦有規範。
⒉查，臺北自來水事業處於105 年11月5 日取得「行義路溫泉,區」水權狀，於106 年10月27日取得「行義路溫泉區」之溫泉開發完成證明，迨107 年1 月29日始取得行義路溫泉取供事業經營許可等情，業經臺北自來水事業處函復明確，且有該處109 年1 月10日北市水陽明營字第1086030306號函及所附水權狀、產發局106 年10月27日北市產業公字第1063359401 號函各1 份可稽（見本院卷第209 至215 頁），依上開規定，臺北自來水事業處於107 年1 月29日取得行義路溫泉取供事業經營許可後，始得提供他人使用溫泉，用戶則於臺北自來水事業處審查同意其溫泉新設申請後，依臺北自來水事業處通知繳付溫泉使用費。
本件原告於106 年11月21日，在系爭餐廳取用溫泉水，其取用溫泉水之時點顯係在臺北自來水事業處於107 年1 月29日取得行義路溫泉取供事業經營許可前，依上開說明，原告於106 年11月21日自無取得使用溫泉水之權利。
原告一再以其向產發局繳納104 年度至106年度之溫泉取用費，信賴臺北自來水事業處取得溫泉水權，原告即得合法取用溫泉水云云，要屬無稽。]
⒊況臺北自來水事業處於107 年2 月23日始辦理公告自同年2月26日起至6 月30日止開放溫泉新設申請，訴外人即原告之子辜O興則於同年6 月11日為原告向該處提出溫泉新設申請，經該處於107 年7 月6 日通知原告同意溫泉申請，之後原告檢具溫泉用水設備設計圖送審，於同年11月28日經該處查驗合格，原告並於107 年12月22日取得溫泉標章，經該處於108 年1 月29日通知已施工完妥通水，自同年1 月5 日起正式供水收費等節，有臺北自來水事業處109 年1 月10日北市水陽明營字第1086030306號函及所附臺北自來水事業處溫泉新設申請服務單、臺北自來水事業處108 年1 月29日北市水陽明營字第10860025891 號函、107 年7 月6 日北市水陽明營字第10760092784 號函、107 年9 月10日北市水陽明營字第10760148458 號函、107 年9 月28日北市水陽明營字第10760163901 號函、107 年10月18日北市水陽明營字第10760181981 號函、臺北自來水事業處溫泉用水設備竣工報驗單、臺北市政府107 年12月22日府授觀行字第1076021766號函各1 份可佐（見本院卷第209 至211 、217 至230 頁），並經原告於本院審理中確認前開申請新設溫泉之過程無誤（見本院卷第288 頁），則依原告申請新設溫泉之流程，益徵原告並未信賴臺北自來水事業處取得溫泉水權，原告即得合法取用溫泉水。
是原告主張被告對原告裁罰，有違行政程序法第8 條之信賴保護原則云云，殊難憑採。
[㈢、原處分未違反比例原則：
⒈按不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰，行政罰法第8 條定有明文。
另按，行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，行政程序法第10條亦有明文。
再按，逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論；簡易訴訟程序，行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷，行政訴訟法第4 條第2項、第236 條、第201 條分別定有明文。
查，原告有違反溫泉法第22條前段所定「未依法取得溫泉水權為溫泉取用」之情事，且原告主觀上具有故意，業經本院認定如前，則原告違反溫泉法第22條前段規定，被告本得依其裁量權，對原告裁處法條所規定之「6 萬元以上30萬元以下」罰鍰，並勒令原告停止使用。
又系爭裁罰要點第8 點明定：「違反溫泉法第22條及第27條案件罰鍰金額裁罰基準表詳如附表」，該附表「經濟部辦理違反溫泉法第22條及第27條案件罰鍰金額裁罰基準表」項次壹之三就違反溫泉法第22條規定，則明定「取用溫泉水有營利行為者：…㈢第三次以上查獲，處30萬元，並勒令其停止利用；…」。
系爭裁罰要點係為協助執法人員行使裁量權，由被告依職權訂定非直接對外發生法律效果之一般、抽項規定，核其性質，屬行政程序法第159 條第2項第2 款之「行政規則」，系爭裁罰要點並因長期或預行之行政慣例，使行政機關受到行政自我拘束原則之拘束而生裁量減縮之情形。
⒉原告分別於103 年11月26日、104 年9 月2 日，經北水局查獲在系爭餐廳取用溫泉水營業，違反溫泉法第22條規定，有北水局104 年1 月9 日水北經字第10407000332 號函及所附查勘照片、104 年9 月30日水北經字10407053672 號函及所附查勘照片在卷可考（見原處分卷第71至74、85至87頁），原告並因上開行為經被告分別於105 年5 月5 日、106 年 6 月21日，以經授水字第10520231990 號處分書、經授水字第00000000000 號處分書裁罰，業經本院詳述如前，而原告本次於106 年11月21日再次經查獲在系爭餐廳取用溫泉水營業，違反溫泉法第22條規定，亦有北水局107 年1 月9 日北經字第10707000200 號函及所附查勘照片可按（見本院卷第101 至104 之1 頁），足見原告本次違反溫泉法第22條之行為，係第三次經查獲取用溫泉水有營利行為，依溫泉法第 22條、系爭裁罰要點附表項次壹之三㈢，被告即應對原告裁處罰鍰30萬元。該裁量復無裁量逾越、裁量怠惰、或違反比例原則、平等原則之裁量濫用瑕疵，揆諸上開說明，本院自不得撤銷原處分。]
⒊又原告於本次106 年11月21日經被告查獲違反溫泉法第22條規定前，業經被告以原告違反溫泉法第22條規定裁罰2 次，該2 次裁罰之處分書並於本次原告違規行為前之105 年5 月6 日、106 年6 月22日對原告為送達，已詳如前述，堪認原告對其行為違反溫泉法第22條規定，知之甚詳，原告自不得依行政罰法第8 條規定減輕或免除其刑。
原告主張本件係臺北自來水事業處取得溫泉水權後，第一次查獲原告違反溫泉法第22條規定，被告處以最高罰鍰30萬元，違反行政罰法第8 條及比例原則云云，顯係自行將第三次查獲未依法取得之溫泉水權限縮為同一溫泉水權，與溫泉法第22條單純處罰未取得溫泉水使用、收益權之立法目的不符，難認有據。
[㈣、原處分未違反一行為不二罰原則：
⒈末按，「一行為不二罰原則」，又稱「禁止雙重處罰原則」，係指就人民同一違法行為，禁止國家為多次之處罰，其不僅禁止於一行為已受到處罰後，對同一行為再行追訴、處罰，也禁止對同一行為同時作多次之處罰，該原則係源自於法治國家所要求之法安定性原則、信賴保護原則及比例原則，具有憲法位階（參見司法院釋字第604 號許宗力大法官協同意見書）。
再按，一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處；數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之，行政罰法第24條第1 項前段、第25條分別規定甚明，上開規定係一行為不二罰原則之具體化條文。]
[⒉查，「溫泉水權登記」係表彰對溫泉水取得使用或收益之權，與主管機關向溫泉取供事業或個人徵收「溫泉取用費」之性質及目的迥然不同，業經本院詳述如前，且溫泉取用費性質上相當於對使用溫泉之溫泉取供事業或個人所徵收之使用規費，與溫泉法第22條處罰未依法取得溫泉水權而為溫泉取用之行為……」。
三、其他相關實務裁判(以溫泉法查詢)
請參閱下列連結 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/qryresult.aspx?judtype=JUDBOOK&kw=%e6%ba%ab%e6%b3%89%e6%b3%95&sys=A&jud_court=。
貳、小結
依行政程序法第4條之規定 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?pcode=A0030055&flno=4，如為行政行為，須受法律、法規命令及比例原則、平等原則(合理差別待遇)(註一)、信賴保護原則(註二)、明確性原則、誠信原則、裁量逾越禁止原則及當事人有利與不利一體注意原則等法律原則之拘束。
而前揭法律及法規命令，溫泉法及其相關子法(例如施行細則)屬之。
即行政機關就溫泉法所定違規行為予以裁罰時，倘有錯誤適用法令或違反行政法一般法律原則者，則該行政罰(即行政處分)之相對人，即得依訴願法第1條之規定 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?pcode=A0030020&flno=1，提起訴願，並依行政訴訟法第4條之規定 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?pcode=A0030154&flno=4，提起撤銷訴訟。
而行政法院受理後，除有行政訴訟法第198條第1項但書規定之情形 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?pcode=A0030154&flno=198 外，應予撤銷之。
但如未違反溫泉法及其相關子法內之相關規定，也未違反一般法律原則，則行政法院駁回原告「撤銷訴願決定及原處分」之所請，就不意外。
而前揭實務裁判(本文壹一及二部分)，即屬適例，且其等內尚涉與溫泉法有關之諸多法律爭議事項，倘就「溫泉法有興趣」或「自已的權益已與溫泉法息息相關」，自有必要，就前揭實務裁判及其上之見解，予以詳研。
[註解]
註一：比例原則與平等原則
(1)比例原則之要求
按所謂「比例原則」，除「目的正當性原則」外，其內容，主要明定於行政程序法第7條:「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」。
(2)平等原則之要求
至於所謂平等原則，其精義為「等者，等之；不等之，不等之」，即「性質相同者，應相同之處理; 性質不同者，應為不同之處理」。 換言之，平等原則是要求「性質不同者，要有合理的差別待遇」。至於有無違反「平等原則」?則端視「差別待遇有無合理理由」及「其正當理由，與目的之達成有無合理關聯」而定。
(3)平等原則與體系正義
法律係由各編、章、節及條文構成，此一法律整體即該法律之「外部體系」。惟法律之制定，係用以達成一定之立法目的，實現一定之法律價值。該等表現法律價值之法律原則整體，即構成該法律之「內部體系」或「價值體系」。惟法律非單一孤立之存在，故又可構成法律之「上位體系」、「下位體系」及「同位體系」。在整體之各部分間，應協調一致，始能成就該整體。故在法學方法上，一般所重視者，為構成一法律之內部體系。一法律規定，對所規範之事物，不能貫徹其法律原則或法律價值，形成相同事物之不同處理，如無正當理由，即構成違反憲法平等原則之差別待遇。故立法者對特定事物或社會生活事實，已為原則性之基本價值決定後，於後續之立法中，即應嚴守該基本價值，避免作出違反既定基本價值之決定，導致法秩序前後矛盾，破壞法律體系之一貫性與完整性。此即體系正義（Systemgerechtigkeit） 之思維。故在學理上已普遍肯定，得依據法律內部體系之一貫性要求，審查法律是否違反平等原則。德國聯邦憲法法院亦常以法規範是否存有違反體系之情形為據，進行平等原則審查。
註二：信賴保護原則
一個憲法及行政法上很重要的法律原則。
其在憲法上的意義，可參釋字第589號解釋之意旨，即
(一)信賴保護原則，不限於授益行政處分之撒銷，行政法規之廢止或變更也有適用。
(二)行政法規固得依法定程序廢止或變更(修改)，但應兼顧規範信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變更而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改内容致人民客觀上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。
(三)信賴保護原則之適用，須同時符合1.須有信賴基礎2.須有信賴表現3.須有信賴利益4.須無不值得保護之情形等四項要件，始得為之。
例如一棟位於住宅用地，依法合法興建之房屋，事後發現，原來因地政機關之登記錯誤，致使原本是保護區，不得興建住宅之土地，誤登為住宅用地，而須依法塗銷登記。此時，該棟被拆除房屋之所有人，因符合前揭四項要件，而有信賴保護原則之適用。
當然，此例，也得直接用土地法第68條等相關規定，請求賠償。
至於釋字第782號解釋「公務人員退撫給與案」https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310963，因目前規定中，有過渡期間減輕退休人員損失之設計，而被肯認未違反信賴保護原則。
| 作者簡介 |
|
楊春吉 |
