文 / 楊春吉
本文相關實務裁判/最高行政法院109年度台上字第728號判決等
壹、有關「一段徵收及區段徵收公聽會」，實務裁判上之見解
一、雲林縣「站區南側道路改善工程」~特定農業區農牧用地之徵收、4次公聽會、系爭工程之必要性、協議價購(註一)、以地易地及未踐行告知義務
就此，最高行政法院109年度上字第728號判決(本判決僅節錄千字左右，完整內容請參閱下列連結 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TPAA%2c109%2c%e4%b8%8a%2c728%2c20220331%2c1&ot=in）
謂「……理 由
一、輔助參加人（下稱參加人）辦理「站區南側道路改善工程」（下稱系爭工程），需用雲林縣○○鎮○○○段129地號等141筆土地（面積1.465306公頃）及其土地改良物〈包括上訴人所有之○○○段206-3（暫編為206-8地號）、206-4、206-5地號（暫編為206-9地號）土地，下稱系爭土地〉，乃檢附徵收計畫書等有關資料，報經被上訴人以民國107年6月28日台內地字第10713041661號函核准徵收（下稱原處分），並一併徵收土地改良物，及協議取得大屯子段181-7地號等5筆土地上之土地改良物，交由參加人以107年7月16日府地權一字第1072711430A號公告，同日以府地權一字第1072711430B號函知各權利人。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，遂向臺中高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分。經原審108年度訴字第65號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人暨參加人在原審答辯，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
㈠系爭土地分別屬於特定農業區之農牧用地、交通用地及甲種建築用地，而系爭工程屬行政院核定辦理「高速鐵路站區聯外道路系統改善計畫」中之修正計畫，經行政院103年11月4日院臺交字第1030060207號函核定在案，屬政府公共建設計畫先期作業實施要點所稱之重大公共建設。惟系爭工程經參加人分別舉辦4次公聽會，並做成公聽會紀錄，而上訴人於第1次至第3次公聽會及於106年10月6日提出訴願書陳述意見，無非係就系爭工程路線及配置提出個人建議及詢問補償、房屋修繕等事宜，並未就系爭工程之必要性為爭議。且上訴人於參加人107年3月13日府工程二字第1073304452號函（下稱107年3月13日函）復後，仍未就系爭工程之必要性再為異議。是上訴人並未就系爭土地列入徵收計畫範圍內之必要性為異議，縱認上訴人上開主張係就系爭工程之必要性為異議，然其於被上訴人詳實說明後，仍未有異議，並不符合土地徵收條例(下稱土徵條例)施行細則第11條之1規定所稱之爭議。上訴人主張：被上訴人作成原處分未依土徵條例第10條第3項規定舉行聽證，違反正當法律程序，係有誤解。
㈡本件協議價購市價業經地政機關提供一般正常交易價格，並由參加人委託客觀不動產估價師事務所（下稱客觀事務所），依不動產估價技術規則等規定進行估價。估價師乃參考內政部不動產交易實價查詢服務網所載，選取位於勘估標的近鄰地區近1年內替代性較高的交易實例作為市價推估之依據，後考量交通、自然、公共設施等區域因素與臨路條件、宗地條件、周邊環境等個別因素之調整，進而決定各宗土地之價格。嗣該事務所以105年4月19日客觀南字第10504019號函，檢送土地協議市價鑑定成果表予參加人，並於105年5月18日經簽奉核准，作為本件進行協議價購程序之市價。嗣因協議價購地主（繼承人）眾多、部分土地重測、土地變更編定等因素未完成協議價購程序，乃經客觀事務所調閱近期附近不動產交易價格，重新審視本件協議價購市價後，做成土地協議市價鑑定表，並於106年4月12日簽奉核可，作為後續於106年8月29日上、下午舉行之第4場及第5場協議價購會議之市價。前後2次之土地協議市價鑑定結果，系爭土地價格均無異動，仍以每平方公尺3,200元、6,000元、26,500元作為協議市價，再據協議價購會議紀錄內容等情，可知參加人已針對協議價購價格形成之理由，及相關協議價格是否已依規定辦理予以回復，並就其他價購方案內容之可能性、合理性，及以其他方式取得經評估而不可得之理由予以說明，亦與土地所有權人進行溝通，並於協議價購契約內訂定如徵收補償市價高於協議價購市價，將發放差額價款之約款，使土地所有權人協議價購所得金額將不低於徵收補償所得，係有助達到協議價購之目的。系爭土地所有權人以參加人提出之價格過低，非其所能接受，而未能與參加人就價購金額達成合致，屬協議不成，不能僅以土地所有權人不同意參加人提出之協議金額，即謂參加人並未踐行土徵條例第11條所定協議程序。又參加人業以107年3月13日函、107年12月13日府地權二字第1072721318號函說明系爭工程用地土地徵收價格與協議價購價格相同之理由，並經地價評議委員會決議通過維持土地原市價查估價格在案。況本件撤銷訴訟之程序標的為被上訴人核准徵收之行政處分，其違法性與本件土地徵收補償價額是否與協議價購價格相同無涉，應由上訴人另就土地徵收補償處分提起行政訴訟。上訴人尚不得以兩者價格相同，即作為本件原處分未經實質協議價購程序之理由抗辯。
㈢由行政院農業委員會以108年4月19日農企字第1080212956號函可知，上訴人依非都市土地使用管制規則第40條規定，申請將徵收後過於狹小無法建築之原有建地毗鄰之農業用地，變更編定為建築用地，係不符合農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第6點第6款規定之情形。另觀上述協議價購會議紀錄已說明，「以地易地」須於需用土地人有公有非公用之土地辦理標售方可適用，而本件參加人管理之土地，目前無可受理競標之公有非公用之土地，故不得以「以地易地」方式辦理用地取得在案。是上訴人主張本件有變更土地編定及以地易地等對人民權益侵害最少之其他方式取得土地之可能，被上訴人及參加人卻捨棄不用，使協議價購程序流於形式，有違反行政程序法第7條第2款及土徵條例第11條第1項規定之正當法律程序云云，均有誤解，不足採取等語，以原判決駁回上訴人在原審之訴。
四、上訴意旨略謂：
㈠原判決已依參加人提出的報核計畫與行政院核定公文，認定系爭工程屬行政院核定的重大建設。土徵條例第10條第3項並未明示或隱含另有關於實質內容或行使方式的特別限制，因此土徵條例施行細則第11條之1第1項將異議實體內容限縮在「土地所有權人對其所有之農牧用地列入徵收計畫範圍之必要性」，且第2項增加須「由土地所有權人於收到通知後1個月內，以書面向需用土地人或興辦事業之中央目的事業主管機關提出，屆期未提出，視為無異議」，依司法院釋字第367號解釋理由書意旨，已逾越土徵條例施行細則僅得就執行法律有關之細節性、技術性之事項為補充規定的範疇，且增加法律所無且未經授權限制人民自由權利行使的規定，應屬無效。原判決未予析辨，也未依行政訴訟法第125條第2項規定促使當事人為法律上適當完全之辯論，即詳列上訴人於歷次公聽會的異議內容，最後依據上述土徵條例施行細則第11條之1第1項規定，限縮上訴人須以有無徵收必要性提出質疑，且須於參加人（需用土地人）說明後，再次就系爭工程之必要性為異議，才認為該當土徵條例第10條第3項所稱的異議，等同限縮人民權利的行使，顯有適用法規不當與不備理由。況原判決引述上訴人之子李○○於第1次公聽會上所提主張：「1.建議走拯民國小接雲95（縣道編號）接快速道路，不要繞2個90度。…」，實質上已針對系爭工程有無徵收系爭土地的必要性提出質疑，原判決沒有探究上訴人真意，已有違誤。又原判決只憑參加人徵收計畫書的說明，認定系爭工程具有「避免高鐵雲林車站通車後造成市區交通壅塞情況，達到疏導過境市區車流等」助益，沒有依職權調查是否與實際事實狀況相符，亦有不適用該法條的違誤。再者，上訴人於106年10月6日誤用訴願書的名義再次陳述，實際上是不服參加人說明的異議。參加人107年3月13日函復亦非由中央目的事業主管機關即交通部所發，原判決卻誤認，適用法規顯有違誤。又原判決只就上訴人的陳述主張來做論斷，卻對卷內歷次公聽會出席參加的土地所有權人對徵收計畫規劃的合理性與有無徵收的必要性提出異議之事證，沒有表示為何不該當土徵條例第10條第3項所定「異議」之理由，適用法規不當，且判決不備理由。
㈡原判決僅臚列參加人所召開的5場協議價購會議，並舉出開會通知單與檢附的說明資料及協議價格清冊與會議紀錄，就認為已進行實質協議價購程序。但這5次協議價購會議，不過是一次性地對所有出席公聽會的被徵收人重複進行土地市價估價與徵收補償金的說明，僅是做到「已盡說明義務」，並無依不同被徵收人的需求進行「磋商協議」實質內涵，即以協議價購不成為由申請被上訴人核准徵收，與本院94年度判字第1709號、96年度判字第1442號、99年度判字第1355號、101年度判字第953號、102年度判字第371號、105年度判字第29號判決、司法院釋字第732號解釋理由書第3段等意旨不符，有適用土徵條例第11條第1項不當的違背法令。
(以下黑框及分段為筆者所加，便於讀者閱讀)
[五、本院判斷：
㈠土徵條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」
第3條第2款規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：．．．二、交通事業。」
第3條之1規定：「(第1項)需用土地人興辦公益事業，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地及範圍，並應儘量避免耕地及優先使用無使用計畫之公有土地或國營事業土地。(第2項)對於經依都市計畫法、區域計畫法或國家公園法劃設或變更後，依法得予徵收或區段徵收之農業用地，於劃設或變更時，應經目的事業主管機關考量徵收之公益性及必要性。(第3項)需用土地人勘選用地內之農業用地，免經區域計畫擬定機關許可者，於變更為非農業使用時，應先徵得直轄市或縣（市）農業主管機關同意。(第4項)特定農業區農牧用地，除零星夾雜難以避免者外，不得徵收。但國防、交通、水利事業、公用事業供輸電線路使用者所必須或經行政院核定之重大建設所需者，不在此限。」
第10條規定：「(第1項)需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。(第2項)需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。(第3項) 特定農業區經行政院核定為重大建設須辦理徵收者，若有爭議，應依行政程序法舉行聽證。(第4項)需用土地人興辦之事業無須報經目的事業主管機關許可者，除有第2項但書情形外，應於與所有權人協議價購或以其他方式取得前，先舉行公聽會。」
㈡土徵條例施行細則第2條之1第2項規定：「本條例第3條之1第4項所稱行政院核定之重大建設，指其建設計畫由中央目的事業主管機關會商相關主管機關，針對計畫之政策方向、總量管制、合理性及使用特定農業區農牧用地之無可替代性等事項進行審查認定為重大建設，並循程序報經行政院核定者。」
第11條之1規定：「（第1項）本條例第10條第3項所稱特定農業區，指特定農業區農牧用地；所稱爭議，指建設計畫於行政院核定為重大建設後，經需用土地人以書面通知計畫範圍內之特定農業區農牧用地之土地所有權人其土地列入徵收，而土地所有權人對其所有之農牧用地列入徵收計畫範圍之必要性提出異議時，經興辦事業之中央目的事業主管機關詳實說明後，仍有異議者。（第2項）前項異議應由土地所有權人於收到通知後1個月內，以書面向需用土地人或興辦事業之中央目的事業主管機關提出，屆期未提出，視為無異議。（第3項）聽證之舉行應由興辦事業之中央目的事業主管機關於報送徵收計畫予中央主管機關審查前辦理之。」]
[ ㈢準此，立法者為保護農地資源，確保農業生產環境之完整及農業之永續發展，於土徵條例第3條之1第4項揭示特定農業區農牧用地，除因零星夾雜難以避免，或有更大公益之興辦事業，如國防、交通、水利事業、公用事業供輸電線路使用者所必須，或經行政院核定之重大建設所需者等情形外，原則上，不得徵收。
因此，同條例第10條第3項所指之經行政院核定為重大建設而須辦理徵收之特定農業區，對照土徵條例第3條之1第4項之規範體系，其指涉之對象應屬同一，均為特定農業區農牧用地。
又因此類用地得否徵收，應視其是否為興辦土徵條例第3條之1第4項所定事業所必要，故土徵條例第10條第3項所指應舉辦聽證之爭議，當指有無將特定農業區農牧用地列入徵收計畫之必要所生爭議而言。
復為儘速解決爭議，以決定應否進行聽證程序，及得否徵收此種農牧用地，土地所有人之異議意見在合理期限內提出，亦屬必要。
是以土徵條例施行細則第11條之1第1項及第2項對於同條例第10條第3項所稱之特定農業區，闡釋係指特定農業區農牧用地；所稱爭議，指建設計畫於行政院核定為重大建設後，經需用土地人以書面通知計畫範圍內之特定農業區農牧用地之土地所有權人其土地列入徵收，而土地所有權人對其所有之農牧用地列入徵收計畫範圍之必要性提出異議時，經興辦事業之中央目的事業主管機關詳實說明後，仍有異議者；
並規定異議之程序應由土地所有權人於收到通知後1個月內，以書面向需用土地人或興辦事業之中央目的事業主管機關提出，屆期未提出，視為無異議等規定，核與母法規範意旨無違，所定之異議程序及期間限制，亦屬合理必要，
上訴意旨主張土徵條例施行細則第11條之1第1項將異議實體內容限縮在「土地所有權人對其所有之農牧用地列入徵收計畫範圍之必要性」，且第2項增加須「由土地所有權人於收到通知後1個月內，以書面向需用土地人或興辦事業之中央目的事業主管機關提出，屆期未提出，視為無異議」逾越土徵條例且增加法律所無且未經授權限制人民自由權利行使的規定，應屬無效云云，並不可採。]
加以土徵條例施行細則對此類農牧用地所有人定有合理提出異議之期間，則上述程序能否落實並確保農牧用地所有人得以掌握表達意見之期限，即繫於需用土地人是否踐行土徵條例施行細則第11條之1規定之告知義務，
且告知之內容必須使該農牧用地所有人得以知悉議題及相關資訊，且如有異議意見時，回應之權責機關為興辦事業之中央目的事業主管機關。
此既與辦理一般土地徵收之公聽會程序有所不同，即不得以舉辦公聽會為名，使農牧用地所有人誤認議題，致不知對於土徵條例第10條第3項所定之徵收表達異議與否之意見，進而謂其並無異議故不生後續應舉辦聽證之問題。是以需用土地人若未踐行土徵條例施行細則第11條之1規定之告知義務，難謂合乎正當行政程序。]
㈤經查，原判決認定原處分未違反土徵條例第10條第3項應舉行聽證之正當法律程序，係基於下列事實認定為其論斷依據：
⒈上訴人所有之系爭土地分別屬於特定農業區之農牧用地、交通用地及甲種建築用地。而系爭工程業經需用土地人即參加人分別於104年5月29日、104年8月19日、104年11月20日及105年1月30日舉辦第1次至第4次公聽會，說明系爭工程係為辦理道路拓寬改善工程，而欲就納入系爭工程範圍內之土地辦理用地取得，並依土徵條例第10條規定，聽取民眾意見納入考量後，分別以104年7月29日府工程二字第1046414381C號、104年11月4日府工程二字第1043304499B號、105年1月13日府工程二字第1053300444B號及105年4月1日府工程二字第1053306665B號公告做成歷次之公聽會會議紀錄。其中上訴人之子李○○及上訴人分別於第1次至第3次之公聽會陳述意見略以：「編號8李○○：1.建議走拯民國小接雲95接快速道路，不要繞2個90度。2.文科路與舊西螺路路口處有既有灌溉溝渠，原有功能恢復。」「編號1李○○：1.舊西螺路近縣158左側房舍可能拆遷範圍請提供預定規劃資料。2.本人原用地甲種建地，已被劃設在路線內，是否可使用旁邊本人農地設建地。」「編號1陳O仁（即上訴人）：1.建國二村71號樹的遷移及處理方式？有無植樹sop標準？（肖楠樹）。2.被徵收土地的建物是否須於現時修理？（漏水），徵收進度及時程須配合，因此建物為本次徵收唯一建物，賠償金應以專案第一優先處理。3.水利地3米寬灌溉溝應於細部設計恢復。4.設計道路偏東靠建國二村71號。」等語。嗣參加人再於106年5月26日及106年8月18日，舉行第3次公聽會（土地所有權人遺漏部分）及第4次公聽會（土地所有權人遺漏部分），並各以106年7月25日府工程二字第1063313398B號、106年9月4日府工程二字第1063317526B號公告上開公聽會會議紀錄後，
上訴人以106年10月6日訴願書陳述略以：「一、土地徵收價格過低。二、沒有樹木遷移計畫。三、道路拓寬應符合比例原則，不該偏東側6米傷害到訴願人合法的房屋。四、工務處李姓承辦約聘人員未受專業訓練（態度不佳）請換承辦人員，請派熟悉地政法規專業人員及親民善於溝通的工作同仁全程幫忙協助。五、漿砌卵石擋土牆面積計算錯誤。六、監視器未計算入補償明細。七、水利處為何2年了？都未將訴願人二口水井編號入檔。八、水井為何未納入補償明細。」等語，並經參加人以107年3月13日函復上訴人詳實說明在案。
⒉上訴人於上開第1次至第3次公聽會中之陳述及106年10月6日訴願書之陳述，無非係就系爭工程路線及配置提出個人建議及詢問補償、房屋修繕等事宜，並未就因系爭工程施作後，可改善系爭工程範圍內現況道路寬度不一、部分路況情形不佳，造成行車通行安全之疑慮，亦可作為雲林縣土庫鎮、虎尾鎮間南北向交通路網，縮短兩地區行車時間，並串聯雲林縣東部中部鄉鎮之交通，活絡農工商業經濟發展，以及避免高鐵雲林車站通車後造成市區交通擁塞情況，達到疏導過境市區車流等，實施系爭工程而有上開助益所具有之必要性為爭議。且上訴人於參加人107年3月13日函復後，仍未就系爭工程之必要性再為異議。
故上訴人並未就系爭土地列入徵收計畫範圍內之必要性為異議，縱認上訴人上開主張係就系爭工程之必要性為異議，然其於被上訴人詳實說明後，仍未有異議，並不符合土徵條例施行細則第11條之1規定所稱之爭議，故上訴人主張被上訴人作成原處分未依土徵條例第10條第3項規定舉行聽證，違反正當法律程序，係有誤解，不足採取。
[ ㈥惟查，上訴人之陳述，均係針對參加人舉辦之公聽會表達意見；而參加人舉辦上述公聽會之依據均為土徵條例第10條第2項，開會事由均為「站區南側道路改善工程公聽會」之興辦事業計畫概說，並聽取土地所有人及利害關係人意見；
開會通知均於備註欄表示「本案經工程設計圖套繪地籍圖發現，台端所有土地似於工程範圍內(工程正確位置，依虎尾地政事務所測量假分割後為準)，為確保台端及地上物所有權人權益，敬請撥冗參加並協助通知地上物所有權人參加」等語。
是無論開會通知或公告，均未揭示系爭工程係屬土徵條例第3條之1第4項所稱之行政院核定之重大建設，及所有人得就徵收其特定農業區農牧用地之必要性表示意見之意旨，此有各該公聽會開會通知單及公告可資對照(見計畫書第26-34頁、第35-44頁、第45-55頁、第56-66頁、第67-77頁、第78-88頁)。
則如系爭工程確屬土徵條例第3條之1第4項所稱經行政院核定之重大建設，則上開依據土徵條例第10條第2項所為之開會通知及開會事由「站區南側道路改善工程公聽會」，依一般人之認識，當理解為一般土地徵收之公聽會，而無從得知系爭工程屬於土徵條例第3條之1第4項所稱之行政院核定之重大建設，進而得針對徵收其特定農業區農牧用地必要性之議題表示意見。
是以參加人就徵收系爭土地中關於特定農業區農牧用地部分，即有未將相關資訊以書面通知計畫範圍內之特定農業區農牧用地所有人之情形，而有未踐行土徵條例第10條第3項及其施行細則第11條之1第1項規定之通知義務之違法。]
[又上訴人就其被徵收之農牧用地既未受如上所述之告知，從而自難認其意見係針對其農牧用地遭列入徵收計畫範圍之必要性所為之陳述。
又回應上訴人於上開公聽會陳述意見之機關為參加人，惟原判決一方面引述參加人作成之各次公聽會紀錄及函文謂「參加人」已聽取上訴人之意見並予回應，一方面又認縱認上訴人已就系爭工程之必要性為異議，然業經「被上訴人」詳實說明後，上訴人仍未有異議，則原判決關此部分之論述亦有矛盾，且與援引之證據資料不合。
再者，被上訴人是否為系爭工程之中央目的事業主管機關，亦有不明。是以，原判決未查土徵條例第10條第3項應踐行之行政程序與同條第2項之程序有所不同，逕以本件業經參加人召開5次公聽會，且上訴人未在該5次公聽會中就系爭土地列入徵收計畫範圍內之必要性為異議為由，認定原處分無違土徵條例第10條第3項之正當法律程序，認事用法即有違誤。]
[又系爭土地3筆，雖其中2筆土地分別為特定農業區交通用地及甲種建築用地，惟因均與暫編為206-8地號之特定農業區農牧用地相鄰銜接而為同一被徵收區塊，則考量有無徵收上揭農牧用地之必要性，3筆土地即應併同觀察，而原處分有關上訴人所有之特定農業區農牧用地部分既有如前所述未踐行正當行政程序情事，原判決予以維持，即有違背土徵條例第10條第3項之事由，上訴意旨就此部分指摘原判決違背法令之理由雖有不同，惟本院不受上訴理由之拘束，爰將原判決廢棄，發回原審更為審理。]
㈦又土徵條例第3條之1第4項及第10條第3項係於101年1月4日公布施行，其所稱行政院核定之重大建設，依同條例施行細則第2條之1規定，係指其建設計畫由中央目的事業主管機關會商相關主管機關，針對計畫之政策方向、總量管制、合理性及使用特定農業區農牧用地之無可替代性等事項進行審查認定為重大建設，並循程序報經行政院核定者。
原判決認系爭工程屬行政院核定辦理「高速鐵路站區聯外道路系統改善計畫」中之修正計畫，並經行政院103年11月4日院臺交字第1030060207號函（原審卷二第151頁）核定在案，係屬政府公共建設計畫先期作業實施要點所稱之重大公共建設，並以國家發展委員會103年10月9日發國字第1030020008號函（同卷第152-153頁）、交通部103年11月6日交路字第1030034955號函（同卷第150頁）、交通部高速鐵路工程局103年11月20日高鐵一字第1035024062號函（同卷第149頁）、高速鐵路站區聯外道路系統改善第4次修正計畫（同卷第154-206頁）及104至106年度政府重大公共建設計畫（中央公務預算）核列一覽表（同卷第247-270頁）等為其認定之依據。
惟查，政府公共建設計畫先期作業實施要點乃行政院為期中央政府各類公共建設計畫，配合國家發展需要，並注重長期、整體之規劃，藉以強化其計畫及概算編審作業而訂定之行政規則，並有其自訂之重大公共建設計畫定義，此觀102年5月9日修正發布之同要點第1點及第3點第4款所規定：「㈣重大公共建設計畫，係指由公共建設計畫額度或特種基金支應，並符合下列條件之公共建設個案計畫：……。」(該要點嗣於104年4月2日修正全文)。是以，原判決雖認系爭工程屬上開要點之重大公共建設計畫，惟其是否屬於土徵條例第3條之1第4項所定之行政院核定之重大建設，則未敘明所憑證據及理由……」。
二、楊梅體育園區工程~協議價購、公告及通知程序及正當法律程序
就此，最高行政法院109年度上字第898號判決 (本判決僅節錄千字左右，完整內容請參閱下列連結 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TPAA%2c109%2c%e4%b8%8a%2c898%2c20220825%2c2&ot=in）謂「……理 由
一、按行政訴訟法第39條第1款規定：「訴訟標的對於共同訴訟之各人，必須合一確定者，適用下列各款之規定：一、共同訴訟人中一人之行為有利益於共同訴訟人者，其效力及於全體；不利益者，對於全體不生效力。」第41條規定：「訴訟標的對於第三人及當事人一造必須合一確定者，行政法院應以裁定命該第三人參加訴訟。」第46條規定：「第41條之參加訴訟，準用第39條之規定。」查上訴人於臺北高等行政法院（下稱原審）提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分關於核准徵收上訴人與參加人公同共有之土地部分，因本件之訴訟標的對於全體公同共有人必須合一確定，原審乃裁定命上訴人以外之全體公同共有人參加訴訟。是本件雖僅上訴人提起上訴，因上訴為有利益於共同訴訟人之行為，依前開規定，其效力及於原審依行政訴訟法第41條裁定命參加之人。又原審參加人黃o於本件上訴後之民國109年11月9日死亡，業據本院裁定命其繼承人王O暉、王O暉及王O穰承受訴訟。
二、本件事實經過：
輔助參加人辦理楊梅都市計畫楊梅體育園區工程（第1期開發區，下稱系爭工程），於107年3月間，依土地徵收條例第13條等規定，檢具徵收土地計畫書、徵收土地圖說及土地使用計畫圖等資料，申請徵收桃園市○○區○○○段237地號等13筆土地，面積3.022534公頃，並一併徵收其土地改良物（下稱系爭徵收案），包括上訴人與參加人黃O容、黃O琴、黃O隆、黃O月、黃O淩、黃O玉、黃O香及黃O(已死亡，由王O暉、王O暉及王O穰繼承)等人公同共有桃園市○○區○○○段210-1、210-5、210-34、211-1、211-2、212-1、213-2及214-1地號土地（下稱系爭土地），及同段210-34、211-2、213-2、214-1地號土地上之土地改良物。案經被上訴人所屬土地徵收審議小組（下稱審議小組）107年4月11日第154次會議決議：准予徵收。被上訴人遂以107年4月24日台內地字第1071302995號函核准徵收（下稱原處分），經輔助參加人以107年5月7日府地權字第10701058771號公告徵收，公告期間自107年5月8日至107年6月7日止，同日以府地權字第10701058773號函通知上訴人領取補償費；徵收土地改良物部分，經輔助參加人107年8月30日府地權字第10702213321號公告徵收，公告期間自107年8月31日起至107年9月30日止，同日並以府地權字第10702213322號函通知上訴人領取補償費。上訴人逾期未領取上開土地及土地改良物之補償費，經輔助參加人存入保管專戶完成徵收程序。上訴人對核准徵收土地部分不服，提起訴願仍遭駁回，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分關於核准徵收上訴人公同共有之系爭土地部分均撤銷。經原審以107年度訴字第1636號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。
三、上訴人之起訴主張、被上訴人及輔助參加人於原審之聲明及陳述、其餘參加人之陳述(除未提出書狀之參加人黃春香外)，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)輔助參加人舉辦公聽會及協議價購會議，均依規定辦理相關公告及通知程序，並聽取土地所有權人及利害關係人之意見，另就協議結果作成書面，於輔助參加人申請徵收時納入徵收計畫書以供審查，確已踐行實質溝通協議之正當法律程序，於法尚無不合。上訴人主張審議小組審查程序流於形式、未落實實質審議，核准徵收處分違法云云，並未提出具體事證以證其實，自難採認。
(二)上訴人雖主張107年4月11日審議小組會議只以極短時間進行審議，原處分違反土地徵收條例第3條之2、第13條第2項及正當法律程序，應屬違法云云。惟上訴人僅機械式地計算每件平均審議時間為16.9分鐘，即推論審議小組以倉促時間同意本案，違反正當法律程序，核無憑據。況且，被上訴人主張受理系爭徵收案時，先為審查並要求輔助參加人補正相關資料、研擬初審意見外，並將會議議程、待審案件及個案資料，先行寄送予審議小組各委員，而徵收土地計畫書、徵收土地圖說及土地使用計畫圖亦上傳至被上訴人國土空間及利用審議資訊專區，供審議委員於會議前詳細閱覽，尚不得僅以其每件平均審議時間不長，即認其未經實質審議，應屬違法，上訴人此部分主張，尚難採認。
(三)上訴人又主張需用土地人即輔助參加人未經環境影響評估（下稱環評），即逕行開始開發及對系爭土地進行徵收，原處分之作成顯然未履行法定必要程序，應屬違法。然系爭土地應否實施環評，著重在行為是否會對環境有不良影響之虞，與徵收土地著重在國家藉由強制力取得人民土地之合法性，係屬二事。從而，土地徵收並非環境影響評估法（下稱環評法）第5條規定之開發行為，上訴人主張不足採認。上訴人雖主張輔助參加人提出徵收土地計畫書予被上訴人審議時，即是環評法第6條第1項所稱開發單位「規劃時」，自應辦理環評云云。惟查，土地徵收並非環評法第5條規定之開發行為，自難以推論輔助參加人申請徵收時有辦理環評之義務。另按土地徵收條例第15條第2項規定尚難推論輔助參加人申請徵收土地，必須辦理環評。系爭工程應否辦理環評，並非因為徵收行為，仍應視其興建工作本身，是否有環評法及相關法規之適用而定。
(四)查輔助參加人所屬體育局（下稱體育局）於106年4月18日函送「楊梅體育園區主要設施工程－開發行為應否實施環境影響評估開發單位自評表」，請輔助參加人所屬環境保護局（下稱環保局）協助確認是否須辦理環評；環保局以106年6月13日桃環綜字第1060052174號函（下稱106年6月13日函）覆體育局，認系爭工程得免實施環評，嗣經被上訴人審議小組107年4月11日第154次會議決議准予徵收。惟輔助參加人嗣於107年10月30日獲教育部體育署同意補助新臺幣（下同）6億元，進而變更規劃設計，其開發面積雖未達5公頃，然樓地板面積為31,726.91平方公尺，依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準（下稱環評認定標準）第22條第1項第1款第7目之規定，已達應實施環評之標準，輔助參加人隨即辦理環評作業，業經輔助參加人108年第14次環評審查委員決議通過環評審查，亦無規避環評之情事，上訴人主張原處分未履行必要之法定程序，違反正當法律程序而屬違法，應予撤銷云云，委無足採。另上訴人所提監察院對輔助參加人糾正案，與本件爭點尚有差異，自難據此推翻系爭徵收案之合法性，不足作為有利於上訴人之認定，附此敘明。
(五)上訴人雖主張系爭徵收案無開發及徵收之必要性、適當性及合理性，違反比例原則及土地徵收條例相關規定。按輔助參加人勘選系爭工程之用地，係考量系爭工程位於國道1號高速公路楊梅交流道旁，交通便利，亦連接桃園國際機場及大臺北地區，且楊梅地區附近無其他符合徵收計畫用地需求之土地，故無其他可替代之地區。本件被上訴人召開審議小組會議，認定本件徵收計畫確具有公益性及必要性，核無明顯違法之處，法院應予尊重。
(六)上訴人雖主張跆拳道並非十分普及之運動項目、不需要每一行政區內都設置一座大型賽事場館及選手培訓基地云云。惟衡酌輔助參加人認系爭工程除可做為競技選手培訓基地，亦可兼顧民眾休閒運動使用，而有其興建之必要性。輔助參加人衡以跆拳道於我國普及發展及楊梅地區類此運動設施不足等節，規劃興建跆拳道訓練中心，與所興辦之公益事業需要相符。被上訴人據以裁量准予徵收，業已斟酌國家永續發展政策、地區發展等整體公共利益之考量，尚無明顯不法之處，上訴人上開主張，難謂可採。
(七)綜上所述，原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人以上開主張，認有違法，請求均予撤銷，尚難認為有理由，應予駁回。
(以下黑框及分段為筆者所加，便於讀者閱讀)
[五、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴尚無違誤，茲補充論斷如下：
(一)都市計畫法第42條規定：「(第1項)都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：……二、學校、社教機構、社會福利設施、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。……(第2項)前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」
第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」
是可知，都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置體育場所等公共設施用地，並應儘先利用適當之公有土地；依都市計畫法指定之公共設施保留地，如非供公用事業設施之用者，由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依徵收、區段徵收或市地重劃之方式取得。是以需用土地人取得依都市計畫法指定之公共設施保留地之方式為多元，徵收是其中方式之一。]
[(二)土地徵收條例第3條第7款固規定以：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……七、教育、學術及文化事業。」
然土地徵收，係國家因公益需要興辦事業，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪，因此，規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予補償外；
在為具體徵收時，亦應具備：1.公益性：因興辦教育、學術或文化事業等公益事業而徵收私有土地，須有助於該教育、學術或文化事業公益目的之達成。2.必要性：上開教育、學術或文化事業所欲達成之公益目的，其事業用地之取得，應先以協議價購或聯合開發、設定地上權、捐贈等與所有權人協議方式為之，協議不成，始得予以強制徵收。3.符合比例原則：須興辦教育、學術或文化事業徵收私有土地所欲達成之公益目的，與徵收強制剝奪人民財產造成人民財產權損害之私益及未徵收所維持之公益中利益，相互權衡輕重後，確認因興辦教育、學術或文化事業所造成之損害與欲達成目的之利益並無顯失均衡情形，始符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之比例原則，其強制徵收私有土地，始為適法。]
[(三)土地徵收條例第3條之1第1項規定：「需用土地人興辦公益事業，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地及範圍，並應儘量避免耕地及優先使用無使用計畫之公有土地或國營事業土地。」
第3條之2規定：「需用土地人興辦事業徵收土地時，應依下列因素評估興辦事業之公益性及必要性，並為綜合評估分析：一、社會因素：包括徵收所影響人口之多寡、年齡結構及徵收計畫對周圍社會現況、弱勢族群生活型態及健康風險之影響程度。二、經濟因素：包括徵收計畫對稅收、糧食安全、增減就業或轉業人口、徵收費用、各級政府配合興辦公共設施與政府財務支出及負擔情形、農林漁牧產業鏈及土地利用完整性。三、文化及生態因素：包括因徵收計畫而導致城鄉自然風貌、文化古蹟、生活條件或模式發生改變及對該地區生態環境、周邊居民或社會整體之影響。四、永續發展因素：包括國家永續發展政策、永續指標及國土計畫。五、其他：依徵收計畫個別情形，認為適當或應加以評估參考之事項。」
是可知，國家因公益需要，興辦教育、學術及文化事業，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地及範圍，雖得徵收私有土地，惟其徵收之範圍，應以其事業所必須者為限，且應依社會、經濟、文化及生態、永續發展及其他依徵收計畫個別情形，認為適當或應加以評估參考之事項等因素，評估興辦事業之公益性及必要性，並為綜合評估分析；
又需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。
是以即使需用土地人所勘選之興辦事業用地，係依都市計畫法指定之公共設施保留地，依法得以徵收之方式取得私有土地，其範圍仍應以其事業所必須者為限，且該事業必須符合徵收之公益性、必要性及適當與合理；且如該事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。]
[(四)土地徵收條例第10條規定：「(第1項）需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。(第2項)需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。……(第4項)需用土地人興辦之事業無須報經目的事業主管機關許可者，除有第2項但書情形外，應於與所有權人協議價購或以其他方式取得前，先舉行公聽會。」
土地徵收條例施行細則第10條規定：「(第1項)需用土地人依本條例第10條規定舉行公聽會，應至少舉行2場，其辦理事項如下：一、應於7日前將舉行公聽會之事由、日期及地點公告……二、依土地登記簿所載住所，以書面通知興辦事業計畫範圍內之土地所有權人。三、說明興辦事業概況、展示相關圖籍及說明事業計畫之公益性、必要性、適當與合理性及合法性，並聽取土地所有權人及利害關係人之意見。後場公聽會並應說明對於前場公聽會土地所有權人及利害關係人陳述意見之明確回應及處理情形。四、公聽會應作成會議紀錄，並將紀錄公告周知……需用土地人並需於其網站上張貼公告及書面通知陳述意見之土地所有權人及利害關係人。五、依前2款規定所為前場公聽會紀錄之公告及書面通知，與對於前場公聽會土地所有權人及利害關係人陳述意見之回應及處理，應於舉行後場公聽會前為之。(第2項)事業計畫報請目的事業主管機關許可及徵收案件送由核准徵收機關核准時，應一併檢附所有公聽會紀錄、土地所有權人及利害關係人之意見與對其意見之回應及處理情形。」
是可知，需用土地人無論其興辦之事業是否須報經目的事業主管機關許可，均應依上開法令之規定舉行至少2場之公聽會，說明興辦事業概況、展示相關圖籍及說明事業計畫之公益性、必要性、適當與合理性及合法性，並聽取土地所有權人及利害關係人之意見；
地方自治機關本於權責辦理教育事業(體育場舘)，依法無須取得目的事業主管機關許可，故應於與所有權人協議價購或以其他方式取得前，先舉行公聽會，而所有公聽會紀錄、土地所有權人及利害關係人之意見與需用土地人對其意見之回應及處理情形，均應於送由核准徵收機關核准時一併檢附供審查。]
[(五)土地徵收條例第11條規定：「(第1項)需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。(第2項)前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。……(第4項)第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。(第5項)前項所稱市價，指市場正常交易價格。」
是可知，協議程序係土地徵收正當行政程序之一環，為土地徵收之合法要件，雖上開規定得以開會方式為之，惟不得徒以形式上之開會協議，而無實質之意義與內容，參與協議之人員，應與所有權人詳予溝通交涉，且除協議價購外，尚須協議得否以其他方式取得用地，始符比例原則之要求。 ]
[(六)土地徵收條例第13條第1項及第2項規定：「(第1項)申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。(第2項)中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項：一、是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理。二、需用土地人是否具有執行該事業之能力。三、該事業計畫申請徵收之土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土計畫。四、該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用。五、該事業計畫之財務評估是否合理可行。六、依本條例第34條之1提出之安置計畫是否合理可行。七、其他依法應為或得為審查之事項。」
第13條之1第1項規定：「前條所稱徵收計畫書，應記載下列事項，並檢附相關證明文件：一、徵收土地或土地改良物原因。二、徵收土地或土地改良物所在地範圍及面積。三、興辦事業之種類及法令依據。四、興辦事業計畫之必要性說明。五、與土地所有權人或土地改良物所有權人協議價購或以其他方式取得之經過情形及所有權人陳述意見之情形。六、公益性及必要性評估報告。七、土地使用之現狀及其使用人之姓名、住所。八、土地改良物情形。九、一併徵收之土地改良物。十、四鄰接連土地之使用狀況及其改良情形。十一、徵收土地區內有無古蹟、遺址或登錄之歷史建築，並註明其現狀及維護措施。十二、舉行聽證、公聽會、說明會之情形，並應檢附會議紀錄及出席紀錄。十三、土地或土地改良物所有權人或管理人之姓名、住所。十四、被徵收土地之使用配置。十五、興辦事業概略及其計畫進度。十六、應需補償金額總數及其分配。十七、準備金額總數及其來源。十八、涉及原住民土地之徵收，應檢附中央原住民族主管機關之書面同意文件。十九、安置計畫。」
第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」
是可知，申請徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，徵收計畫書應記載徵收土地原因、範圍及面積、興辦事業之種類及法令依據、興辦事業計畫之必要性說明、公益性及必要性評估報告、被徵收土地之使用配置及興辦事業概略及其計畫進度……等19款事項，並檢附相關證明文件；核准徵收機關審核時，則應逐項審查是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理、需用土地人是否具有執行該事業之能力、申請徵收之土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土計畫、該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用、其財務評估及安置計畫是否合理可行及其他依法應為或得為審查之事項，核上開各事項尚不涉及高度屬人性、不可替代性、風險的預測或危險的評估，且相關法規並無給予徵收核准機關專屬判斷之授權，不生判斷餘地之問題。]
[(七)土地徵收條例第15條規定：「(第1項)中央主管機關為審議徵收案件，應遴聘（派）專家學者、民間團體及相關機關代表，以合議制方式辦理之。(第2項)前項專家學者應由地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專業領域學者組成，其中專家學者及民間團體代表不得少於二分之一。」
土地徵收條例施行細則第16條規定：「需用土地人依本條例第13條第1項及第13條之1規定擬具徵收計畫書送中央主管機關審查後，其程式不合經命補正者，應於6個月內補正完竣；屆期未補正或補正不完全者，應重新辦理協議價購程序後，再送中央主管機關審查。」內政部土地徵收審議小組設置要點第1點規定：「內政部（以下簡稱本部）為審議土地徵收案件，特設土地徵收審議小組（以下簡稱本小組）」
第2點規定：「二、本小組任務如下：（一）審議申請徵收土地或土地改良物案件。……」
第3點第1項規定：「本小組置委員21人至31人，其中1人為召集人，由本部政務次長兼任；1人為副召集人，由本部常務次長兼任；其餘委員由本部就下列人員派兼或遴聘之，任一性別委員不得少於三分之一：（一）主管業務單位主管。（二）有關業務機關首長或單位主管或代表。（三）具有地政、法律、環境資源、都市計畫、城鄉規劃、公共行政、農業、經濟、交通運輸規劃及其他相關專門學識經驗之專家學者及民間團體代表。」
第4點規定：「本小組置執行秘書1人，襄助召集人處理本小組事務，由本部地政司司長兼任；並置工作人員若干人，均由本部部長就本部地政司人員調兼之。」
參以土地徵收作業手冊第2章作業程序「拾肆、二、徵收案件之審議」規定略以：由被上訴人人員先為書面審查，經審查如不合程式，或應提出之文件不符或欠缺者，應通知補正，經審查無誤或經通知補正完竣後，始提土地徵收審議小組審議。
是可知，審議小組於審議前，徵收案件業 經被上訴人人員先為書面審查，且審議小組除委員外，另由被上訴人之地政司司長兼任執行秘書，襄助召集人處理小組事務，並由該司人員調兼小組工作人員，處理審議之相關事務，例如擬具初審意見於提會審查單、會前提供會議資料供委員審閱等等，是以被上訴人或審議小組就徵收案件所為之審查時間，非僅侷限於審議小組會議召開期間；又因同一次會議的每則議案複雜程度不一，亦不能僅以平均值來認定每個議案的討論時間。]
[(八)環評法第4條規定：「本法專用名詞定義如下：一、開發行為：指依第5條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。二、環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」
第5條第1項規定：「(第1項)下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。……(第2項)前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。」
第6條第1項規定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」
第7條第1項規定：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」
第14條第1項規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」
環評法施行細則第8條第1項規定：「本法第6條第1項之規劃，指可行性研究、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為有關規劃之階段行為。」
環評認定標準第2條第1款規定：「本標準用詞，定義如下：一、興建：指開發單位向目的事業主管機關申請開發行為許可。」
第22條第1項第1款第7目及第8目規定：「運動場地或運動公園之開發，其興建或擴建有下列情形之一者，應實施環境影響評估：一、運動場地之興建或擴建符合下列規定之一者：……（七）申請開發或累積開發室內球場、體育館面積3公頃以上。（八）申請開發或累積開發運動場地面積5公頃以上。」……」。
又同一徵收案之判決，請參閱最高行政法院109年度上字第899號判決 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TPAA%2c109%2c%e4%b8%8a%2c899%2c20220825%2c1&ot=in。
三、其他相關實務裁判 (以區段徵收&公聽會查詢)
請參閱下列連結 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/qryresult.aspx?judtype=JUDBOOK&kw=%e8%81%bd%e8%ad%89%26%e5%8d%80%e6%ae%b5%e5%be%b5%e6%94%b6&sys=A&jud_court=。
貳、正當法律程序與區段徵收公聽會
一、市地重劃辦法等相關規定與正當法律程序、法律保留原則 (請參閱行政機關再也不會「充耳不聞」?一文 https://www.lawtw.com/archives/475550）
(一)違憲審查的重點之一，有無違反正當行政程序
1.憲法要求之正當行政程序
按繼大法官會議釋字第709號解釋：「中華民國八十七年十一月十一日制定公布之都市更新條例第十條第一項（於九十七年一月十六日僅為標點符號之修正）有關主管機關核准都市更新事業概要之程序規定，未設置適當組織以審議都市更新事業概要，且未確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會，與憲法要求之正當行政程序不符。同條第二項（於九十七年一月十六日修正，同意比率部分相同）有關申請核准都市更新事業概要時應具備之同意比率之規定，不符憲法要求之正當行政程序。九十二年一月二十九日修正公布之都市更新條例第十九條第三項前段（該條於九十九年五月十二日修正公布將原第三項分列為第三項、第四項）規定，並未要求主管機關應將該計畫相關資訊，對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達，且未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核定之都市更新事業計畫，分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人，亦不符憲法要求之正當行政程序。上開規定均有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分，於本解釋公布之日起一年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力。九十二年一月二十九日及九十七年一月十六日修正公布之都市更新條例第二十二條第一項有關申請核定都市更新事業計畫時應具備之同意比率之規定，與憲法上比例原則尚無牴觸，亦無違於憲法要求之正當行政程序。惟有關機關仍應考量實際實施情形、一般社會觀念與推動都市更新需要等因素，隨時檢討修正之。九十二年一月二十九日修正公布之都市更新條例第二十二條之一（該條於九十四年六月二十二日為文字修正）之適用，以在直轄市、縣 (市) 主管機關業依同條例第七條第一項第一款規定因戰爭、地震、火災、水災、風災或其他重大事變遭受損壞而迅行劃定之更新地區內，申請辦理都市更新者為限；且係以不變更其他幢（或棟）建築物區分所有權人之區分所有權及其基地所有權應有部分為條件，在此範圍內，該條規定與憲法上比例原則尚無違背。」、釋字第721號解釋:「中華民國八十九年二月二日制定公布之土地徵收條例第四十條第一項規定：「實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄巿或縣（巿）主管機關申請發給抵價地。……」（該條於一○一年一月四日修正公布，惟該項規定並未修正；下稱系爭規定）關於應於公告期間內申請部分，於上開主管機關依同條例第十八條規定以書面通知土地所有權人，係在徵收公告日之後送達者，未以送達日之翌日為系爭規定申請期間起算日，而仍以徵收公告日計算申請期間，要求原土地所有權人在徵收公告期間內為申請之規定，不符憲法要求之正當行政程序，有違憲法第十五條保障人民財產權之意旨，應自本解釋公布之日起一年內檢討修正。逾期未修正者，該部分失其效力。」，均以「不符憲法要求之正當行政程序」之由，宣布「都市更新條例」與「土地徵收條例」部分條款違憲後；釋字第739號解釋：「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，未就發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積比率為規定；於以土地所有權人七人以上為發起人時，復未就該人數與所有擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率為規定，與憲法要求之正當行政程序不符。同辦法第九條第三款、第二十條第一項規定由籌備會申請核定擬辦重劃範圍，以及同辦法第九條第六款、第二十六條第一項規定由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等，均屬重劃會之職權，卻交由籌備會為之，與平均地權條例第五十八條第一項規定意旨不符，且超出同條第二項規定之授權目的與範圍，違反法律保留原則。同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議、於核定前予利害關係人陳述意見之機會，以及分別送達核定處分於重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人；同辦法關於主管機關核准實施重劃計畫之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議、將重劃計畫相關資訊分別送達重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人，及以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核准之市地重劃計畫，分別送達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人等，均不符憲法要求之正當行政程序。上開規定，均有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分，於本解釋公布之日起一年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力。平均地權條例第五十八條第三項規定，尚難遽謂違反比例原則、平等原則。」，也以「不符憲法要求之正當行政程序」之由，宣布「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」部分條款違憲。
可見，違憲審查，除「審查密度之思考」及「釐清該釋憲客體限制人民基本權利或自由之程度、方法與時機」(註二)外，尚須審查該釋憲客體，有無違反「憲法第23條所明定之公益原則、比例原則、法律保留原則」、「憲法第7條所明定之平等原則」及「其他憲法層次之原則（例如量能課稅原則、實質課稅原則、租稅法律主義、信賴保護原則、權力分立原則、不溯及既往原則、法秩序安定性等）」等;而憲法要求之正當行政程序，亦屬前開「其他憲法層次之原則」之一。
2.憲法要求正當行政程序之內容
又什麼是憲法要求之正當行政程序?
其內容，又從釋字第709、739號解釋可知，所謂憲法要求之正當行政程序，其內容為
1.設置適當組織;
2.確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會;
3.同意比率之規定過低或漏未規定;
4.其他等內容(註三)。
惟各條款是否符合憲法要求之正當行政程序?則隨著性貿之不同（都市更新、土地徵收與獎勵土地所有權人辦理市地重劃間之性質，本就不同）及介入人民財產權等人民基本權利與自由之程度、方式及時機的不同，而有不同的審查密度及審查事項。
(二)違憲審查的另一重點，有無違反法律保留原則
又違憲審查的另一重點，就是有無違反法律保留原則?
而法律保留原則之要求，大法官會議第443號解釋理由書：「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第三九二號解釋理由書），而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」之意旨，係採層級化保留。
其中，涉及人民財產權及契約自由者，應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。
從而，這項攸關「人民財產權及契約自由」的施政工具法源，雖僅有「市地重劃實施辦法」與「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」，惟有無違反法律保留原則，仍須細細研究，尚無法逕以「市地重劃實施辦法」與「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」均係法規命令，而非法律，而率認其違反法律保留原則。
但「市地重劃實施辦法」與「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」，有無違反正當行政程序?從「釋字第709、739號解釋之意旨」及「市地重劃實施辦法、獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法，所規定條款」看來，中央主管機關，真的有必要藉釋字第739號解釋的出爐，好好檢討「市地重劃實施辦法」與「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」了。
(三)法務部提出公聽會相關規定修正草案
本節新聞報導 https://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/3644160 除「前開市地重劃等相關規定，須以正當法律程序及其內涵，予以檢視及適當修法」外，從行政程序法聽證相關規定 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawParaDeatil.aspx?pcode=A0030055&bp=11 觀之，在人民程序權之保障上，確實不足。
爰行政機關過去開公聽會，常被譏為「充耳不聞」，對於民意毫不在意;行政院19日通過「行政程序法」修正案，增訂公聽會的程序規範，要求行政機關召開公聽會時，應該記錄會議內容並且對外公開，未來要做行政作為前，也應該審酌公聽會紀錄，有助於保障人民之程序權，本文原則上予以贊同。
惟是否僅止於此?如能使公聽會中人民陳述意見之效力，更具有拘束性……等等，自是更佳。
而且除「行政程序法有關公聽會相關規定須適度修正，更加保障人民程序權」外，行政程序法其他程序規定，也須一併檢討及修正，更加確保人民之程序權。
其他的特别行政法相關程序規定，也同。
另外，之前在自然法則第二講人與環境之對話中，常提議的「和諧理性對話法」https://readmoo.com/book/210122128000101，
也與正當法律程序息息相關，各級政府機關也有必要慎重思考之。
二、適法上之檢視
以上，乃有關正當法律程序，於法令增修上之意見及建議(即立法上之檢視)；但依行政程序法第4條之規定，為行政行為時，仍須受法律及一般法律原則之拘束。
而「土地徵收條例及其施行細則等相關子法、行政程序法及相關子法，所定之正當法律程序相關規定，乃係行政程序法第4條所稱之法律」；「正當法律程序，也是行政程序法第4條所稱一般法律原則」；爰行政機關為行政行為(徵收屬之)時，自應遵守之(即所謂適法上之檢視)；倘有違反者，徵收處分為法院所撤銷，乃正常。
[註解]
註一：協議價購之相關說明，請參閱台南南科FG區段徵收「協議價購」案 https://www.lawtw.com/archives/1144340 一文；徵收之必要性、公益性及符合比例原則，請參閱航空城土地徵收撤銷訴訟 https://www.lawtw.com/archives/1145260 等文。
註二：請參閱「財產稅」與「違憲審查」https://www.peopo.org/news/315081 一文。
註三：林錫堯大法官釋字第709號解釋協同意見書：「……憲法上，都市更新事項既有設適當組織與踐行正當行政程序之必要，「憲法要求之正當行政程序之內涵」為何？為避免造成誤解致不合釋憲原意，必須作具體說明。例如：以「給予人民陳述意見之機會」乙語為例，其達成之方式可能有下列幾種： （1）舉辦公聽會， （2）踐行行政程序法第 102 條以下有關陳述意見之程序， （3）不先依行政程序法第 104 條之規定先行通知與公告必要事項（可能因必要事項尚不明確），而僅單純聽取人民之意見作為決定之依據（例如於調查事實之程序，為釐清事實而通知人民陳述意見）。「憲法要求之正當行政程序之內涵」究應採何種達成方式始屬有效保障人權之必要手段？須視各種規範之事態而定。因此，倘若吾人認為都市更新事項應踐行如何之行政程序始符合「憲法要求之正當行政程序」，既已涉及具體事態，除非有意留給立法者形成之空間（此係另一種憲法要求），否則，本件就都市更新事項之「憲法要求之正當行政程序之內涵」，宜力求明確，以免誤解。如此作法，既出於憲法要求，當不生干預立法形成自由之問題。本文認為，「憲法要求之正當行政程序之內涵」，可分設置適當組織與正當行政程序二大部分規定，其中正當行政程序部分又可分為：建立資訊公開機制與使權利可能受影響之人得於作成行政處分前向主管機關表達意見之程序二部分規定。詳述如下：一、就適當組織而言：應考量專業性、多元性與有效保障人民權益等因素，詳細規定此等組織成員之專業分類、選任資格及人數比例等事項，期使其所為之實體決定能適法、周延、公正、客觀。要之，當力求此種「適當組織」確能發揮應有之功能，避免流於形式。二、就正當行政程序而言：（一）建立資訊公開機制：為免人民之疑慮，本條例自應設有合憲之資訊公開機制，規定主管機關應就申請相關文件資料詳細內容，對更新單元內申請人以外之其他居民分別為送達，亦應就行政處分及其附件（含核淮之都市更新事業概要或核定之都市更新事業計畫）對更新單元內全部居民分別為送達，上開申請相關文件資料詳細內容、行政處分及其附件並應主動公開提供民眾閱覽，且公告閱覽時間與場所，使其他權利可能受影響之人亦得知悉，而均得以適時主張或維護其權利。上述資訊公開機制，並非僅予「公告」即為已足，因為，公告之目的僅在使其他權利可能受影響之人亦得知悉而已。又上述要求都市更新條例應規定之內容，並非現行行政程序法有關規定所能涵蓋。（二）規定向主管機關表達意見之程序：除更新單元內之居民全體同意且公開閱覽期滿無人提出異議者外，本條例亦當設有使權利可能受影響之人（含更新單元內居民及其他權利可能受影響之人）得於作成核准或核定之行政處分前向主管機關表達意見之程序規定，惟有鑑於核准都市更新事業概要與核定都市更新事業計畫之審查事項、處分內容與效力、權利侵害程度等之不同，並考量核准都市更新事業概要時所需審查事項較少，對居民權利之影響較不具立即性與嚴重性等因素，此二種行政處分前所應踐行之程序亦得異其規定標準： （1）就核准都市更新事業概要前之程序而言，至少應由主管機關將權利可能受影響之人得於合理期間內以書面或口頭陳述意見之意旨及其他必要事項，通知更新單元內居民，並為公告，使其知悉程序上權利，且主管機關應斟酌其所陳述之意見，於行政處分內說明可採納或不可採納之理由。 （2）就核定都市更新事業計畫前之程序而言，則應踐行包含設置中立公正之主持人、預先通知並公告適當之聽證期日、場所與主要程序等必要事項、就相關法律與事實問題進行公開言詞辯論、依法作成聽證紀錄等內涵之聽證程序，使權利可能受影響之人均有參與聽證充分表達意見之機會，並要求主管機關應斟酌聽證紀錄作成行政處分，且說明參與聽證人員所陳述之意見可採納或不可採納之理由。上述陳述意見之程序，並非僅舉辦「公聽會」（按舉辦公聽會亦屬一種陳述意見之機會）即為已足，當係指要求踐行行政程序法第 102 條以下有關陳述意見之規定，此一要求必須於都市更新條例明文，才能使核准都市更新事業概要之程序與行政程序法陳述意見之程序接軌。此外，行政程序法第 104 條第 1 項有關陳述意見之通知與公告之規定，於都市更新程序之實踐上亦有未足或不盡相同之處，宜另有更周延之規定（詳後述）。且當配合要求「主管機關應斟酌其所陳述之意見，於行政處分內說明其可採納或不可採納之理由」之規定（即課予主管機關斟酌與說理之義務），才能落實陳述意見之意義。另就主管機關舉辦聽證而言，當係指應踐行行政程序法第 54 條以下之聽證程序而言。具體而言，都市更新條例應規定，主管機關核定都市更新事業計畫之前，應依行政程序法第一章第十節規定踐行聽證程序，如此規定，才能使核定都市更新事業計畫之程序與行政程序法之聽證程序接軌（行政程序法第54 條參照），且亦當要求於都市更新條例特別規定要求「主管機關應斟酌聽證紀錄作成行政處分，且說明參與聽證人員所陳述之意見可採納或不可採納之理由」（即課予主管機關斟酌與說理之義務），以補充行政程序法一般性規定之不足（行政程序法第 108 條參照）。此外，如前所述，吾人之所以要求主管機關於核准都市更新事業概要及核定都市更新事業計畫之前，應踐行表達意見程序，既係因此種行政處分係直接侵害更新單元內或周邊居民之財產權與居住自由等權利所致，故如更新單元內之居民全體同意且公開閱覽期滿無人提出異議，堪認主管機關此種行政處分已無直接侵害人民權利之可能時，自無要求主管機關於核准或核定前應踐行表達意見程序之必要。……」等參照。
| 作者簡介 |
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楊春吉 |
