文 / 楊春吉
本文相關實務裁判/臺北高等行政法院110年度訴字第591號判決等
壹、有關「再生能源&行政契約」相關法律爭議事項，實務裁判上之見解
一、設置太陽光電發電設備(建築屋頂)~「參與太陽光電競標作業」「不予退還競標保證金」「未完成系爭設備之設置及併聯(因建物所有權人死亡)」及「有無違反法律保留原則|、明確性原則、比例原則、不當聯結禁止」「行政契約或行政處分」及「公法上不當得利及其要件」
就此，臺北高等行政法院110年度訴字第591號判決 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TPBA%2c110%2c%e8%a8%b4%2c591%2c20220303%2c1&ot=in 謂「……事實及理由
一、事實概要：
(一)原告為設置太陽光電發電設備（下稱系爭設備，位於門牌號碼臺南市○○區○○里○○00之00號建物屋頂，總裝置容量230.4瓩），而於民國104年1月13日向被告申請參與當年度第1期太陽光電競標作業，並依103年11月5日修正發布之經濟部太陽光電發電設備競標作業要點（下稱103年競標作業要點）第6點第1款規定，繳納競標保證金新臺幣（下同）60萬元（下稱系爭保證金）。依104年2月26日被告開標結果，原告並未得標，原告乃於同年3月10日再申請參與第2期太陽光電競標作業，並依同要點第6點第6款規定，以系爭保證金作為參與第2期競標作業應繳納之保證金。原告得標後，被告即依103年競標作業要點第9點以104年5月21日能技字第10404012960號函同意備案（下稱同意備案函）。
(二)原告雖依103年競標作業要點第10點規定，自取得同意備案之日起2個月內（即104年7月20日前）向台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）台南區營業處申請簽訂電能購售契約；嗣於105年5月6日與台電公司台南區營業處重新簽訂電能購售契約。然原告並未依98年7月8日制定公布行為時之再生能源發展條例第4條第3項授權訂定、104年7月3日修正發布之再生能源發電設備設置管理辦法（下稱104年設置管理辦法）第9條第3項規定，自簽約之日起一年內（即至105年7月22日或106年5月5日止）完成系爭設備之設置及併聯，亦未向被告依104年設置管理辦法第9條第4項申請展延系爭同意備案，致同意備案函失其效力，從而系爭設備迄今未依相關規定申請並取得設備登記。
(三)被告以108年12月6日能技字第10804077310號函請原告於文到7日內陳述意見，並於說明二敘明：「迄未申請設備登記或辦理展延程序。請貴公司於文到7日內函復說明，如屆期未回復，依本要點（按即105年12月16日修正發布之競標作業要點，下稱現行競標作業要點）第7點規定，貴公司所繳交之保證金新臺幣60萬元不予退還。」原告則以同年12月17日函表示：其未辦理設備登記或（同意備案）展延程序係因建物所有權人逝世，辦理畜牧設施（禽畜糞堆肥場）屋頂附屬設置綠能設施流程中斷、案件停滯。
(四)被告考量原告上述事由非屬現行競標作業要點第7點第2款但書所稱「不可預見、不可避免之災害」之不可歸責原告因素，遂依現行競標作業要點第7點第2款規定，於109年2月13日以能技字第10800276810號函（下稱109年2月13日函）通知原告不予退還系爭保證金。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
(一)本件保證金不予返還之依據為現行競標作業要點，自屬公法上之原因請求給付（返還）保證金，而應有行政訴訟法第8條第1項之適用。
(二)現行競標作業要點第7點第2款關於不予退還保證金部分之規定，容有以下違憲及違法之處，分述如下：
1.違反法律保留：本件因涉及人民財產權，故「不予發還」亦屬侵害人民權利，應由法律規範，僅用「作業要點」規範，自屬違反法律保留原則。
2.逾越授權範圍及違反授權明確性原則：依現行競標作業要點第1條，其授權母法為不具法律位階之104年設置管理辦法。且觀設置管理辦法第5條及第4條第1項對於「不予發還保證金」乙事根本未交代，換言之，104年設置管理辦法根本未就保證金乙事授權予競標作業要點為規範。
3.違反比例原則：現行競標作業要點不予發還保證金所欲保護之公共利益（目的）為何？該目的是否正當？均無法自競標作業要點中看出，被告亦無法舉證以實其說。又採取不予發還保證金之手段尚非正當，且無助於公共利益之達成，亦非最小侵害手段，可選擇結算損害後再向投標者請求、或禁止2個月內再投標、又或可以採取記點制（滿三點禁止6個月內投標），不予發還保證金絕非最小侵害手段。
4.違反法律明確性：現行競標作業要點涉及人民之財產權，法律明確性之要求應採嚴格之審查標準，第7點第2款但書中「不可預見、不可避免之災害或法令變更」意義難以理解，且為受規範者所不得預見，自有違法律明確性。
5.不當聯結禁止：保證金之目的及所欲保護之公共利益為何？無從自現行競標作業要點中看出，為何「未依前款本文規定申請並取得設備登記」其法律效果是「其所繳交之保證金不予退還」？換言之，行政行為對人民造成不利益所使用之手段，必須與行政行為所欲追求之目的間有合理之聯結關係存在，本件被告與追求之公共利益為何不明，卻對原告為侵害財產權之行為，自有牴觸不當聯結禁止原則。
(三)退步言之，縱認現行競標作業要點適法，本件被告仍應返還原告：
1.本件原告雖未取得設備登記，然仍屬現行競標作業要點第7點第2款但書所規定「不可預見」、「不可歸責於得標者」之情形：原告申請設置再生能源之建物所有權人過世，該建物之所有權人歸全體繼承人公同共有，其處分亦應經全體繼承人同意，本件全體繼承人未就是否繼續施工予以決定，對於原告而言，自屬不可歸責及不可預見之情形，符合現行競標作業要點第7點第2款但書所規定「不可預見」、「不可歸責於得標者」之因素之情形，自應返還系爭保證金與原告。且本件係台電審核過久，自屬不可歸責於原告。
2.雖為保證金，但誠屬過苛，顯失公平，圖利國庫：系爭保證金，並非押標金，亦非履約保證金，故無從依當事人意思認定違約金種類，依民法第250條第2項前段，自應視為賠償額預定性違約金，又本件被告無任何損害，亦無不得類推適用民法第252條規定之限制，自應得類推適用民法第252條規定，約定之違約金額過高者，法院得減至相當之數額。
(四)依行政程序法第149條準用民法第203條及第233條第1項規定，原告請求被告應給付原告已繳納之系爭保證金，及其自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算利息為有理由，亦應准許。
(五)並聲明：被告應給付60萬元予原告，及自起訴狀繕本送達翌日起，自清償日止按年息5％計算之利息。
三、被告則以：
(一)原告未依104年設置管理辦法第9條第3項完成系爭設備設置並申請設備登記，被告依現行競標作業要點第7點第2款不予退還系爭保證金，有法律上原因；原告依公法上不當得利返還請求權請求退還系爭保證金，顯屬無據：
1.原告參與被告辦理之104年第2期競標作業，並依103年競標作業要點第6點第1款、第6款規定，以系爭保證金作為其參與競標作業繳納之保證金。其於104年5月21日取得系爭設備之同意備案後，依103年競標作業要點第10點規定與台電公司簽訂購售電合約。然原告並未依104年設置管理辦法第9條第3項規定自簽約之日起一年內（即至105年7月22日或106年5月5日止）完成系爭設備之設置及併聯，亦未依同條第4項向被告申請展延系爭同意備案，致系爭同意備案失其效力。因原告迄今未能依相關規定申請並取得系爭設備之設備登記，被告遂依現行競標作業要點第7點第2款不予退還系爭保證金，於法有據。是以，原告依公法上不當得利返還請求權請求被告給付60萬元乙節，顯屬無據。
2.原告未依104年設置管理辦法第9條第3項完成系爭設備之設置及申請設備登記，亦未依同條第4項申請展延等節，可歸責於原告，無現行競標作業要點第7點第2款但書所稱「不可歸責於得標者之因素」。被告曾於同意備案函告知「本案經同意備案之日起2個月內，應向經營電力網之電業辦理簽約，簽約之日起1年內，應完成設備之設置及併聯，並向本局申請設備登記。未於期限內辦理簽約與申請設備登記者，本同意備案失效」、「如未於規定期限內辦理簽約或未能於期限內完成設置及併聯，並向本局申請設備登記，其所繳交之保證金不予退還」，原告當可充分知悉上開法定期間。是原告未依規定於法定期間內完成設置並申請設備登記、亦未依規定於法定期間內向被告申請展延，致本件同意備案失其效力各節，顯可歸責於原告。
3.綜觀原告起訴狀所述，原告未能依104年設置管理辦法第9條第4項規定向被告申請展延乙事，究有何不可歸責於己之情形？系爭設備所在建物所有權人死亡之證據資料為何？二者間又有何關聯？對此原告均未具體敘明，顯見原告陳稱有不可歸責情形等並不可採。
(二)原告主張現行競標作業要點第7點第2款違反法律保留原則、比例原則、授權明確性原則及不當聯結禁止原則等均非可採：
1.現行競標作業要點第7點第2款與法律保留原則無違：101年11月5日修正發布之設置管理辦法第5條已明定，中央主管機關得依據每年訂定之推廣目標量及其分配方式，決定再生能源發電設備之受理、暫停受理或不予認定。由是可知，中央主管機關對於再生能源發電設備之推廣目標量及其分配方式具有決定權限。則有關太陽光電發電設備之每年推廣量及競標、免競標對象、應備文件、競標方式、決標方式、保證金等事項，屬經濟部為執行設置管理辦法第5條有關「推廣目標量」及「分配方式」之細節性、技術性事項，自得發布命令為必要之規範，雖因此對人民產生不便或輕微影響，仍非憲法所不許。從而被告以現行競標作業要點第7點第2款規定，得標者如無不可歸責事由而未依104年設置管理辦法申請並取得設備登記時，保證金不予退還，核與法律保留原則無違。
2.原告主張現行競標作業要點第7點第2款不予退還保證金之規定已違反比例原則亦非可採：原告僅空泛指摘現行競標作業要點第7點第2款規定違反比例原則，卻未具體敘明其理由，亦未具體敘明現行競標作業要點第7點第2款規定違反比例原則，與本件訴訟標的即公法上不當得利返還請求權之間究竟有何關聯。
3.現行競標作業要點第7點第2款符合法律明確性原則：觀現行競標作業要點第7點第2款可知，得標者如有不可預見、不可避免之災害或法令變更等不可歸責於己之因素，而未依104年設置管理辦法規定申請並取得設備登記者，不受保證金不予退還之限制。是以其規範文義並非難以理解，且可為受規範者所得預見，原告主張非屬可採。
4.現行競標作業要點第7點第2款未違反禁止不當聯結原則：現行競標作業要點第7點第2款係以被告不予退還保證金，作為得標者未依規定取得設備登記時所採取之手段。考量保證金機制之目的，旨在督促參與太陽光電發電設備競標者於得標後，慎重依規定於期限內與電業簽約、併聯、申請及取得設備登記可知，保證金之設置目的係被告為督促原告慎重依規定履行完成系爭設備之設置、併聯及申請設備登記等簽約時設置管理辦法第9條第3項所規定之行政法上義務，其手段與目的間並無不當聯結。
(三)原告依行政程序法第149條準用民法第252條規定，請求酌減系爭保證金，實難可採：系爭保證金須於原告參與競標時繳交完畢，其制度目的在於督促並擔保原告履行104年設置管理辦法第9條第3項規定之行政法上義務，具有維護競標制度公平性之政策目的。是以，系爭保證金是否具有違約金之性質？殊非無疑。退步言，縱認系爭保證金屬違約金，惟原告並未具體敘明本件有何「約定之違約金額過高」之事實，亦未提出證據資料證明該事實為真。原告依行政程序法第149條準用民法第252條規定，請求酌減系爭保證金等實難可採。
(四)並聲明：原告之訴駁回。
四、事實概要欄所述的事實，為兩造所不爭執，並有被告同意備案函（本院卷第83-85頁）、台電公司台南區營業處與原告簽訂之簽約日期104年7月23日、105年5月6日電能購售契約（本院卷第88-104、107-123頁）、109年2月13日函在卷可稽，足以認定為真正。故本案之爭點應為：(一)被告以109年2月13日函通知原告不予退還系爭保證金，其性質是否為行政處分？(二)如109年2月13日函之性質為行政處分，原告以公法上不當得利返還請求權，請求被告返還系爭保證金，有無理由？
(以下黑框及分段所筆者所加，便於讀者閱讀)
[五、本院的判斷如下：
(一)109年2月13日函之性質為行政處分：
1.按98年7月8日制定公布之再生能源發展條例（108年5月1日修正公布全文前）第3條第1項第9款規定：「本條例用詞，定義如下：……九、再生能源發電設備：指除非川流式水力及直接燃燒廢棄物之發電設備外，申請中央主管機關認定，符合依第4條第3項所定辦法規定之發電設備。」
第4條規定：「（第1項）中央主管機關為推廣設置再生能源發電設備，應考量我國氣候環境、用電需求特性與各類別再生能源之經濟效益、技術發展及其他因素。（第2項）經中央主管機關認定之再生能源發電設備，應適用本條例有關併聯、躉購之規定。（第3項）前項再生能源發電設備之能源類別、裝置容量、查核方式、認定程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」
2.次按104年設置管理辦法第1條規定：「本辦法依再生能源發展條例（以下簡稱本條例）第4條第3項規定訂定之。」
第3條第4款、第5款規定：「本辦法用詞定義如下：……四、第三型再生能源發電設備：指依本條例第5條規定，裝置容量不及500瓩並利用再生能源發電之自用發電設備。五、太陽光電發電設備：指利用太陽電池轉換太陽光能為電能之發電設備。」
第6條第1項第3款規定：「（第1項）申請人申請再生能源發電設備同意備案，應填具申請表（格式如附件一），並按設備型別及使用能源種類，分別檢附下列文件：……三、第三型再生能源發電設備：㈠申請人身分證明文件。㈡設置場址使用說明。㈢設置場址之電費單據。但未供電者，免附。㈣足資辨識設置場址及位置照片。㈤經營電力網之電業核發之併聯審查意見書。㈥地政機關意見書（設置於屋頂者，免附），但太陽光電發電設備設置於地面者，應符合土地使用管制項目之規定，並檢附相關證明文件。㈦其他經中央主管機關指定之文件。……」
第7條第1項規定：「前條申請案經審查通過，並依第5條規定獲得年度裝置容量分配者，中央主管機關應發給同意備案文件；其記載事項如下：一、申請人。二、再生能源發電設備型別及使用能源。三、計畫設置之發電設備數量、總裝置容量及設置場址。四、其他依法應履行之事項。」
第10條第1項第1款、第2款、第3款、第10款規定：「第三型再生能源發電設備申請人依前條第3項規定申請設備登記時，應檢具下列文件：一、設備登記申請表（格式如附件二）。二、中央主管機關原核發之再生能源發電設備同意備案文件影本。三、再生能源發電設備完工照片及平面配置圖。……十、其他經中央主管機關指定之文件。」
第12條第2項第1款、第3項規定：「……（第2項）再生能源發電設備有下列情形之一者，中央主管機關得廢止再生能源發電設備之同意備案或設備登記：一、再生能源發電設備設置情形與再生能源發電設備同意備案登記事項不符或違反其他法令規定。……（第3項）前項各款情形，按其情形得改善者，於廢止前得先通知限期改善。」
第13條規定：「中央主管機關依前條規定撤銷或廢止再生能源發電設備同意備案或設備登記，同一申請人於同一設置場址2年內不得再申請再生能源發電設備同意備案。」]
[ 3.再按所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
經查，由行為時再生能源發展條例及104年設置管理辦法規定可知，對於擬設置第三型再生能源發電設備之售電業者如本案原告而言，其應先向被告申請取得於特定場址設置再生能源發電設備之同意備案，俟設置完成後，再申請取得再生能源發電設備之設備登記；
而再生能源發電設備之同意備查，乃至設備登記，被告於受理申請時，須審查其是否合於上開再生能源發展條例及設置管理辦法等規定外，對於再生能源發電設備其所設置之場址及其建物，亦須審查是否合於土地使用管制及建築管理之相關規定，
從而被告辦理再生能源發電設備之同意設置備案、設備登記相關事項，包含取得設備登記後保證金之退還，均應屬公權力行使範疇，被告以109年2月13日函，單方通知原告不予退還系爭保證金之規制措施，自屬被告所為對於原告已無權請求退還系爭保證金的確認，為具有法律拘束力之意思表示，故應定性109年2月13日函為行政處分，兩造於準備程序同主張109年2月13日函不是行政處分云云（本院卷第222、358頁），均不可採。]
4.被告另主張原告明知競標投標文件已明列保證金不予退還事由之情形下仍參與競標，足見兩造之間已成立「太陽光電發電設備競標」行政契約，就競標保證金返還條件已有約定云云。
然查，依據103年競標作業要點（競標作業要點之效力詳後述）第4點應備文件規定「㈠依本辦法第六條規定，檢附申請同意備案應備文件；於各期收件截止日前未檢附前開條文第一項第一款、第二款、第三款第五目或第六目文件，不予審查，不得參與當期競標。㈡保證金繳交完畢憑證影本。」
第5點第1款競標方式規定「㈠參加各年度各期太陽光電發電設備競標者，須於當期收件截止日前，檢具當期標單（如附件一）置入內標封（如附件二）彌封、保證金憑證影本（如附件三）、併同前點應備文件置入外標封（如附件四）彌封，寄達或送達本部（能源局），並以本部（能源局）收件日為憑。應備文件及標單一經寄達或送達後，除應備文件經審查不符規定者，得予補正外，標單不得有抽換、撤回、更正、補充或補正之行為。……」
第8點決標方式第2款規定「……㈡各期標單由本部（能源局）開封後，依其裝置容量級距，按各級距內折扣率由高至低順序排列，依次選取：1.依申請案裝置容量級距區分下列四級距：⑴第一級距為一瓩以上不及一百瓩屋頂型。⑵第二級距為一百瓩以上不及五百瓩屋頂型。⑶第三級距為五百瓩以上屋頂型。⑷第四級距為地面型。2.第一級距先行選取，第二級距次之，依此類推，以各該級距之當期合格投標件數折扣率較高之百分之六十為得標案件；件數之百分之六十，非整數時採無條件進位。3.各級距未達三案時，取折扣率最高者得標。4.依級距順序與折扣率高低依次選取，最後得標者容量累計後，超過年度競標容量上限時，即予停止選取。……」
第9點規定「競標得標者，由本部（能源局）核發太陽光電發電設備同意備案文件。」
第10點簽約及完工期限「得標者應於同意備案之日起二個月內與經營電力網之電業辦理簽約，並依本辦法規定期限完成設置及併聯，並向本部（能源局）申請設備登記（取得電業執照或自用發電設備登記證）；……」
可知，原告依據103年競標作業要點「參與競標」，其目的並不在得標後與被告簽訂契約，而是原告藉由「參與競標」，經由被告依據103年競標作業要點第8點第2款所訂之標準開標審查後，獲得被告核發太陽光電發電設備同意備案文件，即卷附同意備案函之行政處分（本院卷第83-85頁），有了同意備案函，原告才可以與台電公司台南區營業處簽訂卷附之電能購售契約（本院卷第88-104、107-123頁）。
所以原告「參與競標」應解釋為原告依據上揭104年設置管理辦法第6條之規定，提出再生能源發電設備同意備案申請表（本院卷第389-391頁），並檢附第三型再生能源發電設備相關文書，向被告申請請求作成同意備案函之行政處分（本院卷第83-85頁）。因此被告主張與原告間依據競標作業要點，成立「太陽光電發電設備競標」行政契約云云，並不足採。
[(二)原告依公法上不當得利返還請求權，請求被告返還系爭保證金為無理由：
按行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」
次按行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」
而公法上不當得利之法律關係，乃受損害者對無法律上原因受利益者，請求返還所受利益，以調整兩者間不當的損益變動。
參諸民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備：(1)須為公法關係爭議。(2)須有一方受利益，他方受損害。(3)受利益與受損害間須有直接因果關係。(4)受利益係無法律上原因（含雖有法律上原因，而其後已不存在者）等要件。
經查，被告辦理再生能源發電設備之同意設置備案、設備登記相關事項，包含取得設備登記後保證金之退還，均應屬公權力行使範疇，業據本院論述如上，本件為公法關係爭議。
原告繳納系爭保證金給被告，有系爭保證金憑證在卷可稽（本院卷第483頁），被告受有系爭保證金之利益因而致原告受損害，亦可認定。
然據原告於言詞辯論時自陳，曾經詢問被告，承辦人告知109年2月13日函為觀念通知，且109年2月13日函亦無救濟教示等語（本院卷第437頁），顯然原告並未於法定期限內對109年2月13日函提起訴願以為救濟，故109年2月13日函之行政處分業已確定。
被告本於有效之行政處分，對原告表示拒絕退還系爭保證金，於該處分未經有權機關撤銷、廢止或因其他事由而致失效前，其效力繼續存在。
從而，被告拒絕返還原告所繳系爭保證金，具有法律上之原因，並未構成不當得利。準此，原告主張被告受領系爭保證金，為無法律上原因而受有不當利益，致其受有損害云云，即非有據。]
六、綜上所述，原告所訴各節，均無可採。109年2月13日函之性質為行政處分，其在撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力繼續存在，被告不予返還系爭保證金具有法律上原因，原告向被告請求返還系爭保證金，不符不當得利之要件。從而，原告依據公法上不當得利請求權，請求被告返還60萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息，為無理由，應予駁回。……」。
二、離岸風電~「公法上不當得利(追回示範風場作業獎勵金)」「契約執行期間對於離岸風電之發展有諸多貢獻」及「解除契約之適約及適法性」
就此，臺北高等行政法院107年度訴字第763號判決 (本判決僅節錄千字左右，完整內容如下連結 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TPBA%2c107%2c%e8%a8%b4%2c763%2c20220120%2c3&ot=in）謂「……事實及理由
壹、程序方面：
一、本件被告代表人原為林O能，於訴訟進行中變更為游O偉，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第2款分別定有明文。本件原告起訴時原聲明為：⒈被告取回原告依風力發電離岸系統示範獎勵契約（下稱系爭示範獎勵契約）受領之示範風場作業獎勵新臺幣（下同）7,500萬元，應予返還；並應給付自民國107年6月13日起至返還日止，依週年利率百分之5計算之利息（請求權基礎為公法上不當得利）。⒉確認被告對於原告逾期違約金8,860萬元之請求權不存在（本院卷一第10頁），嗣於107年10月30日本院行準備程序時變更聲明為：⒈被告應給付原告7,500萬元，及自107年6月13日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。⒉確認被告對於原告逾期違約金8,860萬元之請求權不存在（本院卷一第379頁）。其後，原告又於110年10月22日(本院收文日期）具狀表示其對於勞務付出而由被告受領之成果（智慧財產），比照獎勵費用7,500萬元計算，爰就訴之聲明第1項另依行政程序法第149條準用民法第259條第3款規定，請求被告償還7,500萬元（本院卷四第131頁）；復於本院110年12月16日言詞辯論期日將訴之聲明第2項變更為「確認被告對於原告逾期違約金8,860萬元之債權不存在」。被告就上開聲明之變更或未異議而為辯論，或表示並無意見（本院卷五第267至277頁），惟就訴之聲明第1項另追加行政程序法第149條準用民法第259條第3款規定之請求權基礎則表示不同意（本院卷四第51頁）。而原告就訴之聲明第1項雖為訴訟標的之追加，然其請求之基礎即原告主張其得保有該獎勵費用之事實不變，且本院亦認為適當，揆諸前開規定，應予准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
㈠緣原告為設置風力發電離岸系統，於籌備處階段依101年7月3日公告之「風力發電離岸系統示範獎勵辦法」（108年7月 8日修正並更名為離岸風力發電示範獎勵辦法，下稱示範獎勵辦法）向經濟部提出示範獎勵之申請，嗣經評選為受獎勵人，復於104年7月10日與被告簽立系爭示範獎勵契約。而依示範獎勵辦法第14條第1款、第2款規定，原告應分別負有於104年12月31日以前完成示範機組之建置、測試與竣工，並取得電業執照開始商業運轉，以及於109年12月31日以前完成示範風場之建置、測試與竣工，並取得電業執照開始商業運轉等義務。其後，原告先後2次申請展延示範機組商轉期限，分別經經濟部、被告同意展延至105年12月31日、106年12月31日，原告並於105年3月2日依示範獎勵辦法第15條第1項規定，檢送請領「示範風場作業獎勵費用」項下「取得示範機組或示範風場籌設許可」獎勵費用之請款文件與銀行履約保證函向經濟部請領獎勵費用，經濟部則於105年3月21日同意將獎勵費用7,500萬元（下稱系爭獎勵費用）撥入原告指定之帳戶。
㈡原告復於106年9月22日再度向經濟部申請展延示範機組商轉期限至107年12月31日，經經濟部107年1月17日「風力發電離岸系統示範獎勵辦法展延審查委員會議」進行審查，結論為不予同意展延，被告遂以107年2月13日能技字第10704068361號函（下稱系爭否准展延處分）告原告上情，並同時催告原告應於同年3月31日前取得示範機組電業執照檢送被告。原告不服系爭否准展延處分，循序提起行政訴訟，迭經本院108年度訴字第37號判決、最高行政法院109年度上字第835號判決駁回確定在案。
㈢因原告未於107年3月31日前將示範機組電業執照檢送被告，經濟部遂以107年6月4日經授能字第10704092640號函（下稱系爭解約函）解除「示範機組」部分之示範獎勵契約，並追回系爭獎勵費用；另依示範獎勵辦法第15條規定，自107年1月1日起，按日以獎勵費用（含示範機組設置獎勵費用及示範風場作業獎勵費用）總額千分之1計算逾期之違約金，並以獎勵費用總額百分之10為上限，請原告於函到後15日內，如數將違約金8,860萬元撥付至指定之帳戶。被告復於107年6月4日以能技字第10704092641號函，依「示範風場」銀行履約保證函第3點規定，請訴外人永豐商業銀行城中分行（下稱永豐銀行）於函到後3日內，如數將7,500萬元匯入被告指定之帳戶，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
⒈原告基於公法上不當得利之法律關係以及行政程序法第149條準用民法第259條第3款規定，請求被告返還系爭獎勵費用，洵屬有據：
⑴原告所受領之系爭獎勵費用，洵屬「示範風場作業獎勵」，而非「示範機組設置獎勵」：
依示範獎勵辦法附件五（下稱附件五）之規定，獎勵費用共分5期撥付（無先後順序），包括：①完成示範風場環境影響評估作業；②取得示範機組或示範風場籌設許可；③完成示範風場海氣象觀測塔建置；④完成示範機組購置並運抵陸上準備場；⑤取得示範機組電業執照。又依附件五第2項規定，原告須完成8項工作方可申請該項獎勵費用，而由原告領取系爭獎勵費用而提出之支出憑證，可知原告係完成「示範風場」相關工作，並提交工作成果，被告方核撥系爭獎勵費用。而示範機組之籌備創設許可證明，係符合附件五第2項第2款之規定，並非原告依附件五第4項完成示範機組設置而請領之獎勵費用，故系爭獎勵費用係取得示範風場籌設之獎勵，核與示範機組設置無關。
⑵原告受領系爭獎勵費用，並非無法律上之原因：
①系爭解約函所解除者為「示範機組」之示範獎勵契約，而非「示範風場」之示範獎勵契約，則在「示範風場」之示範獎勵契約解除之前，原告基於示範風場籌設而受領之系爭獎勵費用即有法律上之原因，被告要求永豐銀行執行履約保證函之義務，而由永豐銀行於107年6月13日將7,500萬元保證金撥付至被告指定之銀行專戶，自非有法律上之原因而受有利益，致原告受有損害，兩者間具有損益變動之法律關係，故原告基於公法上不當得利之法律關係訴請被告返還7,500萬元，即非無據。
②原告依示範獎勵辦法第15條第1項規定，向中央主管機關請領各期獎勵費用，經主管機關審核後，而核撥之獎勵費用，應屬授益之行政處分，此由系爭示範獎勵契約第16條第1項規定：「……並視違反情形撤銷或廢止獎勵費用之處分……」等語即明。準此，授益之行政處分於中央主管機關依法撤銷、廢止之前，參諸行政程序法第127條第1項規定之反面解釋，原告保有受領之系爭獎勵費用，即非無法律上之原因，故被告追回系爭獎勵費用，即屬無據，應予返還。
③原告業依附件五第2項規定履行「示範風力場址評估及可行性研究」、「取得示範機組籌備許可」，並依示範獎勵辦法第15條第2項規定及系爭示範獎勵契約第7條第6項約定，提出「示範風場作業之報告書」等資料。而依該報告書之內容及成果，被告可作為後續離岸風力發電之場址遴選、技術評估、法規研擬、躉購費率、產業本土化等開發相關政策之擬定、參考及檢討之用，此由被告及經濟部或其它政府機關，其後續訂定之法規和施政方向，均與原告開發本離岸風場之成果息息相關，即可證明。是以，原告因示範而提供之給付，有助於後續遴選作業、區塊開發之規劃，落實國家離岸風力發電政策之執行；而被告對於原告提供之給付給予獎勵，可謂相輔相成，互蒙其利，故原告保有系爭獎勵費用，並非無法律上之依據。
④縱然被告解除系爭示範獎勵契約，然被告依示範獎勵辦法第16條規定，追回全部或部分已撥付之獎勵費用時，自應考量原告於履約過程中，所履行和執行之項目及成果，早已遠超過受獎勵之範圍，故應考慮原告對於離岸風力發電初期發展有所貢獻，而給予一定之獎勵。被告徒以催告期限內並未依示範獎勵辦法完成示範機組設置為由，而依系爭示範獎勵契約及示範獎勵辦法第16條規定，追回全部已撥付之系爭獎勵費用，難謂無裁量濫用之情形。況且，原告於履行系爭示範獎勵契約過程中所創造之效益，乃為被告及經濟部引為參考，對於離岸風電法規之完備及政策之擬定，著實功不可沒，故於系爭示範獎勵契約解除後，對於具有「補助」性質之系爭獎勵費用，應有信賴利益之保護，不應追回。
⑤再者，原告既已投入時間、金錢、勞力，並委任專家進行研究，實際探勘，包括海床勘測與鑽探、超過10年之風速量測、第三方風能、場址評估、工程規劃之分析與評估等；尤其，示範機組之整體場址評估，是提供主管機關於遴選階段重要之參考，而這些費盡心思研究之成果，均已提供主管機關作為擬定政策的參考，此研究成果均屬原告智慧財產，而為被告所用；簡言之，原告之場址調查資料、許可取得策略、各種計畫書內容和國內外廠商合作內容與商業機密等，若非參與示範獎勵辦法，本無需與被告或第三人分享，然被告卻因原告申請獎勵費用而取得該等資訊，參諸行政程序法第149條準用民法第259條第3款之規定，於被告解除示範機組部分之示範獎勵契約時，對於受領原告因勞務而獲得之智慧財產，應比照獎勵費用7,500萬元計算，爰依上開規定請求被告償還之。
⒉被告對原告應不存在逾期違約金8,860萬元之債權：
⑴原告於系爭示範獎勵契約執行期間，對於離岸風力發電之發展有諸多貢獻，包括：
①福海離岸風場計畫第一期工程協助形成「環境影響評選審查政策意見及標準」：
福海離岸風場為臺灣首座進行環評之離岸風場，自100年11月29日起，由環評專案小組進行5次審查，並增加多項生態調查內容，為配合候鳥、白海豚等重要生態，增加施工及環境監測承諾，暨承諾將福海工程分為第一期、第二期進行環評，以利行政院環境保護署（下稱環保署）取得更多評估資料後，方於102年2月4日取得臺灣首張環評許可，不僅使環評之審查委員對於離岸風電有所認識，對於環境評估亦有所掌握，使之後進行環評之其他示範廠商即海洋風力發電股份有限公司（下稱海洋公司）、台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）能較為快速通過環評審查。而後，被告機關及經濟部於105年3月9日向環保署送審離岸風電區塊開發政策評估時，亦經初審委員建議以福海等示範風場之環評承諾、調查頻度等內容作為審查標準，如避開白海豚區、使用套管式基礎、施工期避開候鳥遷徙期間等，嗣經105年12月28日環保署第250次大會通過建議之審查標準後，再由被告進行後續潛力場址、區塊開發等政策規劃，並由離岸風電政策第二階段「潛力場址」、第三階段「區塊開發」之業者所遵循。由此可知，原告對於環評之貢獻，不僅為其他示範業者開路，更使被告得以參考並取得離岸風電區塊開發政策環評建議，而由被告與經濟部利用，作為規劃「潛力場址」和「區塊開發」等政策之重要參考。
②福海離岸風場計畫協助「漁業補償機制的建立及法規的制定」：
國內漁業補償法規於示範獎勵辦法進行期間，並未制訂符合離岸風場開發之機制，原告作為第一個進行漁業補償協商之業者，自100年起多次進行說明會議，並經聘僱第三方公正單位即國立台灣海洋大學歐慶賢教授進行評估後，方於103年1月完成台灣第一份漁業補償評估報告，並與彰化區漁會簽訂合作備忘錄，且達成補償金額及支付條件之協議，由彰化區漁會取得離岸風電漁業補償金2,500萬元和回饋金1,000萬元，且該等補償金依循之漁業補償金額公式，亦係由行政院農業委員會（下稱農委會）聘請歐慶賢教授研擬，並於105年11月30日以農漁字第1051328879A號令發布「離岸式風力發電廠漁業補償基準」（下稱系爭補償基準），由後續業者遵循。而系爭補償基準中所使用之「面積比」、「時間比」、「豐度值」、「補償額計算公式」，皆與原告計算漁業補償金之內容完全相同，在在確認原告對於漁業補償所達成之成果。
③福海離岸風場計畫建立離岸風電「技術的本土化及海域資料蒐集及風場可行性研究分析」：
因示範獎勵辦法設有離岸風電「確認技術可行性」之目的，故原告於規劃離岸風場之初，即將「海事工程」、「鋼構製造與供應」、「運轉維護」等項目，列為示範獎勵計畫落實之產業本土化目標之一，並引進無離岸風電產業經驗之世紀鋼構結構股份有限公司（下稱世紀鋼構公司）、台灣國際造船股份有限公司（下稱台船公司），與永傳能源股份有限公司（下稱永傳能源公司）擔任示範獎勵之共同發起人，復以海底基礎供應商、海事工程服務商為本土化的目標，將工程委由世紀鋼構公司、台船公司承作，並由永傳能源公司與台船公司合資成立「台灣離岸風場服務股份有限公司」（下稱離岸風場服務公司），負責工程之運轉維護服務。而就確認技術可行性部分，則有海氣象觀測塔設置，海上施工前海象、風能、生態的調查，並依上開調查結果，進而確認工程的可行性及風險評估。是以，原告以示範獎勵計畫所帶動產業本土化之實益，對於政策之規劃與落實，功不可沒。
④福海離岸風場計畫「引進離岸風電融資風險評估及保證機制的建立」：
原告於102年開始執行示範獎勵計畫各項進程期間，臺灣金融機構對於離岸風電產業之了解甚少，政府亦無具體政策協助引入資金，當時離岸風電業者取得國內資金進行風場開發、建置，非常困難；然而，原告將專案融資風險評估和融資架構設計等專業，逐步透過示範獎勵計畫提供給國內行庫參考，以達成示範之目的。又迄至107年為止，原告係唯一取得國內公營行庫融資之業者，原告亦係唯一一個與中小企業信用保證基金合作之業者，政府並透過中小企業信用保證基金與原告合作所建立之經驗，陸續於106年、108年擬定「綠色金融行動方案1.0」、「綠色金融行動方案2.0」，供其他風電業者參用，而此成就不能不歸功於原告執行示範獎勵計畫所帶來之正面效益，及對綠色金融之貢獻。
⑵綜上，原告執行系爭示範獎勵契約，就開發第一、二期工程，確已就環評、漁業、產業本土化及風場可行性研究等項目，努力協助政府達成示範獎勵辦法所設定之「排除法規與行政障礙」、「確認技術可行性」等目的，並達成各項政策目標；更以自身風場計畫融資之經驗與國內公營行庫分享，帶動政府對於離岸風電金融環境的重視，協助促成綠色金融的融資模式，為離岸風電的示範目的，作出巨大的貢獻。而這些示範的成果，並不因系爭示範獎勵契約之解除而不存在。是以，被告因原告逾期是否即對原告有8,860萬元之違約金債權，即有疑義，且該違約金亦有過高之情形，爰請法院審酌上情，作出合法、適當之判決。
㈡聲明：
⒈被告應給付原告7,500萬元，及自107年6月13日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
⒉確認被告對於原告逾期違約金8,860萬元之債權不存在。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈被告向原告追回全部已撥付之系爭獎勵費用計7,500萬元，有法律上之原因：
⑴原告請領之系爭獎勵費用，係「取得示範機組籌設許可」之獎勵費用：
①依示範獎勵辦法第15條第1項及其附件五第2項規定可知，受獎勵人擬申請「取得示範機組或示範風場籌設許可」項目之示範獎勵費用，應依示範獎勵辦法第15條第1項及其附件五第2項規定，備齊各項法定文件後，向主管機關申請撥付；又第2項第2款「示範機組或示範風場之電業籌備創設許可證明」，係指受獎勵人倘檢附「示範機組之電業籌備創設許可證明」，則得請領之獎勵費用即屬因「取得示範機組籌設許可」之獎勵費用；倘檢附「示範風場之電業籌備創設許可證明」，則為「取得示範風場籌設許可」之獎勵費用。
②原告於105年3月2日以福海風力字第1050302001號函檢附包含示範風場場址評估及可行性研究報告、示範機組之電業籌備創設許可證明、主管機關核發之法人設立證明書等法人設立許可證明文件、進度報告書、款項支出證明、款額收據、獎勵款總金額銀行履約保證函以及示範獎勵契約完成換約之公文等資料，向被告依示範獎勵辦法第15條第1項規定及附件五申請第2項「取得示範機組籌設許可」獎勵費用7,500萬元，可知系爭獎勵費用確屬原告因「取得示範機組籌設許可」之獎勵費用無疑。原告既尚未取得「示範風場之電業籌備創設許可」，自無從取得示範風場之獎勵費用。
③依示範獎勵辦法第4條第1項、第16條第1項第1款規定，可知示範獎勵辦法之獎勵標的，係「設置」於5公尺水深等深線以外海域之兩部離岸風力發電（示範機組）及總規模應達10萬瓩以上未達20萬瓩、設置於5公尺水深等深線以外海域之離岸風力發電（示範風場）。又依示範獎勵辦法第15條第1項、附件五、系爭示範獎勵契約第4條等規定可知，示範獎勵辦法及系爭示範獎勵契約將獎勵費用分5期辦理請領手續，係為便利原告於示範機組或風場建置過程中得階段性請領獎勵費用，以即時補貼建置成本，並使被告得以分階段管考原告之設置進度及契約履行情形，絕非用以「獎勵」該階段之作業。
從而，原告陳稱系爭獎勵費用係取得示範風場之獎勵，與示範機組無關云云，顯與事實不符，洵無足採。
⑵被告解除示範機組之示範獎勵契約，洵屬合法：
①依示範獎勵辦法第14條第1款、第12款、系爭示範獎勵契約第2條、第6條第1項及第12條第1項等規定，受獎勵人即原告負有於106年12月31日以前，完成示範機組之建置、測試與竣工，並取得電業執照開始商業運轉以及依原告承諾事項辦理等契約義務。又依示範獎勵辦法第16條第1項第1款、第10款及系爭示範獎勵契約第14條第4項等規定，倘原告有違約情形且經催告仍未履行者，被告除應停止撥付獎勵費用外，被告尚有裁量權限，依個案對原告行使撤銷或廢止獎勵處分、終止或解除契約、追回履約保證金等權利。
②原告未於106年12月31日前完成示範機組之建置、測試與竣工，並取得電業執照開始商業運轉（示範獎勵辦法第14條第1款、示範獎勵契約第6條第1項前段意旨參照）、未能於105年第4季至106年第3季間完成示範機組「陸上工程」、亦未於105年第3季至106年第2季間完成「示範機組細部設計」、未於105年第4季至106年第2季間完成「示範機組製造」、更未於106年第1季至106年第2季間完成示範機組「海事建設工程」、並未能於106年8月至11月間完成示範機組「風力機組安裝完成並開始運作」（示範獎勵辦法第14條第12款、系爭示範獎勵契約第2條、第12條第1項意旨及申設計畫書）等諸多違反契約義務，構成系爭示範獎勵契約第6條第1項後段所稱重大違約之情形，被告綜合考量原告違約情形，爰依系爭示範獎勵契約及示範獎勵辦法第16條規定，解除「示範機組」部分之示範獎勵契約，並依系爭示範獎勵契約第14條第4項、「示範風場」銀行履約保證函第3點等規定，追回已撥付獎勵費用計7,500萬元，自有法律上原因。
③茲因原告另未依示範獎勵辦法第14條第2款規定於107年12月31日前取得示範風場施工許可，並經被告以108年1月2日能技字第10704127120號函催告後仍未履行，經濟部業另以108年4月8日經授能字第10804058450號函解除原告「示範風場」部分之示範獎勵契約，並以108年4月8日經授能字第10804058451號函敘明原告已喪失受獎勵人資格，可知原告已非示範獎勵辦法之受獎勵人，自不得適用示範獎勵辦法或依系爭示範獎勵契約保有獎勵費用，是原告依公法上不當得利返還請求權請求返還系爭獎勵費用，要無理由。
⒉原告依行政程序法第149條準用民法第259條第3款規定，請求被告償還7,500萬元，亦無理由：
依示範獎勵辦法第14條、系爭示範獎勵契約第2條「乙方主要權利義務」之規定，可知示範獎勵辦法及系爭示範獎勵契約並「非」勞務給付契約，而屬「獎勵契約」。亦即，對能於示範獎勵辦法及系爭示範獎勵契約約定時程完成示範機組及示範風場設置及商業運轉之受獎勵人給予獎勵費用，並無要求受獎勵人「給付勞務」或「給付物之使用」等情。因此，依示範獎勵辦法及系爭示範獎勵契約所定原告之責任及義務中，於被告解除示範機組之示範獎勵契約前，原告僅取得示範機組之籌設許可，惟示範機組籌設許可並非原告依示範獎勵辦法或系爭示範獎勵契約應「給付」予被告或被告得「受領」之契約標的，是原告並無任何依示範獎勵辦法或系爭示範獎勵契約所為之「給付」、被告亦無從「受領」，故示範機組之示範獎勵契約之解除自無民法第259條第3款規定之適用。再者，原告依附件五第2項檢具之文件，僅係申請撥付獎勵費用之應備文件，要非該辦法之獎勵（給付）標的，且原告為完成獎勵目標所支出之建置成本，本屬其應承擔之營業風險，是被告不僅非原告給付勞務之對象，該申請撥付獎勵費用之應備文件與獎勵費用亦無互為給付之關係。況且，原告縱得請求返還（假設語氣），亦僅得請求返還其提供予被告之「示範風場場址評估及可行性研究報告」之資料，要非得請求返還勞務之價額。
⒊被告向原告請求給付懲罰性逾期違約金計8,860萬元，亦有依據：
⑴原告違反示範獎勵辦法、系爭示範獎勵契約以及承諾事項等多項契約義務，未能於期限內完成示範機組之建置，亦有顯不可能於示範獎勵辦法所立各項期限前完成履約之情事，業已構成系爭示範獎勵契約第6條第1項規定之重大違約事由；又被告業以系爭否准處分催告原告須於同年3月31日前取得示範機組電業執照，惟原告仍未能遵期履行該義務。從而，被告爰依示範獎勵辦法第15條第4項、系爭示範獎勵契約第14條第2項等規定，請求原告給付逾期違約金8,860萬元，於法有據。
⑵系爭示範獎勵契約第14條第2項懲罰性逾期違約金之約定並無過高之情事，應無予以酌減之必要：
①系爭示範獎勵契約第14條第2項所稱之逾期違約金，性質屬懲罰性違約金，係為嚇阻原告違約而為此處罰之約定。倘原告遲延履行所造成之損害如無法以金錢彌補，自不得單以被違約方實際所受損害不及所得請求之金額當作酌減違約金之唯一衡量標準甚明。
②依再生能源發展條例第3條第1項第12款、第9條、示範獎勵辦法第4條第1項第1款及原告申設計畫書暨其承諾事項，可知原告原應於104年12月31日前完成設置2部且單機容量3,000瓩以上、總裝置容量8MW（各4MW）之示範機組。然經經濟部及被告兩次同意展延及被告以系爭否准處分催告原告應於107年3月31日前取得示範機組電業執照，原告仍無法依限完成示範機組之設置，致台電公司須向其他電廠購入非再生能源電能之年平均成本大幅增加，且自原告違約時即107年1月1日起迄今，將致台電公司（相當於被告）需增加2億3,500萬元之購電成本。……」。
三、其他相關實務裁判 (以再生能源&行政契約查詢)
至於「設置免與農業經營結合之綠能設施」相關法律爭議事項，請參閱臺中高等行政法院112年度訴字第29號判決 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TCBA%2c112%2c%e8%a8%b4%2c29%2c20230630%2c1&ot=in。
其他相關實務裁判，請參閱下列連結 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/qryresult.aspx?judtype=JUDBOOK&kw=%e8%a1%8c%e6%94%bf%e5%a5%91%e7%b4%84%26%e5%86%8d%e7%94%9f%e8%83%bd%e6%ba%90&sys=A&jud_court=。
貳、小結
從前揭實務裁判及其見解可知，再生能源與行政契約之交錯下，目前有「請求返還競標保證金」「追回示範風場作業獎金」及「設置免與農業經營結合之綠能設施」等類型。
其中，前三則實務裁判(請參閱本文壹一至二及三前段部分)所涉各自法律爭議事項之見解，縱各自法院在認事上無誤的話，其於法上有無不合呢?本文暫無定見；但此類再生能源之訴訟案，將隨著再生能源之發展(目前政府正大力推展)而有越來越多之情形，自值得持續觀察及研究。
| 作者簡介 |
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楊春吉 |
