文 / 楊春吉
本案相關裁判/最高行政法院111年度上字第88號判決等
壹、近來，有關「人民申請政府資訊公開或提供之課予義務訴訟」，實務裁判上之見解
一、申請公開「會計師因違反會計師法事件應予懲戒處分參考原則」~作成懲戒處分決議前之內部參考資料或行政規則、請求主動公開後行政機關主動檢送予原告、欠缺權利保護之必要、主動公開及課予義務訴訟
就此，最高行政法院111年度上字第88號判決 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TPAA%2c111%2c%e4%b8%8a%2c88%2c20230810%2c1&ot=in 謂「……理 由
一、上訴人於民國109年10月19日，依政府資訊公開法(下稱政資法)第7條第1項第2款等規定，向被上訴人請求主動公開「會計師因違反會計師法事件應予懲戒處分參考原則」（下稱系爭懲戒參考原則）。經被上訴人以109年11月9日會懲字第1090371985函（下稱109年11月9日函）復略以，系爭懲戒參考原則僅係該會作成懲戒處分決議前之內部參考資料，尚無需公開該等資訊。上訴人不服，提起訴願，經決定不受理，遂向原審提起行政訴訟，聲明：1.109年11月9日函及訴願決定均撤銷。2.被上訴人應依上訴人之申請，作成公開系爭懲戒參考原則之行政處分。經原審以原判決駁回上訴人之訴，上訴人遂提起上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
被上訴人於上訴人提起之會計師懲戒事件訴訟期間，業以109年10月8日會懲字第1090370564號函檢送系爭懲戒參考原則予上訴人收訖，上訴人係申請公開政府資訊而非請求提供政府資訊。依政資法第5條至第8條，對照第9條之規定，可知，政資法並未賦予人民就政府資訊之公開有請求「主動公開」之實體法上權利，人民如對政府請求主動公開政府資訊，至多僅發生促請政府機關注意發動該等作為之效力，而屬於對行政興革之建議。政資法並未賦予上訴人有依該法第7條第1項第2款及第8條規定請求被上訴人作成公開系爭懲戒參考原則之行政處分的公法上請求權，上訴人提起本件課予義務訴訟，即因欠缺公法上之請求權基礎而不應准許等語，駁回上訴人於原審之訴。
(以下黑框及分段為筆者所加，便於讀者閱讀)
[四、本院判斷：
㈠行政訴訟法第5條第2項規定之課予義務訴訟，乃原告就其申請作成行政處分遭主管機關否准，致損害其權益，經依訴願程序未獲救濟時，以否准之機關為被告所提起之訴訟。
故原告之權利已不因行政機關之否准受到損害，其提起之課予義務訴訟，即屬欠缺權利保護之必要。至第三人之權益是否因此受惠於原告之申請，並非所問。
㈡政資法第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」
是政府資訊公開之型態包含依同法主動公開及依人民申請提供之，以滿足人民對政府資訊知的權利。
其中主動公開之範圍規定於同法第7條，其第1項第2款規定：「下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：……二、政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。……」
主動公開之方式，除第7條第1項第1款之政府資訊，應以刊載於政府機關公報或其他出版品外，政府機關就其餘應主動公開之資訊，其公開之方式則得依同法第8條第1項規定為之，而有公開方式之選擇權，其規定為：「政府資訊之主動公開，除法律另有規定外，應斟酌公開技術之可行性，選擇其適當之下列方式行之：一、刊載於政府機關公報或其他出版品。二、利用電信網路傳送或其他方式供公眾線上查詢。三、提供公開閱覽、抄錄、影印、錄音、錄影或攝影。四、舉行記者會、說明會。五、其他足以使公眾得知之方式。」此外，人民亦得透過同法第9條規定申請政府提供政府資訊，達到其滿足其對政府資訊知的權利。]
[㈢經查，上訴人於109年10月19日委請律師代發函予被上訴人，略謂系爭懲戒參考原則係被上訴人對會計師作成懲戒處分時之裁量基準，為裁量性行政規則，乃依政資法第7條第1項第2款、第8條規定，申請被上訴人公開系爭懲戒參考原則，
且應依法以刊載於政府機關公報或其他出版品、全國法規資料庫之方式主動公開，本件上訴人係申請被上訴人公開政府資訊而非請求提供政府資訊；
惟被上訴人業於原審另案109年度訴字第224號會計師法事件中，於109年10月8日以會懲字第1090370564號函提供系爭懲戒參考原則予上訴人等情，為原判決確定之事實，則上訴人申請被上訴人公開系爭懲戒參考原則之目的，對其個人主觀權利而言在於取得該政府資訊以知悉其內容，其既經被上訴人提供而取得系爭懲戒參考原則，則上訴人之權利已不因被上訴人應否主動公開系爭懲戒參考原則，而致損害，其復提起本件課予義務訴訟，請求被上訴人應依其申請，作成公開系爭懲戒參考原則之行政處分，即屬欠缺權利保護之必要。]
原判決駁回上訴人之訴，理由雖有不同，惟結論並無二致，仍應予以維持。
上訴論旨猶以其為執業會計師，前經被上訴人援引系爭懲戒參考原則，懲戒上訴人處以罰鍰，有原審法院109年度訴字第224號判決書可憑，故上開參考原則應使懲戒對象之會計師得以預見，方符司法院釋字第432號解釋之法律明確性原則，以使上訴人或其他會計師得以避免不慎違反會計師法，自為政資法第7條第1項第2款及系爭懲戒參考原則所欲保護之人，又人民向政府機關申請提供政府資訊，受申請機關除有政資法第18條之例外事由外，即應提供，無論是政府機關主動公開或由人民申請皆然，被上訴人自應公開，原判決有錯誤適用政資法第2章、第3章、第3條、第5條、第7條第1項、第9條第1項、第10條第1項、第11條、第18條第1項及第20條規定等違背法令情事等詞暨其他與原判決基礎無涉之理由，指摘原判決不當，求予廢棄，為無理由，應予駁回。……」。
二、申請提供另予考績公務人員考績表、平時成績考核記錄表等資訊之課予義務訴訟~「上訴人就其請求已滿足部分，仍起訴請求」「作成考績決定前之內部準備作業文件」「個案閱卷權」「檔案法與政府資訊公開法之交錯」「豁免公開」及「資訊分離原則」
就此，最高行政法院111年度上字第98號判決 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TPAA%2c111%2c%e4%b8%8a%2c98%2c20230223%2c1&ot=in 謂「……理 由
一、事實概要：上訴人於民國106年1月1日遷調至被上訴人擔任書記官職務（惟支援原職機關至106年2月23日止），於107年9月1日辭職，嗣於109年9月2日，依政府資訊公開法（下稱政資法）、檔案法規定，具文向被上訴人申請提供上訴人106年年終考績、107年另予考績公務人員考績表及平時成績考核紀錄表等資料（下稱系爭資訊）。案經被上訴人以109年9月14日北檢欽人字第10905006640號函（下稱原處分）復略以：系爭資訊除具上訴人個人基本資料之基礎事實外，亦兼具考核期間各項表現之長官評價，為維護第三人正當權益之必要，依資訊分離原則，同意提供複製經遮蔽評價內容之上開期間公務人員平時成績考核紀錄表及公務人員考績表（即否准附表編號1、4、5、8、9、11、13、14、15、16、19、20所示資訊，至附表編號2、3、6、7、10、12、17、18、21部分均係空白，並無遮蔽，已複製提供予上訴人）。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分關於否准如附表所示申請資訊提供部分，應予撤銷。就上開否准部分，被上訴人應依上訴人109年9月2日（機關收文日）提供政府資料申請案，作成准許複製之行政處分。經臺北高等行政法院（下稱原審）以110年度訴字第215號判決（下稱原判決）「訴願決定及原處分關於否准如附表編號13所示申請資訊提供部分撤銷。就上開否准部分，被上訴人應依上訴人109年9月2日（機關收文日）提供政府資訊申請案，作成准許複製之行政處分。上訴人其餘之訴駁回。」上訴人就不利即原判決主文第3項部分不服，乃提起本件上訴（至原判決主文第1、2項部分，因被上訴人未上訴，已告確定）。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
(以下黑框及分段為筆者所加，便於讀者閱讀)
[三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，為上訴人不利部分之判決，係以：
㈠如附表編號2、3、6、7、10、12、17、18、21所示部分，欄位內本屬空白，未有任何文字符號之記載，被上訴人表示並未遮蔽，已複製提供予上訴人等節，有上訴人起訴時所提出其已取得之部分資訊可佐，復有被上訴人以110年10月13日北檢邦人字第11005008750號函檢附之系爭資訊彩色影件存卷足憑。
則對於被上訴人未遮蔽即同意提供，且上訴人亦已取得之此部分資訊，被上訴人既未怠為亦未駁回上訴人此部分申請，上訴人就其請求已滿足部分，仍起訴請求，不符行政訴訟法第5條課予義務訴訟之要件，自於法未合。
㈡被上訴人對於上訴人106年、107年任職書記官期間之平時考核，係由主管人員於每年4月、8月間，就上訴人之工作知能及公文績效、創新研究及簡化流程、服務態度、品德操守、年度工作計畫等考核項目及內容，於附表編號1、5、11、16欄位內逐一考核評定等級，並於附表編號14具體記載評語意見，復由直屬主管於附表編號4、8、15、19欄位內填載綜合考評及具體意見，再由直屬主管、單位主管、機關首長於附表編號4、8、15、19欄位內依序核章；嗣經直屬或上級長官、考績委員會(主席)、機關首長於附表編號9、20總評欄位內，分別填載評語、綜合評分分數及核章，上訴人106年年終考績及107年另予考績，經被上訴人先後於107年2月8日、同年9月14日以北檢泰人字第10705001400號、第10705007910號函核定，並經銓敘部分別銓敘審定在案，足認附表所示被上訴人公務人員平時成績考核紀錄表及考績表上即編號1、4、5、8、9、11、14、15、16、19、20所示之政府資訊，分屬被上訴人作成上訴人106年年終考績、107年另予考績決定前之內部準備作業文件，]
[且上開考績資訊內容係被上訴人機關人員於上訴人任職期間，關於上訴人個人學識、能力、工作態度、品性操守等之評價。
經比較衡量「公開資訊所保障上訴人知的權利」與「不公開資訊所保護之公共利益」結果，不公開資訊所欲維護之公益顯然大於公開資訊所欲維護上訴人知的權利，此部分政府資訊尚無對公益有必要而應予公開或提供之情形。]
[再查，附表所示文件上含有個人姓名之核章印文，乃在表彰各欄位之施予評核者究為何人，其公開與否之判斷標準，並非涉及個人隱私權，而係取決上開思辯過程參與人之實際身分應否公開，而為貫徹前述機關意思決定作成過程參與人不受事後無謂攻訐滋擾之立法目的，仍應適用政資法第18條第1項第3款之規定豁免公開。]
㈢原處分說明上訴人申請提供之檔案，除具有其基本資料之基礎事實外，亦兼具考核期間各項表現之長官評價，為維護第三人正當權益之必要，依資訊分離原則，同意提供複製經遮蔽評價內容之系爭資訊等語。此項理由之說明雖非完全正確，亦未盡詳，皆如上述，然原處分業已敘及其法律要件評價、判斷之理由及法律效果之選擇，尚無行政處分不合法定程式之處，且本件並未有何違反行政自我拘束、比例原則或不當連結之情事。
[㈣個案閱卷權因有具體個案之行政程序進行中而存在，其規範目的在踐行正當法律程序，而政資法及檔案法主要在保障人民知的權利，資訊公開本身即具有公益性、目的性，二者權利性質不同，規範及保護目的相異，本件倘若再依政資法第18條第1項第3款但書規定而權衡應否公開資訊，其縱令有維護上訴人另案正當法律程序之作用(即個案救濟保障之公益)，然衡諸前述不公開資訊所欲維護之公益(即人事制度健全之公益)，仍不具有優越性，自難認上開資訊若予公開對公益有何必要之情事，是上訴人主張其得透過政府資訊公開程序補正考績處分作成所欠缺之正當法律程序云云，執此遽謂被上訴人應予公開上開考績資訊乙節，亦有誤解，自屬無據。]
㈤本件審判之範圍僅限於系爭資訊依檔案法及政資法之規定應否公開，自不及上訴人上開106年及107年之考績處分作成程序有無瑕疵及其得否依行政程序法第128條之規定申請行政程序重新進行，是上訴人主張其106、107年之考績處分作成，違反行政程序法第102條、第96條及正當法律程序，其請求彌補上開考績處分所欠缺之正當法律程序之請求權是否存在之事實基礎，應以行政法院事實審言詞辯論終結時為判斷基準時點，被上訴人自應交付未經遮蔽之系爭資訊，以補正正當法律程序云云，尤屬無據等語，資為論據。
四、上訴意旨略以：關於上訴人之「平時成績考核」或「年終考績」，擁有最終審核、決定權之人均為機關首長，在機關首長為最終決定前之任何「考核」，皆僅為機關首長作成決定之「具體事實」而與所謂內部溝通或思辯無涉。附表編號1、4、5、8、9、11、14、15、16、19、20所示資訊，不符政資法第18條第1項第3款所規定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」之要件。上訴人請求提供資訊非僅涉及個人知的權利，而係牽涉整體考績制度目的、人民監督必要性等，事關公益，符合政資法第18條第1項第3款但書規定，有公開之必要。擁有平時考核或年終考績之最終決定（否決）權之人為機關首長一人，無須經過與他人溝通或思辯之程序，何來寒蟬效應之說？拒不提供資訊根本無助於目的之達成，亦與比例原則有間，原判決顯有違背法令之違誤云云。
[五、本院經核原判決主文第三項駁回上訴人在原審之訴，認事用法並無違誤。茲就上訴理由，再予論述如下：
㈠為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，於88年12月15日制定檔案法（91年1月1日施行）。
該法第2條第2款、第18條第5款、第6款、第7款暨同法施行細則第17條第2項分別規定：「本法用詞，定義如下：……二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：……五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」「檔案內容含有本法第18條各款所定限制應用之事項者，應僅就其他部分提供之。」
而為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，於94年12月28日公布施行之政資法第2條、第5條、第18條第1項第1款、第3款及第2項則規定：「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。……。三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」「政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」
㈡綜觀上揭各規定可知，檔案法、政資法之立法宗旨，均在促進政府資訊之開放與運用，達成保障人民知的權利，要求政府機關主動或依申請公開政府保管之資訊，並以公開為原則，不公開為例外，且限制公開有法令依據始得為之。
又，政資法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣；亦即，檔案仍屬政府資訊之一部分。因此，人民申請提供之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，自應優先適用檔案法規定處理之。
惟觀諸政資法第18條第1項各款限制公開之規定，與檔案法第18條規定相類似，出於相同之立法精神，係更為具體、縝密規定之較新立法例，且其內容均與檔案法第18條第7款規定之公共利益或第三人正當權益之維護有關，並多設計例外得提供之規定，顯然更符合政府資訊公開目的達成。
復參照檔案法第1條第2項：「本法未規定者，適用其他法令規定」之意旨，可導出人民申請公開之資訊，如具檔案性質者，政府機關除得適用檔案法第18條規定外，亦得適用性質相同之政資法第18條第1項各款規定據以拒絕提供。
從而，就人民申請提供具有「檔案」性質之政府資訊事件，政府機關自得審查檢視有無檔案法第18條各款、政資法第18條第1項各款情形，如審查結果並無上開規定所列限制公開或不予提供之政府資訊，即應准依人民之申請提供；
倘政府資訊中含有限制公開或不予提供之事項，若可將該部分予以遮蔽，施以防免揭露處置，已足以達到保密效果者，依檔案法施行細則第17條第2項規定與政資法第18條第2項「資訊分離原則」之意旨，即應就該其他部分公開或提供人民閱覽、抄錄或複製。 ]
[㈢次以，政資法第18條第1項第3款規定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，應予限制公開或不予提供，旨在保護政府機關作成決定前之內部意見溝通或其他思辯過程，使參與人員能暢所欲言、無所瞻顧，以促進政府機關決策周密及妥適執行公共任務；且該款但書復規定「對公益有必要者，得公開或提供之」，
因此，行政機關就人民申請公開之資訊，是否屬該款規定政府機關作成決定前之思辯過程文件，其公開是否於公益有必要，乃至於公開之方法，應依具體個案為事實認定，並斟酌具體情形，衡量「公開資訊所欲達成之公益」與「排除公開所欲維護之公益」間之孰輕孰重，為合義務裁量之決定。
而各機關作成考績核定前，內部主管人員評擬之成績考核表及考績委員會之會議紀錄，因屬機關作成考績核定前，內部單位之準備作業及思辯過程文件，依上述政資法第18條第1項第3款規定，原則上應豁免公開。]
㈣經查，被上訴人對於所屬人員之平時考核，依行政院及所屬各機關公務人員平時考核要點第4點第1項規定，係由各機關主管人員每年4月、8月考核屬員之平時成績，並將受考人之優劣事蹟記錄於平時成績考核紀錄表。本件上訴人106年、107年任職書記官期間之平時考核，係由主管人員於每年4月、8月間，就上訴人之工作知能及公文績效、創新研究及簡化流程、服務態度、品德操守、年度工作計畫等考核項目及內容，於附表編號1、5、11、16欄位內逐一考核評定等級，並於附表編號14具體記載評語意見，復由直屬主管於附表編號4、8、15、19欄位內填載綜合考評及具體意見，再由直屬主管、單位主管、機關首長於附表編號4、8、15、19欄位內依序核章；嗣經直屬或上級長官、考績委員會(主席)、機關首長於附表編號9、20總評欄位內，分別填載評語、綜合評分分數及核章，上訴人106年年終考績及107年另予考績等情，為原審依調查證據之辯論結果所確定之事實，核與 卷內證據相符，自得採為本件裁判之基礎。則依上開規定 及說明，原判決以附表所示被上訴人公務人員平時成績考核紀錄表及考績表上即編號1、4、5、8、9、11、14、15、16、19、20所示之政府資訊，分屬被上訴人作成上訴人106年年終考績、107年另予考績決定前之內部準備作業文件，且上開考績資訊內容係被上訴人機關人員於上訴人任職期間，關於上訴人個人學識、能力、工作態度、品性操守等之評價，此固屬上訴人本人之個人人事資料，然亦屬於第三人之評核及意見資訊，若提供上訴人上開內部準備作業文件，反有悖人事制度健全之公益維護。
是以，經比較衡量「公開資訊所保障上訴人知的權利」與「不公開資訊所保護之公共利益」結果，不公開資訊所欲維護之公益顯然大於公開資訊所欲維護上訴人知的權利，此部分政府資訊尚無對公益有必要而應予公開或提供之情形，而駁回上訴人此部分請求，即無不合。上訴意旨主張附表編號1、4、5、8、9、11、14、15、16、19、20所示之資訊不符政資法第18條第1項第3款規定之要件，所涉非僅個人知的權利，而係牽涉整體考績制度目的、人民監督必要性等，事關公益，有公開之必要，被上訴人拒絕提供有違比例原則云云，指摘此部分原判決違背法令，並無可採。
㈤原判決已論明：上訴人提起本件訴訟之法律依據係檔案法及政府資訊公開法，本院審判之範圍僅限於系爭資訊依檔案法及政府資訊公開法之規定應否公開，自不及上訴人106年及107年之考績處分作成程序有無瑕疵及其得否依行政程序法第128條之規定申請行政程序重新進行等情，詳述其得心證之理由，並無判決不備理由之違背法令。而被上訴人考績（成）通知書與本件原處分係屬二個不同的行政處分，被上訴人考績（成）通知書是否符合正當法律程序，與本件無涉。故上訴人主張被上訴人「考績（成）通知書」僅會顯示「受考人個資」、「考績總分、等次（結論）」、「救濟教示」等資訊，原審如何可以由該考績（成）通知書得知受考人考績結論之「理由」?在資訊全不提供之下，如何可以憑相關事證推知結論之理由，未見原審說明，顯有違經驗法則及論理法則。正當法律程序為憲法所保障之基本價值理念，上訴人從「現有事證」根本全無可能推知考績（成）通知書結論之「理由」云云，核係對被上訴人考績（成）通知書未載明理由表示不服，尚非本件所應審究之事項，自難執此指摘原判決違法。……」。
三、申請更正政府資訊事件~資訊內容之合法性或單純資訊記載有誤
就此，最高行政法院110年度上字第669號判決 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TPAA%2c110%2c%e4%b8%8a%2c669%2c20220929%2c1&ot=in 謂「……理 由
一、事實概要：訴外人音O國際股份有限公司（下稱音O公司）前於民國109年1月3日檢具音樂著作強制授權許可申請書等相關文件，向被上訴人申請「手中情」等208首（皆為曲）音樂著作之強制授權許可。經被上訴人通知申請書上記載之著作財產權人（含上訴人）及專屬被授權人共7家公司陳述意見後，以109年4月28日智著字第10916004760號函為准予許可之處分（下稱許可處分），並副知上訴人等7家公司。嗣上訴人於同年7月7日檢具「更正或補充政府資訊申請書」，以許可處分附件即強制授權歌曲清單記載上訴人為其中序號IY001至009、012至015、019、025至031、036至044、047至056、058、073至075、078至080、085至089、091至094、104、106至114、121至125、127、128、134至137、140至147、153至159、164、167至172、175至178、181至185、195、197等110首歌曲（下稱系爭歌曲）之「著作財產權人」部分有誤，向被上訴人申請更正為「發行人」。案經被上訴人審認許可處分附件之「著作財產權人」係依音O公司申請書記載，且附件記載事項與發行人無關，以109年7月16日智著字第10900036380號函為駁回之處分（下稱原處分）。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：被上訴人應將系爭許可處分附件系爭歌曲曲目所記載「著作財產權人」係上訴人之政府資訊，更正為「發行人」係上訴人。嗣經智慧財產及商業法院（下稱原審）110年度行著訴字第7號行政判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠音O公司於109年1月3日申請書記載系爭歌曲之著作財產權人為上訴人，再依國際標準錄音錄影資料代碼查詢系統（International Standard Recording Code ，下稱ISRC系統）查詢結果、維基百科、YouTube影片資訊等資料，系爭歌曲之製作、發行公司或唱片公司皆為「豪O唱片」，上訴人就其曾經合法授權為合法發行人亦不否認，是依前揭資料上訴人有重製或發行系爭歌曲之合法權源，當為系爭歌曲之著作財產權人或經合法授權之人。再依被上訴人答辯意旨，被上訴人於系爭許可處分階段參照處分時音樂著作強制授權申請許可及使用報酬辦法（下稱強制授權辦法）第7條及第8條規定，進行形式審查，並依職權查詢YouTube影片資訊、魔鏡歌詞網、KKBOX、MyMusic等網路資訊，並無相異之權利宣告，而以著作財產權係私權，且我國對著作權之管理未採註冊制度之情況下，相關著作財產權利之存在與異動，有賴知悉及掌握相關權利資料之上訴人提供，然上訴人經被上訴人二次通知，僅以ISRC系統查詢要求更正為發行人，空言音樂著作人依著作權法第10條規定，亦非不可能係著作財產權人，並未提出任何與著作財產權人或授權相關之資料以供參核處理，是依音O公司申請書及被上訴人職權調查結果，許可處分附件記載系爭歌曲之著作財產權人為上訴人，形式上並無錯誤。㈡許可處分附件之歌曲清單記載「著作財產權人」，俾使被上訴人依強制授權辦法第7條第1項、第2項規定通知著作權利人就申請書內容陳述意見，並利申請人獲許可授權後依著作權法第69條規定給付使用報酬，與「發行人」誰屬無關，無須記載「發行人」，是許可處分附件未記載發行人，並無資訊不完整之情形。㈢許可處分附件有關系爭歌曲著作財產權人為上訴人之記載，並無政府資訊公開法第14條第1項所定錯誤或不完整之情形，被上訴人駁回上訴人之更正申請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人訴請被上訴人將許可處分附件系爭歌曲曲目所記載「著作財產權人」係上訴人之政府資訊，更正為「發行人」係上訴人，為無理由，應予駁回等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
四、上訴意旨略以：行政機關未依證據恣意認定事實，並據此登載於政府資訊，應為政府資訊公開法第14條第1項所得請求更正之標的。許可處分附件同時記載每首歌曲「音樂著作人」、「著作財產權人（本件請求更正欄位）」及「專屬被授權人」欄，且此三欄位性質互斥，並記載著不同權利主體，原審未為絲毫證據調查，更未為任何理由之交代。許可處分附件所記載專屬被授權人之瑞影公司，係以販售伴唱機為業，需要的從來都是「視聽著作」之錄(重)製授權，其從未自上訴人取得任何關於「錄音著作」之授權(財產權)，系爭政府資訊卻記載其為著作權法第69條第1項銷售用「錄音著作」財產權之專屬被授權人，原判決竟照單全收，未為絲毫調查，更遑論為理由之交代。被上訴人未向原始完整著作財產權人之「音樂著作人」為具體授權流向的絲毫查證，反以十餘年前之發行資料當作認定處分作成時權利歸屬之依據，原判決竟還為此創出主張消極事實之人應負舉證責任的謬論云云。
(以下黑框及分段為筆者所加，便於讀者閱讀)
[五、本院按：
㈠政府資訊公開法第3條規定：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」
第14條第1項規定：「政府資訊內容關於個人、法人或團體之資料有錯誤或不完整者，該個人、法人或團體得申請政府機關依法更正或補充之。」
第20條規定：「申請人對於政府機關就其申請提供、更正或補充政府資訊所為之決定不服者，得依法提起行政救濟。」
所謂「政府資訊之更正」，係指單純資訊記載有誤，而不涉及其資訊內容之合法性問題。]
[次按「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或……得向行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第14條及行政訴訟法第4條第1項分別定有明文。
可知，人民對行政處分不服，應依行政救濟程序謀求救濟，與申請更正政府資訊，分別適用不同之規定及程序，自不得曲解利用藉更正政府資訊之名，規避正當合法的行政救濟程序，行任意更改行政處分內容之實。]
[㈡著作權法第69條規定：「（第1項）錄有音樂著作之銷售用錄音著作發行滿6個月，欲利用該音樂著作錄製其他銷售用錄音著作者，經申請著作權專責機關許可強制授權，並給付使用報酬後，得利用該音樂著作，另行錄製。（第2項）前項音樂著作強制授權許可、使用報酬之計算方式及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」
音樂著作強制授權係由擬利用該音樂著作錄製其他銷售用錄音著作者向著作權專責機關提出申請，嗣經許可強制授權後，申請人即得依許可強制授權處分所核定計算方法給付使用報酬予音樂著作之著作財產權人後，依許可方式利用該音樂著作錄製錄音著作，而不構成著作財產權之侵害。
準此，音樂著作強制授權係於未經著作財產權人同意之情形下，由國家公權力介入，逕行授權他人利用該音樂著作錄製錄音著作，而對著作財產權人獨占排他權利加以限制，是許可強制授權處分除對相對人授予利益外，亦對著作財產權人課予容忍他人利用其音樂著作之負擔，而產生法律上之不利益。
㈢查訴外人音O公司前於109年1月3日檢具音樂著作強制授權許可申請書等相關文件，依著作權法第69條第1項規定，向被上訴人申請「手中情」等208首（皆為曲）音樂著作之強制授權許可。
再依ISRC系統查詢結果、維基百科、YouTube影片資訊等資料，系爭歌曲之製作、發行公司或唱片公司皆為「豪O唱片」，上訴人就其曾經合法授權為合法發行人亦不否認，被上訴人於許可處分階段參照強制授權辦法第7條及第8條規定，進行形式審查，並依職權查詢YouTube影片資訊、魔鏡歌詞網、KKBOX、MyMusic等網路資訊，並無相異之權利宣告，是依音O公司申請書及被上訴人職權調查結果，許可處分附件記載系爭歌曲之著作財產權人為上訴人等情，為原審依法確認之事實，核與卷內證據資料相符，自得為本院判決之基礎。
被上訴人認定上訴人為系爭歌曲之「著作財產權人」而於許可處分附件（強制授權歌曲清單）記載，係屬行政處分之內容，對上訴人課予容忍他人利用其音樂著作之負擔，而產生法律上之不利益。上訴人主張其曾為發行人，許可處分作成時，已相隔13年，是否仍為系爭歌曲之著作財產權人，過於牽強，於109年7月7日檢具「更正或補充政府資訊申請書」，向被上訴人申請更正為「發行人」，乃係對許可處分以上訴人為系爭歌曲之「著作財產權人」為爭執，核屬對行政處分之內容不服，自應依行政救濟程序謀求救濟，並無政府資訊公開法第14條第1項規定適用之餘地。]
從而，上訴人依政府資訊公開法第14條第1項規定提起本件課予義務訴訟，為無理由，應予駁回。原判決駁回理由雖有不同，但駁回結論並無二致，仍應認上訴人之上訴，為無理由，予以駁回。……」。
四、申請提供各股别對應之檢察官姓名及各主任檢察官所轄股別資料~作成處分書等意思決定前之內部單位擬稿或其他準備作業、檔案法令或政府資訊法令之適用、檢察一體原則、豁免公開
就此，最高行政法院110年度上字第523號判決 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TPAA%2c110%2c%e4%b8%8a%2c523%2c20220825%2c1&ot=in 謂「……理 由
一、上訴人之代表人由謝O盛變更為張O雲，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、被上訴人於民國108年10月23日以了解檢察機關內部事務運作及組織、滿足知的權利等為由，向上訴人申請提供其108年1月至10月各股別對應之檢察官姓名及各主任檢察官所轄股別資料之政府資訊（下稱系爭資訊），經上訴人以108年10月29日中分檢榮儉108聲他16字第1080001152號函（下稱原處分）否准被上訴人申請。被上訴人不服提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經臺中高等行政法院（下稱原審）109年度訴字第188號判決（下稱原判決）：訴願決定及原處分均撤銷；上訴人對於被上訴人108年10月23日之申請，應作成准許提供系爭資訊之行政處分。上訴人不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；被上訴人在第一審之訴駁回。
三、被上訴人起訴主張、上訴人在第一審的答辯，均引用原判決的記載。
(以下黑框及分段為筆者所加，便於讀者閱讀)
[四、原判決斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
㈠系爭資訊非屬檔案法第2條第2款規定各機關依照管理程序而歸檔管理之文字資料，並無檔案法之適用，但其性質上仍係上訴人所屬總務科於職權範圍內作成而存在於文書之政府資訊公開法第3條規定之政府資料。
㈡被上訴人請求上訴人提供之系爭資訊，其上所載檢察官姓名、股別及各組主任檢察官所轄股別，並非上訴人及其各檢察官所為各項公文或起訴、不起訴（內亂、外患及妨害國交罪）及處分書等文書之意思決定前之內部單位擬稿或其他準備作業；
且無上訴人所稱基於檢察一體原則，檢察長得指定事務並分配案件，公開系爭資訊可能致檢察官及其職務監督長官受到不當關說、干擾或冒用等不當行為，所生不利益高於所能增進公益之情事，
是若公開系爭資訊，並未有礙各檢察官作成各項公文及文書等決定或滋生困擾等，核無政府資訊公開法第18條第1項第3款規定得豁免公開之情形。]
[復此與原審98年度訴字第23號判決就政府機關函文之承辦人姓名資料，認屬政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，並非相同，是以無從援引上開判決見解認本件系爭資訊屬政府資訊公開法第18條第1項第3款規定之應限制公開或不予提供之資訊。]
[㈢系爭資訊所載檢察官姓名、股別及各組主任檢察官所轄股別，僅屬上訴人各股及組別對應檢察官及主任檢察官之股別及姓名等事務配置資料，雖未經上訴人揭露於公開文件或網站以供查詢，惟仍非屬各檢察官之個人隱私甚或係上訴人機關秘密資訊。
倘系爭資訊兼有分機號碼聯絡資訊，則可將該部分予以遮蔽，施以防免揭露處置，即可達到保密效果，而依政府資訊公開法第18條第2項規定意旨，應就系爭資訊予以公開或提供。]
㈣綜上，被上訴人向上訴人申請提供系爭資訊，核無上訴人所抗辯政府資訊公開法第18條第1項第3款、第6款規定豁免公開事由，復查無其他應限制公開或不予提供之情事，上訴人否准其申請，係有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，被上訴人請求判決如其聲明所示，為有理由，應予准許，乃判決撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人對於被上訴人108年10月23日之申請，應作成准許提供系爭資訊之行政處分。
[五、本院按：
㈠政府資訊公開法之立法目的，係為建立政府資訊公開制度，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與。政府資訊公開法所稱之政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、碟帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息（政府資訊公開法第3條規定參照）。
另政府資訊公開法第2條規定：「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」
是人民請求政府機關提供之資訊，如已歸檔者則屬檔案法所稱之檔案，應優先適用檔案法第17條、第18條規定處理；倘非屬檔案，依政府資訊公開法第5條規定，縱非屬政府資訊公開法第7條第1項規定應主動公開之資訊，人民亦得請求提供之。
再以，依政府資訊公開法第9條第1項規定，具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依政府資訊公開法規定申請政府機關提供政府資訊。又人民申請提供政府資訊除有政府資訊公開法第18條第1項所列各款情形之一，而應限制公開或不予提供者外，應提供之。
倘政府資訊中含有限制公開或不予提供之事項，若可將該部分予以遮蔽，施以防免揭露處置，已足達到保密效果者，依政府資訊公開法第18條第2項規定意旨，仍應就該其他部分公開或提供。
是以政府資訊公開法相關規定，以政府資訊公開為原則，不公開為例外。基於上開政府資訊公開之目的及「例外解釋從嚴」之法解釋原則，該法第18條第1項所列限制公開或不予提供之例外事由，應從嚴解釋。]
[㈡本件被上訴人依政府資訊公開法第10條第1項規定提出申請書，請求上訴人提供108年1月至108年10月股別分配表（即上訴人各檢察官之姓名與分配股別，類似法院所公開之股別分配表內容）及各組主任檢察官所轄股別等資料即系爭資訊，該資訊係上訴人依法官法第91條規定所作成之檢察事務分配，核屬政府機關於職權範圍內作成或取得且已存在之資訊，除已歸檔而應適用檔案法外，自有政府資訊公開法之適用，從而非有政府資訊公開法第18條第1項規定限制公開或不予提供者外，應予提供。
經查，系爭資訊乃由上訴人總務科以電子檔予各股同仁，會列印系爭資訊紙本發送各主管職以上同仁參酌，並無須歸檔等情，為原審依法確定之事實。
原判決以系爭資訊係上訴人於職權範圍內作成而存在於文書之政府資訊，系爭資訊其上所載檢察官姓名、股別及各組主任檢察官所轄股別，並未有礙各檢察官作成各項公文及文書等決定或滋生困擾等，亦非屬各檢察官之個人隱私甚或係上訴人秘密資訊，核無政府資訊公開法第18條第1項第3款、第6款規定得豁免公開之情形，
且系爭資訊倘兼有分機號碼聯絡資訊，則可將該部分予以遮蔽，施以防免揭露處置，即可達到保密效果，而依政府資訊公開法第18條第2項規定意旨，應就系爭資訊予以公開或提供。上訴人否准申請，即有違誤，應予撤銷，命上訴人應依被上訴人之申請，作成准予提供系爭資訊之行政處分，經核並無違誤。
原判決業敘明其判斷之依據及得心證之理由，並就上訴人在原審之論據，何以不足採取，分別予以指駁，核無違誤。上訴意旨再就原審已詳為論斷之事項，主張原判決有適用法規不當、不適用法規之違法云云，並無可採。
[㈢政府資訊公開法要求公開政府資訊本身即具有公益性，是不問人民要求政府公開資訊之動機及目的為何，即得依該法請求政府公開資訊。
是以被上訴人究為何目的申請上訴人提供系爭資訊，無關判決結果。
又檢察官代表國家依法追訴處罰犯罪，為維護社會秩序之公益代表人，於刑事司法程序中，檢察權是否能夠公正行使，關係著人民與社會對正義的追求是否得以實現。
為確保檢察權之公正行使，以摒除外界對檢察權行使的不當干涉，確保檢察官客觀公正行使職權，衡量「申請人之資訊公開權」與「主張排除公開之利益」法益判斷，系爭資訊確有必要揭露提供予人民。]
[檢察官偵查刑事案件之檢察事務，依檢察一體之原則，檢察總長、檢察長有法院組織法第63條及第64條所定檢察事務指令權，是檢察官依刑事訴訟法執行職務，係受檢察總長或其所屬檢察長之指揮監督，不會因系爭資訊之提供，致上訴人基於檢察一體原則，檢察長得指定事務並分配案件之職權受影響；
公開系爭資訊亦無可能致檢察官及其職務監督長官受到不當關說、干擾或冒用等不當行為，並無所生不利益高於所能增進公益之情事。
上訴意旨主張檢察官之股別分配表完全與被上訴人之權利、義務事項無關，然卻涉及檢察長行使具體個案之事務分配權，倘公開之，則可能受到不當關說、干擾或冒用等不當行為，且有礙犯罪之偵查、追訴、執行所生之不利益，原判決違反政府資訊公開法第18條第1項第2款、第3款規定，有判決不適用法則或適用不當之違法云云，自無可採。]
[㈣被上訴人依行政訴訟法第5條提起本件課予義務訴訟，其訴訟性質為給付之訴，目的並非在要求行政法院對於行政機關之處分為撤銷或變更，而是主張其有依法申請之請求權存在，請求行政法院應依其請求判命上訴人作成行政處分或依法院判決意旨作成行政處分，故事實審法院審理時，應以言詞辯論終結時被上訴人之請求有無理由為判斷，上訴人於事實審為審理時，本得提出被上訴人請求權不存在之理由與證據，作為攻擊防禦之手段，不受其原否准處分所持理由之限制。
本件被上訴人於108年10月23日提出申請書，請求上訴人提供108年1月至108年10月股別分配表（即上訴人各檢察官之姓名與分配股別，類似法院所公開之股別分配表內容）及各組主任檢察官所轄股別等資料即系爭資訊，該資訊係上訴人所持有、管領狀態中，且以政府資訊公開法第3條所規定之形式存在之資訊，上訴人於原審並未爭執該資訊業已銷毀或不存在，原審認定系爭資訊為客觀存在之文書，判決命上訴人應依被上訴人之申請，作成准予提供系爭資訊之行政處分，經核並無違誤。]
又本院為法律審，依行政訴訟法第254條第1項之規定，應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎，故當事人在上訴審不得提出新證據及主張新事實爲向本院提起上訴之理由。上訴人於上訴時主張其股別分配表僅係提供上訴人內部同仁知悉目前檢察長所暫訂之事務分配情形，該表會隨人員異動或檢察長調整事務分配（包括具體個案之事務分配事項）而更動，並非內容固定或依法定有保存期限之文書，系爭資訊其紙本已因時間經過，調整事務分配而無留存，其電子檔亦被調整後之新表所覆蓋，非上訴人所保存中之文書，自非上訴人可提供之政府資訊乙節，此為上訴人提起上訴後始提出之主張及新事實，本院尚無從斟酌。
況系爭資訊縱因時間經過，調整事務分配而被調整後之新表所覆蓋，然上訴人為檢察機關，殊難想像就其108年1月至108年10月股別分配表（即上訴人各檢察官之姓名與分配股別，類似法院所公開之股別分配表內容）及各組主任檢察官所轄股別，無法予以重建而予提供被上訴人，上訴人主張其未保有系爭資訊，自無可採，亦不足為其有利之認定。……」。
五、其他相關實務裁判
請參閱下列連結 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/qryresult.aspx?judtype=JUDBOOK&kw=%e8%aa%b2%e4%ba%88%e7%be%a9%e5%8b%99%26%e6%94%bf%e5%ba%9c%e8%b3%87%e8%a8%8a&sys=A&jud_court=。
貳、小結
人民申請提供或公開或更正政府資訊，其同時涉檔案法及政府資訊公開法時，其間又如何適用?又在個案上，人民所申請或公開之政府資訊，得否豁免公開，或不予提供或限制公開?等等問題，乃此類實務裁判常見之問題。
就此等問題，除「前揭第四則判決(請參閱本文壹四部分)如下論述或論斷，值得參酌」外，前揭其他裁判(請參閱壹一至三部分)之意旨，也須參酌。
一、政府資訊公開法之立法目的，係為建立政府資訊公開制度，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與。
政府資訊公開法所稱之政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、碟帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息（政府資訊公開法第3條規定參照）。
另政府資訊公開法第2條規定：「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」
是人民請求政府機關提供之資訊，如已歸檔者則屬檔案法所稱之檔案，應優先適用檔案法第17條、第18條規定處理；倘非屬檔案，依政府資訊公開法第5條規定，縱非屬政府資訊公開法第7條第1項規定應主動公開之資訊，人民亦得請求提供之。
再以，依政府資訊公開法第9條第1項規定，具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依政府資訊公開法規定申請政府機關提供政府資訊。又人民申請提供政府資訊除有政府資訊公開法第18條第1項所列各款情形之一，而應限制公開或不予提供者外，應提供之。
倘政府資訊中含有限制公開或不予提供之事項，若可將該部分予以遮蔽，施以防免揭露處置，已足達到保密效果者，依政府資訊公開法第18條第2項規定意旨，仍應就該其他部分公開或提供。
是以政府資訊公開法相關規定，以政府資訊公開為原則，不公開為例外。基於上開政府資訊公開之目的及「例外解釋從嚴」之法解釋原則，該法第18條第1項所列限制公開或不予提供之例外事由，應從嚴解釋。
二、政府資訊公開法要求公開政府資訊本身即具有公益性，是不問人民要求政府公開資訊之動機及目的為何，即得依該法請求政府公開資訊。
是以被上訴人究為何目的申請上訴人提供系爭資訊，無關判決結果。
又檢察官代表國家依法追訴處罰犯罪，為維護社會秩序之公益代表人，於刑事司法程序中，檢察權是否能夠公正行使，關係著人民與社會對正義的追求是否得以實現。
為確保檢察權之公正行使，以摒除外界對檢察權行使的不當干涉，確保檢察官客觀公正行使職權，衡量「申請人之資訊公開權」與「主張排除公開之利益」法益判斷，系爭資訊確有必要揭露提供予人民。
三、檢察官偵查刑事案件之檢察事務，依檢察一體之原則，檢察總長、檢察長有法院組織法第63條及第64條所定檢察事務指令權，是檢察官依刑事訴訟法執行職務，係受檢察總長或其所屬檢察長之指揮監督，不會因系爭資訊之提供，致上訴人基於檢察一體原則，檢察長得指定事務並分配案件之職權受影響；
公開系爭資訊亦無可能致檢察官及其職務監督長官受到不當關說、干擾或冒用等不當行為，並無所生不利益高於所能增進公益之情事。
上訴意旨主張檢察官之股別分配表完全與被上訴人之權利、義務事項無關，然卻涉及檢察長行使具體個案之事務分配權，倘公開之，則可能受到不當關說、干擾或冒用等不當行為，且有礙犯罪之偵查、追訴、執行所生之不利益，原判決違反政府資訊公開法第18條第1項第2款、第3款規定，有判決不適用法則或適用不當之違法云云，自無可採。
四、被上訴人依行政訴訟法第5條提起本件課予義務訴訟，其訴訟性質為給付之訴，目的並非在要求行政法院對於行政機關之處分為撤銷或變更，而是主張其有依法申請之請求權存在，請求行政法院應依其請求判命上訴人作成行政處分或依法院判決意旨作成行政處分，故事實審法院審理時，應以言詞辯論終結時被上訴人之請求有無理由為判斷，上訴人於事實審為審理時，本得提出被上訴人請求權不存在之理由與證據，作為攻擊防禦之手段，不受其原否准處分所持理由之限制。
本件被上訴人於108年10月23日提出申請書，請求上訴人提供108年1月至108年10月股別分配表（即上訴人各檢察官之姓名與分配股別，類似法院所公開之股別分配表內容）及各組主任檢察官所轄股別等資料即系爭資訊，該資訊係上訴人所持有、管領狀態中，且以政府資訊公開法第3條所規定之形式存在之資訊，上訴人於原審並未爭執該資訊業已銷毀或不存在，原審認定系爭資訊為客觀存在之文書，判決命上訴人應依被上訴人之申請，作成准予提供系爭資訊之行政處分，經核並無違誤。
| 作者簡介 |
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楊春吉 |
