文 / 楊春吉
本案相關裁判/臺北高等行政法院110年度訴字第328號判決等
壹、有關行政指導，實務裁判上之見解
一、都市計畫事務~行政指導之認定
就此，臺北高等行政法院110年度訴字第328號判決 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TPBA%2c110%2c%e8%a8%b4%2c328%2c20230810%2c1&ot=in 謂「……事實及理由
一、程序事項：原告起訴時聲明：「一、原處分及訴願決定均撤銷。二、請求被告應作成『准就新北市五股區水碓段塭底小段10地號等3筆土地變更為交通用地興辦事業計畫案』辦理後續審議之處分。」嗣於訴訟中變更聲明為；「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應就原告於109年6月所提申請書暨興辦事業計畫書應作成准許新北市五股區水碓段塭底小段10、10-1、12地號等3筆土地變更為交通用地及准予開發之行政處分」（本院卷第277頁筆錄），復更正訴之聲明為「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應受理原告109年6月1日暨11日提出之新北市五股區水碓段塭底小段10、10-1、12地號等3筆土地變更為交通用地興辦事業計畫，並於審議核准後轉送地政局。」（本院卷第301頁至302頁），被告並無反對之意思表示，經核無礙於訴訟終結及他造防禦，爰予准許。
二、事實概要：
緣新北市政府以108年8月12日新北府城規字第1081481556號公告，發布實施「擴大五股都市計畫部分（部分更寮及水碓地區）案發布前試辦計畫」（下稱系爭試辦計畫）。原告乃就其位於新北市五股區水碓段塭底小段10、10-1、12地號等3筆土地（下稱水碓段10地號等3筆土地），於109年6月1日委託代辦業者鍾O開發有限公司（下稱代辦公司）向被告申請變更為交通用地興辦事業計畫。因被告規定所輔導之廠家最遲需在109年5月31日前提具完整興辦事業計畫供審議，經被告承辦人審認原告僅提送土地使用同意書件，並未完整提交興辦事業計畫書申請表件、興辦事業計畫內容及範圍圖說，爰於當日即向原告說明無法受理，並告知倘拆除地上建物並於109年6月15日提交興辦事業計畫書表則仍可受理。嗣原告再委託代辦公司於109年6月11日提送興辦事業計畫書，惟未檢附地上建物已拆除照片，被告於109年6月11日雖予以收件，惟告知需於109年6月15日前提具拆除照片，並以109年6月15日新北交停字第1091099475號函通知補正，惟原告至109年6月16日仍未補正，且現場建物亦未拆除，被告爰以109年6月19日新北交停字第1091131514號函（下稱原處分）駁回原告之申請。原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
㈠原告送件應未逾期：1.被告所稱之109年5月31日係指申請截止日，而非文件備齊截止日，則原告既於期限內之109年6月1日委託代辦公司檢附地主同意書等書面資料，親赴被告新北市政府交通局提出申請，被告當應予以收件，而不得拒收或不受理而將申請退回，被告之拒收應視為原告已於截止日前申請。2.按系爭試辦計畫之計畫期程，申請日期自108年9月1日起至109年8月31日止，並須於109年12月31日前完成相關審查事項，足見申請期限為109年8月31日，顯非被告所稱之109年5月31日；計畫期程記載審查日期係明定為109年12月31日。換言之，即使是在109年8月31日申請屆止日後，仍有4個月的審查期間，則被告以其單方面之作業能於試辦計晝期限内完成審核，變相壓縮已經對外公告生效之申請日期僅至109年5月31日止，顯不合法。
㈡訴願決定以原處分機關就其所管轄之交通事業用地申請期限另依權責規定申請期限為109年5月31日，尚非無據。然未見訴願決定所提及之「各目的事業主管專法審議」之資料，則逕以此認定可將公告之期限109年8月31日，於無法源依據之情況下，擅自變更為109年5月31日，剝奪原告之期限利益，於法自屬不合。
㈢訴願決定無視係被告當拒收應視為原告已提出申請之條件已經成就，亦即視為原告已於截止日前申請之事實。而原告既已於期限屆止日前提出申請，縱使文件不齊、格式不符，亦僅係後續補正之問題，然此亦不影響原告已經於期限內提出申請之事實，則被告自應就原告後續補呈之計畫書予以審查，而不能以原告已經逾期為由，加諸屬於逾期申請才需「先將建築物拆，才可續行辦理審查」之要件，並以原告未拆除辦理補正，作為其駁回不予續行審查辦理之依據。訴願決定書顯然有所混淆，認定事實有與卷證資料不符之情。
㈣被告以原告未拆遷地上物，否准原告109年6月15日所提申請，但這不在試辦計畫所要求之範圍內，故被告不能增加原告毋須負擔之義務。本件申請合於試辦計畫，被告應受理並審查完成後，立即送交地政局。
㈤聲明：1.訴願決定、原處分均撤銷。2.被告應受理原告109年6月1日暨11日提出之新北市五股區水碓段塭底小段10、10-1、12地號等3筆土地變更為交通用地興辦事業計畫，並於審議核准後轉送地政局。
四、被告答辯及聲明：
㈠爭試辦計畫僅為行政指導之性質（目的在促進土地合法使用及輔導產業進駐），並無對原告之權利有何影響，難認原告本件請求為有據。系爭試辦計畫並非「核准相關都市計畫變更案」，而係受理民眾申請以專案輔導民眾方式，協助民眾向目的事業主管機關申請土地使用合法化、輔導產業向主管機關申請興辦，是系爭試辦計畫並無影響原告之任何權利，原告仍得依非都市土地使用管制規則第30條規定「自行向目的事業主管機關提出申請」。系爭試辦計畫僅係被告之勸導輔導合法之試辦計畫，並無強制或要求地主提出輔導申請，而僅能盡可能輔導地主合法化，並尊重業者之營業及地主之選擇權（即業者無繼續營業之規劃，或地主無意願時，被告僅能提醒輔導申請期限屆滿後，後續將依相關法律規定處理之意旨），是，被告於109年4月20日期限屆滿前一個月，發函提醒地主「土地位於試辦計畫範圍內，至今尚未提出申請意願，如逾期未提出，將會依法處理」，已為最後之告知，（詳被證二）是被告之告知函並無法律上之效力，僅為被告機關善意提醒之勸導，而為觀念通知。
㈡被告訂定申請截止期限為109年5月31日，於法有據：系爭試辦計畫中涉及「通案性非都市土地變更」案，申請人於提出興辦事業計畫予目的事業主管機關審查過程中，需由新北市政府相關單位(工務、水利、城鄉、地政、農業、環保等)併同聯合審議，就申請人所提計畫依據相關規定先行進行審查。因此，由各目的事業主管機關，依辦理相關業務性質，自行訂立收件、補件及審議相關期程，俾利於試辦計畫期限內完成審核興辦事業計畫、用地變更編定及建築開發許可之申請，務求新北市政府政策推動順利，申請人最遲需於109年5月31日提具完整興辦事業計畫書(包含土地使用同意書、計畫書、圖說等)方可符合本計畫期程。新北市政府為順利推動本項重大政策，亦建有專屬網站（「翻轉五股-試辦計畫專屬網站」，https://www.wuguplan.ntpc.gov.tw/），相關試辦計畫內容資訊已充分揭露。
㈢被告係依據新北市政府規劃期程及要求，要求試辦計畫區內欲申辦交通用地之申請人，均最遲需在109年5月31日(因5月31日適逢假日，放寬收件日至6月1日)前，提具完整興辦事業計畫供辦理審議，另為配合新北市政府最後收件日期109年6月15日，故被告要求109年6月1日至109年6月15日收受案件，申請人需自行將原建築物拆除並檢附相關照片，方可受理審議，倘逾前述日期送件或補正文件則被告將不再受理。原告於109年6月1日即向原告及委託之代辦業者充分說明，並同時告知相關規範，即申請人倘拆除地上建物(檢附佐證照片)，並於109年6月15日提交興辦事業計畫書表等，申請案件仍可受理，為符合相關行政程序，並於109年6月15日再函知儘速補正，除確認原告之申辦意願，並以其拆除違建作為本案是否續行審查之附帶條件，惟原告仍未於期限內補正拆除相關文件，故於109年6月19日予以退件。
㈣系爭試辦計畫發布後，係於該計畫輔導期間暫緩相關違規使用之處罰，惟於受理期滿後，則將依上開相關法規依法要求拆除、回復土地原有利用，並有被告以109年4月20日新北交停字第1090694668號函通知系爭土地之地主：「主旨：…請於109年5月31日前應遵循相關法令規定恢復原地目編定使用」在案（詳如被證八），惟109年5月31日前應依法回復原地目編定使用之法定義務係涉各該主管機關之權責，並非被告可得同意展延回復期限，故方於受理時要求原告依法應完成拆除回復原地目編定使用方式方同意受理。此一要求係基於法令及相關試辦計畫之行政指導行為之規定，並非被告額外要求原告需履行法律所無之限制。
㈤查系爭試辦計畫之公告除「申請期間」外，尚有要求申請人所提出之輔導申請需於「109年12月31日前完成相關審查事項」之要件，故，各該目的事業主管機關考量審查時程所需天數，訂定各自之「最後受理期限」，亦並無造成原告權益之損害或違反公告之內容，亦未違反法律保留原則。蓋如原告所提出之計畫依正常審查流程無法於109年12月31日前完成，其申請亦不符合系爭試辦計畫之規定。且依相關申請規範原告並無請求補件之權利，亦無延後申請條件之餘地。況且，由原告當日自行帶走土地使用同意書乙節，亦可證明原告當日已因不符合申請之要件而放棄申請，應無生所謂條件成就及後續補正。系爭試辦計畫於108年9月1日即可進行申請，惟，原告竟疏於注意相關時程，竟於時程屆至後方提出申請，且申請當日所提供之資料僅有使用同意書件，就興辦事業計畫之「申請表件、圖說內容」均未提交，顯見原告就本件申請案實為輕率，自無以「非可歸責於原告」而認定本件有回復原狀之適用，自不待言。況且，被告考量整體期程及基於便民下，在原告申請逾期下，仍同意在原告倘於「109年6月15日前先拆除現有地上建築物(檢附佐證照片)，並於109年6月15日提交興辦事業計畫書表」時，仍同意受理原告之申請，並以109年6月15日新北交停字第1091099475號函催請原告盡速辦理(詳乙證1)，係原告未於期限內配合，方駁回原告之申請，故，應認被告機關已給予相當之機會，原告主張本件有行政訴訟法第91條規定（因不可歸責事由得聲請回復原狀）適用云云，顯屬無據。
㈥聲明：原告之訴駁回。
(以下黑框及分段為筆者所加，便於讀者閱讀)
[五、本院之判斷：
㈠按行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」
可知，人民依據行政訴訟法第5條規定提起之課予義務訴訟，係請求行政法院判命行政機關作成行政處分或特定內容之行政處分，實現其「依法申請」所享有之公法上請求權。
惟原告之請求已無實現之可能，或行政機關已無法作成原告請求之行政處分者，自不具備提起課予義務訴訟之訴訟利益，而無保護必要；
按權利保護必要又稱訴之利益，係指原告在法律上有受判決之利益而言，原告之訴必須未欠缺權利保護必要，行政法院始應審究其本案請求有無實體上理由，倘原告之訴欠缺權利保護必要之要件者，應認其訴為無理由，以判決駁回。]
[又關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，依法作成判斷，應以法院裁判時之事實及法律狀態為準。
㈡課予義務訴訟其訴訟目的在於取得其依法申請之行政處分或特定內容之行政處分，而非在於撤銷否准處分，故其訴之聲明通常除請求判命被告機關應作成原告所申請內容之行政處分外，另附屬聲明請求將訴願決定及否准處分均撤銷，但並不構成撤銷訴訟與課予義務訴訟之合併。
當原告所提起之課予義務訴訟具備訴訟成立要件，行政法院即應先實體審理課予義務訴訟本案聲明有無理由，並以原告所主張之請求權基礎於裁判時是否有效存在為斷。
倘課予義務訴訟無理由時，原告所主張之公法上請求權基礎既不存在，即無從取得其依法申請之行政處分或特定內容之行政處分，行政法院應依行政訴訟法第200條第2款規定，以判決駁回原告之訴，其附屬聲明請求撤銷訴願決定及否准處分，應一併予以駁回（最高行政法院107年度判字第60號判決參照），先予敘明。]
㈢原告訴訟代理人表示本件訴訟類型為課予義務訴訟，請求權依據為系爭試辦計畫，訴之利益為「系爭土地經核准變更為交通用地時，原告就可以興建建物及合法開發利用」等語（本院卷第298頁、405頁及406頁筆錄）。
[經查：
1.系爭試辦計畫內容如下：「壹、計畫緣起……三、為使在進行整體開發前改善當地環境，促進土地合法使用及輔導相關產業進駐，爰訂定本試辦計畫。貳、計畫目標……三、經由非都市土地變更編定之調整，改善當地違規之現況，藉以促進土地合法使用。參、計畫範圍……肆、試辦申請相關期程：一、申請時限：108年9月1日起至109年8月31日止。……伍、計畫內容：為輔導當地產業合法使用，……」（本院卷第107頁至124頁）。
查新北市政府因系爭試辦計畫範圍之土地長期堆置非法棄置物，為改善五股垃圾山環境品質及市容景觀不佳，並為使在進行整體開發前改善當地環境，促進土地合法使用及輔導相關產業進駐，乃於擴大五股都市計畫部分（部分更寮及水碓地區）案發布前，公告系爭試辦計畫，促請計畫範圍內之業者及土地所有權人依系爭試辦計畫內容規定申請辦理，系爭試辦計畫並無強制或要求地主及業者提出輔導申請，而僅能盡可能輔導使土地使用及業者合法化，並尊重業者之營業及地主之意願，由各目的事業主管機關以輔導、協助等不具法律上強制力之方法，達到其行政目的，故系爭試辦計畫性質為行政指導。]
[2.系爭試辦計畫係由被告及新北市政府其他各目的事業主管機關(包括例如：農業局、經濟發展局、環境保護局等)輔導各在地業者申辦合法化，各目的事業主管機關須於系爭試辦計畫期限內完成審查申請案。
依系爭試辦計畫附圖三可知，系爭試辦計畫分為興辦事業計畫階段（由各目的事業主管機關受理）、非都市土地變更編定階段（由地政局審查約）及建造執照審查階段。依上開說明，原告依系爭試辦計畫申請之審查流程如下：原告應向被告（目的事業主管機關）提出「興辦事業計畫」，被告審查核准後，由被告協助原告轉送地政局，由地政局輔導原告提出非都市土地變更編定之申請，經地政局彙整符合法令後，變更土地編定為交通用地，再依法申請建築。
乃於試辦期程輔導並協助範圍內之業者及土地所有權人取得土地合法使用，非都市土地須申請興辦事業計畫通過，進而送地政局辦理土地使用變更編定，再行取得建築許可，期能達到輔導產業，環境改善之目標。
3.查系爭試辦計畫之申請日期自108年9月1日起至109年8月31日止，自須於109年12月31日前完成相關審查事項，即目前系爭試辦計畫相關期程已然經過，各機關的審查程序均已了結；被告就本院詢問是否有延期乙節，具狀表示「系爭試辦計畫並無延期，業已屆期失效」等語（本院卷第305頁），本院復查無延期情事，是本件逾上述期限各目的事業主管機關自無從再為受理及審查。
況且，系爭土地能否變更為交通用地仍須由地政局審查，並非一經被告予以審查並送地政局，即可核准變更將系爭土地為交通用地，及可免農地變更繳交回饋金。
簡言之，本件原告縱獲勝訴判決，仍無法達到其變更系爭土地為交通用地，供興建建物及合法開發利用之訴訟目的。
故原處分已不具有爭訟之利益，原告提起本件訴訟，應認欠缺權利保護必要，即無訴訟利益（至於原告主張其既已提出申請，而被告不予收件，若因此造成期日之遲誤，亦屬可歸責於被告是否可採，應屬另一問題）。]
㈣雖原告主張被告以原告未提出現場已拆除照片，將原告之申請退件，不予辦理後續審議，乃增加109年8月31日申請屆止日所無之要件，於法不合云云。
惟查原告就其所有之地上物係非法設置於系爭土地上，違反系爭土地使用管制規定，並無爭執，原告本應依法拆除回復土地利用，被告亦曾以查被告曾以109年4月20日函（本院卷第225頁）告知地主，請渠等於109年5月31日前恢復原地目編定使用，包含移除建物、清除廢棄物、栽種植被等，故被告辯稱其以系爭違規使用之土地應回復土地原有利用，方予受理審議，乃基於法令及系爭試辦計畫所為，並非額外要求原告需履行法律所無之限制，為可採信。
又系爭試辦計畫之計畫內容載明「原則以土地所有權人與申請人整合為主」，查本件原告向被告提出系爭3筆土地農牧用地變更申請案，依被告所陳，原告廠房僅位於系爭水碓段塭底小段10地號土地，系爭水碓段塭底小段10-1地號土地上有訴外人吉O貨運交通有限公司、海O樂國O股份有限公司、新O國O有限公司、昶O興業有限公司，系爭水碓段塭底小段12地號上則為鼎O企業社（本院卷第347頁），原告對此並無爭執，而吉O貨運交通有限公司、海O樂國O股份有限公司、新O國際有限公司、昶O興業有限公司，鼎O企業社均未聯名申請 或出具同意書，同意由原告單獨申請；再觀之原告之申請書所附系爭3筆土地共有人余O明、余O皇、余廖O治、余O婷等人出具之土地使用同意書並未載明係供原告申請辦理變更編定為交通用地，另余O名及游O華出具之土地使用同意書則載明供「申請人張O堂」辦理，被告表示依前揭規定不會准許原告申請，即屬有據，即原告能否審議通過，實有疑問，自無從經審議核准而轉送地政局。
原告又稱「系爭試辦計畫會影響原告是否須繳納高額款項，如果原告現在重新申請的話，因為要改變分區就要繳納高額款項」云云，惟原告並未證明有「要繳納高額款項」之事實，且係因重新申請所致，其主張自無可採。以上均併予敘明。
六、綜上所述，原告所提本件課予義務訴訟不具訴訟利益，應認其訴為無理由，以判決駁回；其請求撤銷訴願決定及原處分為附屬聲明，依前揭規定及說明，應一併予以駁回。又本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。……」。
二、寺廟事務~行政指導與行政處分之區別、違法性承繼法理，及重大明顯之瑕疵
就此，高雄高等行政法院判決110年度訴字第349號判決 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/qryresult.aspx?judtype=JUDBOOK&kw=%e6%89%80%e8%ac%82%e8%a1%8c%e6%94%bf%e6%8c%87%e5%b0%8e&sys=A&jud_court= 謂「……事實及理由
壹、爭訟概要：
一、原告於民國100年4月29日起擔任參加人復古寺之住持。執事聖O（現為參加人登記之代表人）、洪O珠及洪O金等3人（下稱聖O等3人）於108年9月2日以原告多年未依參加人組織章程規定每年召開執事會議為由，連署請原告召開執事會議。原告雖於108年11月28日及109年2月24日召開執事會議，然會中對於年度會計決算及組織章程修訂等議案未達共識，原訂於109年3月23日召開執事會議續行討論。嗣於109年3月18日以防疫為由函知全體執事暫緩開會。執事聖口、洪口珠、洪O金及黃O滿等4人（下稱聖O等4人）於109年3月22日依內政部103年8月28日台內民字第1031100098號函釋（下稱內政部103年函釋）連署請求原告召開執事會議並函知被告高雄市政府民政局（下稱民政局）。被告民政局於109年3月26日以高市民政宗字第10930583400號函（下稱109年3月26日函）通知參加人倘於函達30日內有內政部103年函釋情形則連署人可逕行推選召集人自行召開執事會議。參加人於109年4月14日回覆被告民政局稱原告並無拒不召開執事會議之情形，其將配合政府防疫措施定適當期日召開執事臨時會，並請求被告民政局報請內政部解釋。被告民政局乃於109年4月30日以高市民政宗字第10930826900號函（下稱109年4月30日函）報請內政部釋示參加人召開執事臨時會有無適用內政部103年函釋關於負責人拒不召開信徒大會（執事會議）規定。內政部於109年5月5日以台內民字第1090116874號函（下稱109年5月5日函）請被告民政局本於權責輔導參加人召開執事會議。
二、被告民政局乃以109年5月11日高市民政宗字第10931201000號函（下稱109年5月11日函；程序標的編號1）請參加人於文到30日內就財務收支查核及組織章程修正召開執事會議；聖O等4人亦分別於109年5月20日及同年月25日連署請求開會，參加人遂訂於109年6月19日召開執事會議。嗣被告民政局以109年6月17日高市民政宗字第10931453800號函（下稱109年6月17日函；程序標的編號2）通知參加人其訂於109年6月19日開會已逾109年5月11日函所訂期限，109年3月22日連署啟動之會議，召集權應由連署方進行。聖O等4人遂以109年6月19日第109015號開會通知單（下稱109年6月19日通知單）訂於109年7月10日召開執事會議，並經被告民政局以109年6月23日高市民政宗字第10931519700號函（下稱109年6月23日函；程序標的編號3）同意備查。惟參加人仍於109年6月19日召開109年度第2次執事會即第1次執事臨時會，並檢送會議紀錄予被告高雄市楠梓區公所（下稱楠梓區公所）請求備查；經被告楠梓區公所分別以109年7月8日高市○區民字第10931391300號函（下稱109年7月8日函；程序標的編號7）及同年月20日高市○區民字第10931514400號函（下稱109年7月20日函；程序標的編號8）函覆不予備查。
三、聖O等4人分別於109年7月10日及同年9月16日召開109年度連署人第1、2次執事會議決議通過修正章程，並通過由聖O當選參加人新任住持。後經報請被告楠梓區公所及被告民政局備查及加蓋印信，被告民政局以109年7月30日高市民政宗字第10931786300號函（下稱109年7月30日函；程序標的編號4）同意辦理修正後參加人組織章程加蓋印信；被告楠梓區公所則以109年10月23日高市○區民字第10932170700號函（下稱109年10月23日函；程序標的編號9）同意備查上開執事會議紀錄。
四、聖O於109年10月29日寄發存證信函請原告移交寺廟圖記辦理負責人變動登記未果，遂於109年11月10日登報作廢該寺廟圖記及負責人印鑑，並於109年11月24日召開執事會議追認新任負責人印鑑及寺廟圖記。參加人（當時原告仍以參加人之代表人發函）則以109年11月20日高市楠復嚴總字第109024號函（下稱109年11月20日函）陳報該寺已向臺灣橋頭地方法院（下稱橋頭地院）提起確認決議不成立之訴及聲請定暫時狀態處分而請被告民政局撤銷用印之變更章程，另請被告楠梓區公所撤銷全國宗教資訊網之組織章程並不得辦理負責人及寺廟圖記等變更異動。被告民政局以110年1月4日高市民政宗字第10932943500號函（下稱110年1月4日函；程序標的編號5）覆參加人其將依規定辦理相關負責人異動，倘嗣後109年連署人第1、2次執事會經判決確定不成立，將依行政程序法第117條撤銷。嗣被告民政局以110年2月23日高市民政宗字第11030362000號函（下稱110年2月23日函；程序標的編號6）同意辦理參加人寺廟圖記及負責人印鑑（變更為以聖O為代表人）加蓋印信，並換發寺廟登記證。
五、原告不服被告民政局109年5月11日函、109年6月17日函、109年6月23日函、109年7月30日函、110年1月4日函、110年2月23日函、被告楠梓區公所109年7月8日函、109年7月20日函及109年10月23日函等9份函文（以下合稱系爭9件函文），提起訴願。高雄市政府訴願審議委員會就關於被告民政局109年5月11日函、109年6月17日函、110年1月4日函部分決定不受理；就關於被告民政局109年6月23日函、109年7月30日函、110年2月23日函及被告楠梓區公所109年7月8日函、109年7月20日函、109年10月23日函部分駁回其訴願。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、原告起訴主張及聲明︰
一、主張要旨︰
（一）被告民政局及訴願決定實質上將被告民政局109年5月11日函所載30日作為拘束原告召開會議之時效規範，已對參加人及原告發生期限及時效之法律效果，且將此30日之通知視為除斥期間，認原告逾此發文日期之30日未召開會議，本來章定所有之會議召集權即109年6月19日之開會權利直接消滅，故民政局109年5月11日函性質上應屬行政處分，且係無法律之授權逕剝奪並限制復古寺及原告召開會議之自由及權利之違法行政處分。又被告民政局109年6月17日函確認被告民政局109年5月11日函所載30日期限係拘束原告訂期開會之時效規定，並以被告民政局109年5月11日函之發文日期作為30日時效之起算日，實質上已發生否准並禁止原告於109年6月19日召開執事會議，並准許連署方109年3月22日之請求由連署方召開執事會議之法律效果，非僅係事實之陳述，性質上應屬行政處分；且會議召集權之取得與否涉人民權利義務之取得、剝奪與限制，依中央法規標準法第5條規定應以法律定之，而民法第51條規定由法院許可始取得會議召集權，被告民政局直接以109年6月17日函剝奪章程所定原告應有之會議召集權，同時架空民法上關於會議召集之規範，以行政公權力直接賦予連署人召開會議權，顯無視前揭民法條規定，逾越權限並濫用權力剝奪原告於109年6月19日召開會議權並自行准許連署人召開會議，應屬違法行政處分。
（二）被告民政局109年6月23日函承繼其109年5月11日及109年6月17日函之違法性，在無法律授權下以公權力發函之方式直接對連署人發生准許召集並剝奪章程所定原告之會議召集權，直接侵害憲法所賦予原告之宗教行為自由與宗教結社自由權，顯係逾越權限濫用權力之違法行政處分；而被告楠梓區公所109年7月8日函、109年7月20日函、109年10月23日函、被告民政局109年7月30日函、110年1月4日函、110年2月23日函均係以被告民政局109年5月11日函為基礎，不法認定該函所載30日具時效限制之法律效力，並違法認定內政部103年函釋之效力，直接侵害原告及參加人之權益，與被告民政局109年5月11日、109年6月17日及109年6月23日函間具有前後階段密切之連貫性，依違法性承繼法理，承繼被告民政局109年5月11日函之違法性而同屬違法之行政處分。
（三）內政部103年函釋依法不對復古寺、原告及聖O發生法規範效力：
1、內政部103年函釋非法律或法規命令，且其受文者係雲林縣政府而非人民，並無對外效力，不能直接適用於人民或限制人民權利義務，自不應對參加人、原告及聖蓮發生法規範效力，依中央法規標準法第5條規定，不得據此限制參加人、原告及聖蓮之權利義務。如欲對人民產生效果，自須由被告針對個案以行政處分之方式課予公法上之義務，始間接對人民產生效果，至該行政處分有無不法不當，則屬另一判斷。惟訴願決定卻無視中央法規標準法第5條、行政程序法第159條規定，先稱被告民政局109年5月11日函僅為觀念通知不因而生法律上之效果而不受理原告之訴願請求，後稱只要符合內政部103年函釋，聖蓮即當然取得召開執事會之資格、原告應喪失章程所定執事會議召集權，顯於法有違。
2、被告民政局已於109年4月30日函詢有無內政部103年函釋之適用，經內政部109年5月5日函明載：「說明：二、……主管機關……督促寺廟負責人召開……四、……請貴局本於權責輔導」等語，可見內政部109年5月5日函並不認為內政部103年函釋可視為法律直接適用於參加人、原告及聖蓮，亦未認定原告及參加人有內政部103年函釋之情形，被告民政局僅有輔導開會之權責。但被告民政局及訴願決定卻無視法律規範，直接將內政部103函釋視為法律，認定參加人、原告及聖蓮必須當然直接適用內政部103年函釋，並可依此直接取得召集權，顯係逾越權限之非法認定，所為處分及訴願決定依法自應撤銷。此外，內政部103年函釋並無剝奪原告依照章程規定召開執事會議之記載，但被告民政局及訴願決定卻以內政部103年函釋為由，否准、禁止原告於109年6月19日召開執事臨時會，所為行政處分及訴願決定顯係逾越權限、濫用權力之違法行為，依法自應撤銷。
（四）原告確有持續召開執事會議，實無內政部103年函釋所定拒不開會之情：
1、參加人章程第16條明定執事會每1年僅需召開1次，且係於必要時才由原告訂適當期日召開臨時會，亦明定僅於原告因故未能召開情形下始得由執事互推1人召集。原告已於108年11月28日、109年2月24日、109年6月19日、109年7月30日、109年8月6日持續召開執事會議，並無任何因故未能召開或拒不召開執事會議之情。聖蓮得否取得執事會議召集權，仍應回歸法令或章程規定，內政部103年函釋並無權作為聖蓮取得召集權之法源，亦不得作為剝奪原告召集權之法源。依參加人章程規定，執事會議召集權應為原告所有，原告有配合寺務運作定適當期日之權，原告在聖蓮提出開會要求後，隨即配合持續召開會議，確無任何拒不開會情事。聖蓮如欲取得召集權自應依章程規定或依民法第51條第3項規定請求法院裁定，當無因內政部103年函釋直接取得執事會議召集權之法理存在，被告民政局自無由在無法律授權下自行以行政處分授權聖蓮取得召集權，被告民政局所為及訴願決定均有不法，應予撤銷。
2、原告已於108年11月28日、109年2月24日、109年6月19日、109年7月30日、109年8月6日持續召開執事會議，確從無拒不召開會議之情，顯與內政部103年函釋主旨明載：「寺廟負責人拒不召開信徒大會」情形不相當。被告既已函詢內政部有無適用，內政部109年5月5日函覆認定並無適用，僅須輔導開會即可，則被告民政局、訴願決定仍違反內政部109年5月5日函以內政部103年函釋為由，在無法律授權下，自行創設30日時效規定，並以被告民政局109年5月11日函發文日期起算，剝奪章程所定原告之召集權，在無法律授權下賦予聖蓮會議召集權，所為已逾越權限並為濫用權力之違法行政處分。
3、被告民政局既無視內政部109年5月5日函，而以聖蓮109年3月22日之請求為依據，何不直接認定聖蓮於109年5月5日自行召開會議之效力？反而否准原告召開109年6月19日之會議，並准許聖蓮於109年7月另行開會，法律依據為何？原告自聖蓮請求開會後，僅109年3月23日係當年度疫情高峰之時而暫緩1次開會，有何必要性或急迫理由認為原告非得在去年疫情最高峰之時點立刻開會？真有急迫性何以否准原告於109年6月19日召開會議，卻另行准許聖蓮於109年7月召開會議？被告民政局對聖蓮擔任負責人時有長達近10年期間未要求聖蓮開會或報告寺廟收支，為何如此差別對待參加人之前後住持即聖蓮及原告？原告確依內政部109年5月5日函及被告之輔導，於109年6月11日寄出開會通知，並於同年月19日召開執事會議，且將聖蓮及被告所要求之事項均列入議案後，實無理由在無法律授權下剝奪原告之會議召集權及負責人之法律地位等權利，違反行政程序法第96條第1項、第5條、第7條、第8條、第93條、憲法第13條及第23條規定。
（五）上開函文均無法令依據之記載，更無明確表明其行政處分之意思，且完全未表明行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，其中數件主旨完全無任何用語讓人一讀即知係行政處分，尤以被告民政局109年5月11日函最甚，其主旨與其說明所載30日期限通知之法律效果毫不相干，更有甚者係其文內雖有略提及內政部103年函釋者，然該函釋並非法律或法規命令，不足以該當行政程序法第96條第1項第2款所載之法令依據。被告所為前後階段密切連貫具違法性承繼法理之9件違法行政處分，確實均未記載理由及其法令依據，卻在無法律授權下直接剝奪原告之章定召集權、賦予聖蓮召集權、直接變更參加人之組織章程及剝奪原告負責人之法定地位而對原告及參加人為直接侵害行為，且完全未表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，程序上已違反行政程序法第4條、第5條、第8條、第96條之規定，並已侵害憲法第16條保障人民訴訟權之意旨，上開函文確有理由不備及無法律授權等程序上顯有重大明顯之瑕疵。
（六）被告民政局以109年6月23日函承繼其109年5月11日及109年6月17日函之違法性，在無法律授權下以公權力發函之方式直接對連署人發生准許召集並剝奪章程所定原告之會議召集權，更直接侵害憲法所賦予原告之宗教行為自由與宗教結社自由權，顯係逾越權限濫用權力之違法行政處分。而被告楠梓區公所109年7月8日函、109年7月20日函、109年10月23日函、被告民政局109年7月30日函、110年1月4日函、110年2月23日函均係以被告民政局109年5月11日函為基礎，不法認定該函所載30日具時效限制之法律效力，並違法認定內政部103年函釋之效力直接侵害原告及參加人之權益，乃接連所為逾越權限並濫用權力之違法行政處分，與被告民政局109年5月11日、109年6月17日及109年6月23日函間具有前後階段密切之連貫性，依違法性承繼法理，係承繼被告民政局109年5月11日函之違法性而同屬違法且不當之行政處分。
（七）被告明知原告與聖蓮於109年8月間即於橋頭地法110年度訴字第158號審理中，在法院未為裁判確定前，不得登記備查相關事務，以免生難以回復之損害，仍以被告楠梓區公所109年10月23日函、被告民政局110年1月4日函、110年2月23日函備查，甚而直接變更參加人組織章程、將原告之負責人身分直接變更為聖蓮，復變更參加人之寺廟圖記及印鑑等諸多異動，直接侵害原告之負責人之法律地位，被告在無法律授權下直接介入參加人內部事務之管理及運作，以公權力之行為直接侵害原告及寺廟組織之正常運作達妨礙宗教活動自由，逾越必要之程度，為當然違法之行政處分，牴觸憲法第13條及第23條規定，亦與憲法上國家對宗教應謹守中立之原則相悖，確為逾越法令之違法行政行為。
（八）連署人聖蓮當初係以帳務及組織章程修訂為連署事由，惟原定章程乃聖蓮擔任住持時所制定，原告從未更動，並無在疫情高峰時期急迫修訂之必要性，又對於寺產之運用，原告向來兢兢業業，努力為寺經營，從無任何不法行為，但聖蓮卻屢以此為由誣指原告並要求開會，經臺灣橋頭地方檢察署（下稱橋頭地檢署）檢察官109年度調偵字第662號不起訴處分書（下稱系爭不起訴處分）予以不起訴；原告反而透過偵查獲悉聖蓮擔任住持期間，從不記帳、製作帳冊，有無不法侵害參加人財產之虞，難以釐清，但被告民政局身為行政主管機關明知此情，卻長年對聖蓮帳務不清之所為完全不盡監督管理之義務，反而為聖蓮之利益在明知無法律授權下不斷對原告施以不法行政行為，直接以公權力侵害原告之執事會議召集權，為聖蓮創設法律所無之會議召集權，不法剝奪原告負責人之法律地位，所為一連串之行政處分確均係違法行政行為。
二、聲明︰訴願決定及被告民政局109年5月11日函、109年6月17日函、109年6月23日函、109年7月30日函、110年1月4日函、110年2月23日函、被告楠梓區公所109年7月8日函、109年7月20日函及109年10月23日函均撤銷。
參、被告民政局答辯及聲明︰
一、答辯要旨︰
（一）關於被告民政局就其109年5月11日函、109年6月17日函及110年1月4日函之性質：
1、被告民政局109年5月11日函限參加人30日內召開會議，係基於該寺於103年7月11日召開執事會議後，即未曾依監督寺廟條例第9條及辦理寺廟登記須知第20點規定造報相關會議資料送被告楠梓區公所或被告民政局備查，另據連署方表示，原告多年未依原章程規定每年召開執事會議，遂於108年9月2日函請該寺召開會議，該寺始於108年11月28日及109年2月24日召開，又會議中雙方對於寺廟年度會計決算審議及組織章程修訂等案，無法達成共識，因而議定於109年3月底再次召開執事會議討論。惟該寺於開會前以防疫為由要求暫緩開會，連署方認其以疫情為藉口拒不召開執事會議，遂於109年3月22日依內政部103年函釋連署要求召開會議，被告民政局依連署方來函於109年3月26日函請該寺於30日內召開會議且應納入連署人之訴求，並函知依內政部103年函釋，倘該寺於30日期限屆滿仍未召開會議，則連署人將可逕行推選召集人自行召開會議等事項；該寺於109年4月14日來函聲明異議，被告民政局乃於109年4月30日函請內政部釋示，後依內政部109年5月5日函於109年5月11日函請該寺於文到30日內召開會議，亦重申被告民政局109年3月26日函意旨；被告民政局109年5月11日函僅係轉知內政部109年5月5日函輔導該寺召開會議，並重申請應依內政部103年函釋於30日內召開會議，並未另外課予原告公法上義務，亦不對外發生准駁之法律上效果，屬觀念通知，非屬行政處分。
2、被告民政局109年6月17日函係就原告擔任參加人之負責人時，函覆說明其於109年6月19日召開執事會議已逾被告民政局109年5月11日函所稱召開會議之30日期限，依內政部103年函釋由連署方取得會議召開權。又被告民政局110年1月4日函係就參加人以109年11月20日函要求撤銷被告民政局109年7月30日函及要求不得依109年9月16日召開之109年度連署人第2次執事會議辦理負責人與寺廟圖記等變更異動事宜，被告民政局敘明將依辦理寺廟登記須知規定不停止執行辦理相關負責人異動事宜之回函；又當時負責人與寺廟圖記等變更異動尚在審查階段，未作成准駁決定，該寺來函係對行政上權益維護之陳情；上開3件函文，純屬事實敘述、知悉表示或陳情處理結果之說明，並非對人民之請求有所准駁，不具有規制性質，應屬觀念通知而非行政處分等語。
（二）關於被告民政局109年6月23日函部分：
1、參加人原章程第16條雖規定住持因故未能召開由執事互推1人召集之，然綜觀其條文內容，召集會議之權力仍由住持發動，惟有關住持拒不召開執事會之處理措施，則付之闕如，符合前開內政部103年函釋得由該寺廟執事連署請求住持召開，此亦為內政部109年5月5日函說明三所明示。該寺於103年7月11日召開執事會議後，即未曾依監督寺廟條例第9條及辦理寺廟登記須知第20點規定造報相關會議資料送被告楠梓區公所或被告民政局備查，另據連署方表示，原告多年未依據原章程規定每年召開執事會議，遂於108年9月2日依內政部103年函釋請該寺自行召開會議，嗣後該寺始於108年11月28日及109年2月24日召開，與原告所言主動召開會議，無內政部103年函釋適用云云，實有出入。
2、前開兩次會議中雙方對於寺廟年度會計決算審議及組織章程修訂等案，無法達成共識，因而議定於109年3月底再次召開執事會議討論。惟該寺於開會前以防疫為由要求暫緩開會。然COVID-19自109年1月15日起公告為第五類法定傳染病起，我國公布相關防疫措施未採取全面性停止各項活動，所有防疫措施皆以在不影響民眾正常生活之前提下所採取之必要最小限制方式辦理，直至110年5月17日中央流行疫情指揮中心方將雙北地區提升至三級警戒管制措施，內政部始於同時函告各直轄市及縣（市）政府，國內宗教集會活動及宗教場所防疫規範，暫停宗教集會活動。惟該寺僅有6名執事，召開執事會議人數亦未達中央流行疫情指揮中心109年3月25日發布，建議暫停室內集會人數100人以上之標準，且該寺亦未明訂後續召開會議期間，依當時疫情程度，實無理由暫停會議，有藉防疫之名，達拒絶召開會議之目的；又雙方未達共識之議案涉及寺廟財產與章程修訂，明顯屬章程及監督寺廟條例規定事項，依據內政部103年函釋，主管機關應督促寺廟負責人召開，即屬維護公益所必須，被告依連署方來函於109年3月26日函請該寺於文到30日內召開會議，如期滿仍未召開，則連署人將可逕行推選召集人自行召開信徒（執事）大會，尚無違反內政部103年函釋意旨，惟該寺於109年4月14日來函聲明異議，被告為求慎重起見，遂報請內政部釋示，經內政部109年5月5日函明示，參加人組織章程未明定負責人拒不召開會議之處理方式，另倘連署方等人連署會議係原議定召開之會議，討論提案係先前未達共識之議案，基於寺務正常推動，請被告本於權責輔導該寺召開執事會議，爰被告民政局以109年5月11日函再次給該寺30日期限召開會議。
3、然該寺遲至109年6月11日始通知於109年6月19日召開執事會議，顯然逾30日之期限，已符合內政部103年函釋所揭內容會議召開權自屆滿時已移轉至連署方，被告於109年6月17日函知該寺，依連署方109年3月22日連署啟動之會議，其召集權應由連署方進行。又連署方109年6月19日連署開會通知單依內政部103年函釋規定，推舉聖蓮為召集人並將會議召開之事由、會議議程及議案、會議召開之時間及地點，報請被告備查，符合內政部103年函釋，被告民政局以109年6月23日函同意備查，屬依法辦理，並無違誤。……」。
三、廢棄物清理法事件~裁罰前，得否須先作成行政指導(作成行政指導之裁量)、責任相當原則、比例原則及正當法律程序
就此，臺灣屏東地方法院109年度簡字第4號行政訴訟判決 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/qryresult.aspx?judtype=JUDBOOK&kw=%e6%89%80%e8%ac%82%e8%a1%8c%e6%94%bf%e6%8c%87%e5%b0%8e&sys=A&jud_court= 謂「……事實及理由
一、程序事項：本件原告因不服被告所為新臺幣（下同）18萬元之罰鍰而涉訟，依行政訴訟法第229 條第2 項第2 款之規定，應適用簡易訴訟程序事件。
二、事實概要：緣原告為資源回收業者，被告屏東縣政府環境護局於108 年7 月25日派員稽查其址設屏東縣屏東市○○路○○巷回收場( 下稱系爭場域) 時，發現其場區後方堆置大量混合回收物，堆置高度達5 公尺以上超過圍籬高度，且廢棄物散落地面，地面亦未保持清潔，顯未改善完成；另貯存場內廢輪胎未設置遮雨設施，且公告應回收物（廢容器）與其他回收物（廢電線、廢光碟）等混雜貯存，已違反廢棄物清理法第18條第1 項、廢容器回收貯存清除處理方法及設施標準第3 條第1 項第2 、3 款、廢輪胎回收貯存清除處理方法及設施標準第3 條第9 款。又原處分機關經審酌原告之陳述意見書，核無免責之正當理由，且原告已多次違反規定經原處分機關告發裁處在案，茲依廢棄物清理法第51條及環境教育法第23條規定，開立108 年8 月27日屏環查字第00000000000 號行政裁處書（下稱原處分），裁處原告罰鍰18萬元、環境講習4 小時。原告不服提起訴願，經屏東縣政府（下稱訴願機關）以108 年11月28日108 屏府訴字第93號訴願決定書駁回。原告仍為不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：原處分機關於108 年6 月6 日以屏環查字第00000000000 號行政裁處書裁處伊罰鍰6 萬元，並限期於108 年7 月20日前改善，伊即於裁處日後密集改善，並將相關散落之廢棄物堆置整齊，亦將回收物與非回收物分門別類堆置，並非完全無改善。且伊於收受上開裁處書後，被告並未對伊為行政指導應如何處置、整理始符合被告知要求標準。嗣被告派員於108 年7 月25日檢查時，原告已做出改善，詎被告仍以未改善為由，以原處分裁處伊罰鍰18萬元，被告未就違規事實是否重大、伊是否毫無改善誠意、對公益損害程度等因素為考量，逕自為6 萬元改成18萬元之本件裁罰，被告之裁量顯不符合責任相當原則，亦違反行政程序法第7 條之比例原則，是原處分及訴願決定之認事用法，洵屬不當等語。
並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：原處分機關前於108 年5 月13日查獲原告貯存場所回收品堆置高度達6 公尺超過圍籬高度，且廢棄物掉落、溢散至隔鄰土地，違反廢棄物清理法第18條第1 項規定，即裁處原告罰鍰6 萬元、環境講習2 小時並限期改善。嗣於108 年7 月25日派員前往稽查，原告仍未改善，遂以原處分裁處原告。又原處分機關於裁罰前皆有依行政程序法第39條及第102 條之規定給予陳述意見之機會，並有給予行政指導改善；就罰鍰額度部分，因原告係1 年內有2 次違反廢棄物清理法第18條第1 項規定且經原處分機關告發裁處者，依據違反廢棄物清理法罰鍰額度裁罰準則規定，本案汙染程度（A）：應回收廢棄物之回收、貯存、清除，違反中央主管機關之規定，A=1 ，汙染特性（B ）：自本次違反本法之日（含 ）回溯前一年內，曾違反相同條款規定未經撤銷之裁罰累積次數，每增加1 次，B 每次增加1 ，本案累積違反2 次，B=3 ，危害程度(C ）：屬汙染程度（一）情形：違規行為 未涉及應回收廢棄物數量或應回收廢棄物數量未達當地主管機關核准之每月最大貯存量或最大處理量者，C=1 ，1 （A ）×3 （B ）×1 （C ）×6 萬=18 萬元，得裁處金額18萬元，故原處分之裁罰於法並無不當等語，資為答辯，並聲明：原告之訴駁回。
(以下黑框及分段為筆者所加，便於讀書閱讀)
[五、經查，原告為資源回收業者，於上揭時地經被告到場稽查時，認有原處分所載違反廢棄物清理法情形，為被告以原處分裁處如上內容等節，為兩造所不爭執，並有屏東縣政府環境保護局環境稽查工作紀錄1 紙、屏東縣環境保護局圖片檔案資料4 紙、屏東縣政府環境保護局108 年7 月26日屏環查字第10832909200 號函2 紙、原告108 年8 月9 日陳述意見紀錄表1 紙、屏東縣政府環境保護局108 年8 月27日屏環查字第10833213100 號函2 紙、屏東縣政府108 年12月10日屏府行法字第10874369500 號函1 紙暨屏東縣政府108 年11月28日108 屏府訴字第93號訴願決定1 份、屏東縣政府環境保護局108 年6 月6 日屏環查字第10832025700 號函暨檢附應處罰鍰額度裁罰試算表各1 紙（本院卷第8 頁、第9 至11頁背面、第20至22頁、第30至55頁）等在卷可佐，上情堪認屬實。從而本件爭點應為：原處分內容是否於適用之法規有違誤？被告以原處分裁罰原告，是否於行政程序法或裁量之比例原則有違？]
[五、本院之判斷：
(一) 應適用之法規：
⒈廢棄物清理法( 下稱本法) 第18條第1 項：「依第十五條第二項公告之物品或其包裝、容器，經食用或使用後產生之一般廢棄物（以下簡稱應回收廢棄物) ，其回收、貯存
、清除、處理，應符合中央主管機關之規定；其回收、貯
存、清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關定之。」
⒉本法第51條第2 項第2 款：「有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰；經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：二、違反第十八條第一項至第三項、第十九條、第二十二條或第二十三條規定。」
⒊廢容器回收貯存清除處理方法及設施標準第3 條：「廢容器之回收、貯存方法，應符合下列規定：一、貯存之地、容器、設施應經常保持清潔完整，不得有廢棄物掉落、溢散、洩漏、散發惡臭、污染地面或積水等情事。二、經回收、分類之廢容器應依其種類分區貯存，並於明顯處以中文標示其種類名稱。三、堆置高度不得超過五公尺，相鄰堆置之高度差不得超過一．五公尺，採廢容器壓縮磚貯存者，各區域間應有一公尺以上之分隔走道。四、貯存場（廠）區應採取必要措施，以防止廢容器壓縮磚發生掉落 、倒塌或崩塌等情事。五、其他經中央主管機關指定者。」
⒋廢輪胎回收貯存清除處理方法及設施標準第3 條第9 款：「廢輪胎回收、貯存、清除方法及設施，應符合下列規定：九、廢輪胎貯存應有遮雨設施，並具備防止蚊蠅或其他
病媒孳生之設備或措施，且應適時噴灑環境衛生用藥，作成紀錄備查。」
⒌違反廢棄物清理法罰鍰額度裁罰準則/ 附表一：行為人違反本法義務規定之行為涉及一般廢棄物者、項次5 、違反
第18條第1 項至第3 項規定：【汙染程度（A ）】：應回收廢棄物之回收、貯存、清除，違反中央主管機關之規定 ，A= 1；【汙染特性（B ）】：自本次違反本法之日（含 ）回溯前一年內，曾違反相同條款規定未經撤銷之裁罰累積次數，每增加1 次，B 每次增加1 ；【危害程度（C ) 】：㈠屬污染程度㈠情形：1.違規行為未涉及應回收廢棄物數量或應回收廢棄物數量未達當地主管機關核准之每月最大貯存量或最大處理量者，C=1 ；【應處罰鍰計算方式 ( 新臺幣) 】:30 萬≧( A ×B ×C ×6萬元)≧6萬元。
⒍環境教育法第23條：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣五千元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受一小時以上八小時以下環境講習。」]
[(二) 被告以原處分內容裁罰原告，於上揭法令規範並無違誤，亦於比例原則無違：
⒈就原告於系爭場域「堆置大量混合回收物，堆置高度達5
公尺以上超過圍籬高度」違規部分：按廢容器回收貯存清除處理方法及設施標準第3 條第3 款前段就廢容器回收貯存方法係規定：三、堆置高度不得超過五公尺。
而查，系爭場域於本件經查獲時，原告確有堆置廢容器高度超越5公尺之情形，除為原告不爭執外( 本院卷第67頁背面) ，並據被告提出案發當時現場稽核照片2 幀可佐( 本院卷第31頁、第67頁背面) ，則原告此部分所為自於上揭規定有違，被告依本法第51條第2 項第2 款規定裁罰原告，並無
違誤。]
[又廢容器回收貯存清除處理方法及設施標準係依本法第18條第1 項制定之法規命令，法規授權及授權明確性 均無疑義，於憲法第23條法律保留原則無違，本院自得援用，附此說明。]
[⒉就原告於系爭場域「廢棄物散落地面，地面亦未保持清潔 」違規部分：按廢容器回收貯存清除處理方法及設施標準第3 條第1 款就廢容器貯存方法係規定：一、貯存之地點、容器、設施應經常保持清潔完整，不得有廢棄物掉落、
溢散、洩漏、散發惡臭、污染地面或積水等情事。
然查，系爭場域於本件經查獲時，原告確有廢棄物散落地面未保持清潔而於上揭規定有違反情事，此除為原告不爭執外(本院卷第67頁背面) ，並據被告提出案發當時現場稽核照片數幀可佐( 本院卷第31至34頁、第67頁背面) ，則原告此部分所為自於上揭規定有違，被告依本法第51條第2 項第2 款規定裁罰原告，並無違誤。
原告雖復主張，車輛進出難免有髒污，伊來不及處理，伊都是下班後才整理回收場云云；惟依上開現場稽查照片以觀，系爭場域之回收物確實隨意堆砌地面，且現場車道亦均有各式廢棄物散落其間，情形實難謂屬輕微，原告上揭主張，並無可採。]
⒊就原告於系爭場域「貯存場內廢輪胎未設置遮雨設施」違規部分：按廢輪胎回收貯存清除處理方法及設施標準第3條第9 款就廢輪胎貯方法及設施係規定：「九、廢輪胎貯存應有遮雨設施，並具備防止蚊蠅或其他病媒孳生之設備或措施，且應適時噴灑環境衛生用藥，作成紀錄備查。」
然查，系爭場域於本件被告稽查時，確實可見廢輪胎露天堆置並無遮雨設施屏蔽，此節為原告不爭執( 本院卷第67頁背面) ，並據被告提出案發當時現場稽核照片1 幀可佐 (本院卷第32頁、第67頁背面) ，則原告此部分所為自於上揭規定有違，被告依本法第51條第2 項第2 款規定裁罰原告，並無違誤。
又廢輪胎回收貯存清除處理方法及設施標準係依本法第18條第1 項制定之法規命令，法規授權及授權明確性均無疑義，於憲法第23條法律保留原則無違，本院自得援用，併此說明。
⒋就原告於系爭場域「公告應回收物（廢容器）與其他回收 物（廢電線、廢光碟）等混雜貯存」違規部分：按廢容器 回收貯存清除處理方法及設施標準第3 條第2 款就廢容器 回收貯存方法係規定：二、經回收、分類之廢容器應依其種類分區貯存，並於明顯處以中文標示其種類名稱。
而查，系爭場域於本件經查獲時，現場未經原告分區分類貯存回收物，廢電線、光碟及廢容器均混雜而一同堆置於系爭場域內，此節除為原告不爭執外( 本院卷第67頁背面) ，並據被告提出案發當時現場稽核照片2 幀可佐( 本院卷第33頁、第67頁背面) ，則原告此部分所為自於上揭規定有違反，被告依本法第51條第2 項第2 款規定裁罰原告，亦無違誤。
[⒌原告系爭場域前於107 年9 月25日曾經被告稽核後，認原告有回收品項未有明顯中文標示其種類名稱，貯存場露天 堆置未有排水與污染截流之設備或措施，且廢棄物掉落、溢散至隔鄰土地而於本法上揭規定有違，以該局107 年10 月7 日屏環查字第10733932800 號行政裁處書，處分原告：罰鍰6 萬元及環境講習2 小時( 本院卷第80頁參照；下稱第1 次處分) ，對此原告並無爭執( 本院卷第77頁背面 ) 。
系爭場域嗣於108 年5 月13日經被告稽查時，又有回收品堆置高度達6 公尺超過圍籬高度，且廢棄物掉落、溢散至隔鄰土地等違反本法上揭規定情節，並為被告以108年6 月6 日屏環查字第10832025700 號行政裁處書處分裁罰原告：罰鍰6 萬元、環境講習2 小時( 訴願卷第24頁參照；下稱第2 次處分) ，對此原告亦無爭執。
( 本院卷第7頁背面) 而本件原處分事實經查獲之時間為108 年7 月25日，則原告於1 年內總計經查獲有3 次( 含本件) 違反本法第18條規定，即為實在。
是本件被告依據「違反廢棄物清理法罰鍰額度裁罰準則」附表一規定之加重處罰公式計算而認定原告係有：【本案汙染程度（A ）】：應回收廢棄物之回收、貯存、清除，違反中央主管機關之規定， A= 1；【汙染特性（B ）】：自本次違反本法之日（含）回溯前一年內，曾違反相同條款規定未經撤銷之裁罰累積次數，每增加1 次，B 每次增加1 ，
本案累積違反2 次， B= 3；【危害程度（C ）】：屬汙染程度（一）情形：違規行為未涉及應回收廢棄物數量或應回收廢棄物數量未達當地主管機關核准之每月最大貯存量或最大處理量者，C= 1 等情形；於以法定公式：1 （A ）×3 （B ）×1 （C ）×6 萬元計算後，裁處原告18萬元罰鍰，合於上揭公式，從而本件被告裁處原告如上金額，亦屬有據，尚非如原告主張，流於恣意、濫權而於比例原則有違。
⒍末以，環境教育法第23條既就違反環境保護法律( 本法屬之) 者於罰鍰外，有命違規者應受環境講習義務，揆諸前揭第1 、2 次處分原告俱經命應接受2 小時之環境講習，
則以本件罰鍰數額已提高而為第1 、2 次處分之3 倍金額，可徵原告確實違反本法情節嚴重，是以，被告酌予裁處命原告應接受4 小時環境講習，核亦與比例原則無違，原處分此部分亦應予維持。
[(三) 被告原處分裁處程序，於行政程序法無違：
原告固主張，被告於108 年6 月6 日1 年內第2 次稽查並裁罰後，並未予原告行政指導，致原告不知改善標準為何 ，又被告於本件稽查時，忽略原告已有改善事實，逕以3倍罰鍰裁罰原告，原處分程序即有瑕疵，且為裁量濫用云
云。
然查，行政程序法所謂行政指導，乃賦予職權機關「 得」就所掌事務以輔導、協助、勸告及建議等方式促請特定人為特定作為，以達行政目的，
然除法令定有行政機關應於做成行政處分前須盡特定法定指導義務外，是否發動行政指導，本為機關裁量權限，則本件被告縱有如原告所述，於第2 次裁罰後迄於本件之第3 次裁罰期間，均未有積極說明應具體改善事項，亦於行政程序義務無若何違法 ，自難謂有原告指摘之處分程序瑕疵，原告上揭主張，自無可採。]
再本件已為1 年內原告經被告第3 次稽查而經查獲違反本法規定者，而於前2 次稽查後，原告均僅獲本法第18條第2 項第2 款之最低金額6 萬元罰鍰，堪認原告已經被告至少2 次之現地稽查指正，詎原告仍未能積極改善至合法，甚且，本件經稽查不合法項目，除廢棄輪胎未按規定貯存為( 1 年內) 首次查獲外，其餘違反項目均已於第1 、2 次處分時即經查獲並經要求改善者，而觀諸卷附現場稽查照片，系爭場域猶有相當程度違反本法上揭規定致現場髒污、雜亂並有污染周邊環境及致衛生疑慮之情，則被告據以上揭法定裁罰公式裁處原告原處分金額，實難謂有逾越裁量範圍而與比例原則有違之情形，
甚且，原告 所獲者，已屬經公式加乘計算後最低裁罰金額，原處分自難謂有何不妥處，從而原告起訴本件並指摘如上，實無理由。
六、綜上所述，原處分裁罰原告罰鍰18萬元及接受4 小時環境講習，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。……」。
四、其他相關實務裁判 (以所謂行政指導查詢)
請參閱下列連結 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/qryresult.aspx?kw=%e6%89%80%e8%ac%82%e8%a1%8c%e6%94%bf%e6%8c%87%e5%b0%8e&judtype=JUDBOOK&sys=A&page=1。
貳、小結
按行政程序法所明定之內容，除總則所明定法律原則、行政處分、行政契約、法規命令、行政規則及陳情等相關事項外，尚有所謂之行政指導。
又所謂行政指導，乃明定於行政程序法第165條 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawParaDeatil.aspx?pcode=A0030055&bp=20，至於行政處分之定義，則於同法第92條 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawParaDeatil.aspx?pcode=A0030055&bp=13 有所明定；兩者，在定義上、效力上及救濟管道上等，差異很大，爰有區分之實益(此也是與行政指導有關之實務裁判中，常見的爭點，例如前揭本文壹部份的第一則及第二則裁判)。
至於行政機關在依法為裁罰(行政罰)之前，是否應先對該行政罰之相對人，作成行政指導，督促其改善或改進?除「法令已明定有此應為程序」外，是否作成行政指導，行政機關仍有裁量之餘地(是否有裁量瑕疵?則係另一須注意I問題)。
| 作者簡介 |
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楊春吉 |
