文 / 楊春吉
本篇新聞報導內容:https://www.merit-times.com/NewsPage.aspx?unid=843882
壹、裁罰與裁量瑕疵
就此,臺灣新竹地方法院108年度簡字第8號行政訴訟判決謂「……事實及理由
壹、程序事項:
於訴訟進行中,原告代表人由鄭O變更為謝O茂,有經濟部民國(下同)108年 5月20日經授商字第10801057290號函及公司變更登記表在卷可參,茲據原告新任代表人謝O茂聲明承受訴訟(見本院卷一第285頁),核無不合,應予准許。
貳、事實概要:
原告所屬營運處之「竹北服務中心」勞工即訴外人許O惠,及「竹東服務中心」勞工即訴外人姜O賢、鄭O安、張O盈(下稱許O惠等4人)於107年 5月14日出勤時間超過12小時。經被告機關查證後,認原告有違反勞動基準法第32條第 2項規定,而依同法第79條第 1項第1款、第79條第4項、第80條之1第1項、行政罰法第18條第1項之規定,於107年 7月13日,以府勞資字第1070081284號違反勞動基準法罰鍰案件處分書(下稱原處分),裁處原告罰鍰新臺幣(下同)20萬元及公布受處分人名稱及負責人姓名。原告不服,提起訴願,經勞動部 108年1月7日勞動法訴字第1070023327號訴願決定書駁回訴願,遂提起本件行政訴訟。
參、兩造聲明:
一、原告部分:
(一)訴願決定及原處分均撤銷。
(二)訴訟費用由原告負擔。
二、被告部分:
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造陳述:
一、原告部分:
原告於107年5月8日發布「107年5月8日至5月15日期間499吃到飽促銷優惠專案」(下稱 499專案),受到媒體漫天蓋地之爭相報導,引發民眾搶辦熱潮(下稱系爭事件),原告業已傾全部人力支援申辦案件,但仍無法消化而導致許O惠等4人逾時工作,故系爭事件核屬勞動基準法第32條第4項之「事變」或「突發事件」,原告自得將工作時間予以延長;且系爭事件係因媒體過度渲染,致原告必須延長許O惠等 4人之工作時間,原告主觀上無違反勞動基準法第32條第 2項之故意過失;況縱令原告有違反勞動基準法第32條第 2項之行為,原告於各地營業處違反之行為應評價為「法律上一行為」,原告該等行為已全國各地主管機關裁罰共計15信,依「一行為不二罰原則」,被告就系爭事件即不得再對原告裁罰;又原告本次係第一次違反,並非連續多日違反、亦非涉及大量員工,且比較其他相同情節或較輕微情節之案件,被告卻對原告裁罰較高金額,又未審酌勞動基準法第80條之1第2項考量「勞工人數、累計違法次數或未依法給付之金額」,實有裁量怠惰及裁量違法之情事等語。
二、被告部分:
原告推出之 499專案申辦客戶之身分及資格,皆不設限,且原告推出 499專案前,亦應對媒體影響力、潛在客戶、門市現場服務人員進行詳細評估。且原告應可透過 107年4月2日至同月30日之公教雙飽專案(僅得由軍公教人員申辦之吃到飽方案)合理推算 499專案之潛在客戶群以茲因應,故系爭事件應屬原告可得預見,非屬「事變」或「突發事件」。另因系爭事件之發生,原告要求許O惠等 4人不得拒絕受理申辦,導致許O惠等 4人單日工作超過12小時,故其主觀上應屬明知並有意始其發生,或至少具有應注意能注意而不注意之故意過失存在。又營業行為須本身違法始能評價為一行為,惟原告所推出之 499專案本身並未違法,且該專案之推行亦非以使員高超時工作為手段,故原告違反勞動基準法第32條第2項之行為非屬一行為。另勞動基準法第80條之 1第2項為行政罰法第18條之補充規定,故被告依行政罰法第18條審酌原告之事業規模、違法情節、應受責難程度、所生影響,並考量原告資力,綜合判斷後,作成裁處如原處分所示之裁罰,核無違誤,原告主張訴願決定及原處分均撤銷,顯無理由。
伍、法院判斷:
一、查上開事實概要欄所載之事實,為兩造所不爭執,並有新竹縣政府107年7月13日府勞資字第1070081284號違反勞動基準法罰鍰案件處分書、勞動部108年1月7日勞動法訴字第0000000000 號訴願決定書在卷可稽,應堪認為真。是本件有爭執者為:(一)原告 499專案所導致之系爭事件是否為勞動基準法第32條第 4項之「事變」或「突發事件」?(二)原告是否有違反勞動基準法第32條第 2項之故意或過失?(三)原處分是否有違反「一行為不二罰原則」?(四)原處分是否為裁量恣意?
(以下黑框及分段為筆者所加,便於讀者閱讀)
[(一)原告 499專案所導致之系爭事件是否為勞動基準法第32條第4項之「事變」或「突發事件」?
按因天災、事變或突發事件,雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者,得將工作時間延長之,勞動基準法第32條第 3項定有明文。
次按所謂事變,則係指非由於故意或過失所發生之事由;至所謂突發事件,依勞委會82年11月16日台(82)勞動二字第67798號函釋:「查勞動基準法第32條及第40條所稱之突發事件,應視事件發生當時狀況判斷是否為事前無法預知、非屬循環性,及該事件是否須緊急處理而定。」,可知倘非事前無法預知,且無須緊急處理之事件,即非勞基法第32條第 3項本文所稱之「突 發事件」。
又上開函釋乃主管機關闡明上開勞基法規定原意,合乎勞基法立法意旨,且無違法律保留原則,自得予 以適用(臺北高等行政法院106年簡上字第 79號判決參照 )。
經查,原告為企業經營者,本應對促銷方案之來客數及門市服務能量為合理預估,倘未事前合理預估,於事後始以來客數激增稱為「事變」或「突發事件」,難認符合勞動基準法第 1條「促進社會與經濟發展」之立法本旨。
另原告雖主張已將同時期(即106年5月9日至5月15日)以及106年9月22日至24日之「iphone新機上市專案」期間之來客數、申請數作為 499專案期間來客數、申請數之評估,並認能比照前揭專案之服務能量處理之(見本院卷一O23頁),惟原告並未提出106年5月9日至5月15期間有何促銷方案之證據,應認106年5月9日至5月15僅為一般之銷售期間;至原告主張106年9月22日至24日之「iphone新機上市專案」亦為新機搭配資費之方案,此種專案因係搭配每年廠商推出之新機而推出,且為各通信商行之有年,故歷年新機上市專案之來客數、申請數評估自能比照辦理,惟本院以為前開二期間之銷售基礎因均與 499專案不同,故原告將前開二期間之來客數、申請數作為 499專案之評估,自難認合理。
又若對照原告先前推出之「499 公教雙飽專案」(僅得由軍公教人員申辦之499專案,期間為107年4月2日至30日,見訴願卷第67至68頁),而公共行政及國防、強制性社會工作及教育就業人口於 107年之就業人口比例約僅有一成(見訴願卷第62至63頁之行政院主計總處各洋頁就業人口統計),且軍公教就業人口低於一般就業人口亦屬社會通念,惟499專案申辦期間僅有7日,遠低於499 公教雙飽專案之29日,其所定之促銷期間明顯與就業人口不成比例,難認原告已盡企業經營者合理評估之責,因此而導致之系爭事件應屬原告得以預見之範圍內,又企業經營者基於營利業績考量亦多會冀望媒體之報導,故亦難認媒體之報導對於原告有何事變或突發事件可言,是本件原告稱系爭事件乃導因於媒體之過度渲染,而屬於事變或突發事件,基於勞動基準法第1條及第32條第3項之立法原旨,難認可採。]
[(二)原告是否有違反勞動基準法第32條第2項之故意或過失?
按違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者,不予處罰,行政罰法第 7條定有明文。
次按所謂故意,係指行為人對於構成違規之事實及該事實係屬違規,明知並有意使其發生者(直接故意),或行為人對於構成違規之事實,預見其發生而其發生並不違背其本意,且知悉該事實係屬違規者(間接故意)而言;
所謂過失係指行為人雖非故意,但按其情節應注意,並能注意,而不注意者(無認識之過失),或行為人對於構成違規之事實,雖預見其能發生而確信其不發生者(有認識之過失)而言(最高行政法院108年判字第311號判決參照)。]
經查,原告使許O惠等 4人於107年5月14日出勤時間超過12小時,為原告所不爭執,且有新竹縣政府關於許O惠等 4人出勤狀況之勞工訪談紀錄表、原告「竹北服務中心」及「竹東服務中心」班表、原告新竹營運處員工出勤日報表、原告為補償超時工作員工之母親節特惠方案第一線人員慰勞措施在卷可參(見本院卷一第261至283頁、訴願卷第61頁),足認原告乃係因系爭事件之發生,基於企業對內之人力運用,而使許O惠等 4人單日工作超過12小時,難謂非明知並有意違反勞動基準法第32條第 2項之規定。原告雖主張系爭事件係由於媒體之過度渲染而致原告必須延長許O惠等 4人之工作時間,原告主觀上並無故意過失,惟此僅屬原告能否盡其勞動基準法第32條第 2項不作為義務之期待可能性問題而已,與原告是否有故意過失要為二事,故原告此部分主張,殊難採憑。
[(三)原處分是否有違反「一行為不二罰原則」?
按數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者,分別處罰之,行政罰法第25條定有明文。
次按所謂「一行為不二罰原則」,又稱「禁止雙重處罰原則」,乃現代民主法治國家之基本原則,其本意即禁止國家對人民之同一行為,予以相同或類似之措施多次處罰,致承受過度不利之後果。
詳言之,一行為已受處罰後,國家不得再行處罰;且一行為亦不得同時受到國家之多次處罰。
而所謂「一行為」,其概念包含「自然一行為」與「法律上一行為」;而違反行政法上義務之行為是否為「一行為」,應依個案具體判斷,就個案具體情節、斟酌法條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能與社會通念等因素決定之。
至於所謂「自然一行為」,係指由非法學者之客觀第三人依自然觀察方式可認係單一行為者而言。首先,單一的身體活動屬之;再者,因行為之外在過程之相互關係而構成「意識上單一性」者屬之;但此非指單一決意,而是由客觀觀察行為之外在過程,在意識上認其具有單一性,亦即行為人縱係基於「單一決意」所為,構成違反相同法益之「多次行為」,於行政法上仍得評價為「數行為」;
所謂「法律上一行為」,指透過應然規範面,將自然意義之數行為視為法律上單一行為,例如相同舉動具有反覆實施性質之營業行為,但主管機關裁處後即切斷其單一性(最高行政法院 101年度判字第202號判決、同院105年度判字第357號判決、同院院105年10月份第1次庭長法官聯席會議意旨參照)。]
經查,原告關於 499專案活動產生之系爭事件,除許O惠等 4人外,於其他縣市營業據點亦有其他員工超時工作之違法情形,業據原告提出其他縣市裁處紀錄表及各縣市政府之裁處書為證(見本院卷一第315至379頁),且為被告不爭執,勘信為真。
惟原告不同之營據據點規模不同、員工數不同,且各地之申辦需求量亦為不同,且原告於系爭事件中之本意乃為推行 499專案之促銷活動,非使員工超時工作,自客觀上觀察,難認係原告基於單一之意思決定所為之「自然一行為」。
另原告固主張其行為屬於營業行為而為「法律上一行為」,並提出最高行政法院 105年10月份第 1次庭長法官聯席會議結論為主張,惟該會議之題旨為「非藥商從事藥物廣告」,由於非藥商從事藥物廣告屬當然之違法行為,且廣告本身即具有集合性之特色,固應認屬「法律上一行為」無疑,惟本件原告所推出 499專案概念上並不當然導致員工超時工作之違法情形產生,且員工超時工作本身亦無集合性之特色,本件僅系因系爭事件之產生,而導致原告之員工有個案性的超時工作情形,原告自不能執前開會議意旨與本件情形比附援引,故原告於各縣市之違法行為亦難認為屬「法律上一行為」,原告主張原處分違反「一行為不二罰原則」要屬無據。
[(四)原處分是否為裁量恣意?
按裁處罰鍰,應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益,並得考量受處罰者之資力;主管機關裁處罰鍰,得審酌與違反行為有關之勞工人數、累計違法次數或未依法給付之金額,為量罰輕重之標準,行政罰法第18條第1項、勞動基準法第80條之1第2項分別定有明文。
次按裁量瑕疵主要有3種類型:「裁量怠惰」、「裁量逾越」、「裁量濫用」。行政訴訟法第 4條第2項、第201條,然僅就「裁量逾越」與「裁量濫用」做規定,惟基於舉重以明輕之法理,解釋上尚應包括「裁量怠惰」之瑕疵類型;
所謂裁量逾越,係指行政機關裁量之結果,超出法律之授權範圍;所謂裁量濫用係指出於不相關之動機,裁量怠惰則係指行政機關因故意或過失消極的不行使裁量權(最高行政法院 99年判字第483號行政判決、同院93年判字第1460號判決、臺中高等行政法院106年度訴字第476號判決參照)。]
[經查,本件原告主張其係第一次違反,且非連續多日違反、亦非涉及大量員工,被告之原處分屬於裁量違法,被告則以其已審酌原告之事業規模、違法情節、應受責難程度、所生影響,並考量原告資力,綜合判斷後,作成裁處如原處分所示之裁罰以資抗辯。
惟查,雇主若違反勞動基準法第32條第 2項規定,依同法第79條第1項第 1款得裁處100萬元以下罰鍰,故被告以原處分裁罰原告20萬元,並無裁量逾越之問題。
然經由被告所提供之新竹縣政府最近三年就事業單位違反勞動基準法第32條第 2項規定之裁罰紀錄觀之,其中與本件所涉人數( 4人)相同之華O電機工業股份有限公司及遠O電信股份有限公司之裁罰金額分別僅有 2萬元及10萬元、逾本案所涉人數之宏O國際股份有限公司( 7人),亦低於原處分裁罰金額而為11萬元,且為累犯之振O科技股份有限公司於第11次違法時,被告仍僅處以 2萬元之罰鍰(見本院卷一第483至484頁),凡此均難觀察出被告於事業單位違反勞動基準法第32條第 2項時,其裁量之考量因素為何,被告於相類似之情形下,遽予原告裁罰20萬元,難認已合理考量違反行為有關之勞工人數、累計違法次數,其裁罰難謂無恣意之瑕疵,而構成裁量怠惰,此部分原告之主張,應有理由。]
二、從而,原處分未合理考量原告違反行為有關之勞工人數、累計違法次數,其裁罰難謂無恣意之瑕疵,而構成裁量怠惰,自屬違法,訴願決定未予糾正,亦有未洽。原告訴請撤銷,為有理由,應予准許。……」。
又臺灣苗栗地方法院行政101年度簡字第1號行政訴訟判決 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=MLDA%2c101%2c%e7%b0%a1%2c1%2c20130429%2c4&ot=in 也云「……事實及理由
一、程序事項:
㈠行政訴訟法第229 條第2 項第2 款規定:「因不服行政機關所為新臺幣40萬元以下罰鍰處分而涉訟者,除本法別有規定外,適用本章所定之簡易程序」、同條第1 項規定:「適用簡易訴訟程序之事件,以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院」、同法第13條第1 項規定:「對於公法人之訴訟,其以公法人之機關為被告時,由該機關所在地之行政法院管轄」,本件係因原告不服被告所為新臺幣(下同)3 百元罰鍰處分而涉訟,應適用簡易訴訟程序,並以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院,而被告所在地位於苗栗縣苗栗市,自應由本院行政訴訟庭管轄。
(以下黑框及分段為筆者所加,便於讀者閱讀)
[㈡行政訴訟法第106 條第1 項前段規定:「第4 條及第5 條訴訟之提起,除本法別有規定外,應於訴願決定書送達後2 個月之不變期間內為之」,本件訴願決定書係交郵務機構向原告之住所(臺北市○○區○○街○○巷○ 號2 樓)為送達,因不獲會晤原告,亦無可代為收受之同居人、受雇人、主人或接收郵件人員,而於民國101 年7 月18日寄存於附近之中華郵政股份有限公司臺北西松郵局(設臺北市○○區○○○路○段○○○ 號),於101 年7 月28日始發生送達之效力,有苗栗縣政府送達證書1 紙在卷可稽,是原告於101 年9 月13日具狀向本院提起撤銷訴訟(參見起訴狀首頁之本院收狀章),尚在「訴願決定書送達後2 個月」之不變期間內,被告於101 年11月14日所提答辯狀主張原告起訴逾越法定期間、顯不合法乙節,容屬誤會。]
二、事實概要:
原告之父林O相於101 年1 月5 日死亡,原告於101 年2 月8 日至被告機關為林O相死亡登記之申請,經被告審視林O相之死亡證明書後,發現原告未依戶籍法第48條第1 項規定於林O相死亡後30日內為死亡登記之申請,乃依同法第79條規定,以101 年3 月16日苗戶罰字第00001 號罰鍰處分書裁處原告3 百元罰鍰(下稱原處分)。原告不服原處分,經提起訴願,遭苗栗縣政府以101 年6 月29日苗府訴字第16號訴願決定書駁回訴願,原告仍不服其決定,遂提起行政訴訟。
三、原告主張略以:
原告之母高齡71歲,遽逢喪偶,傷痛難於短時間內平復,為人子女當不忍亦不應將申辦死亡登記一事交由母親處理,而原告共有1 姊、1 妹、1 弟,原告之弟雖與原告之父母同居,惟罹患精神官能症(精神分裂),病況不穩,難以處理日常事務,原告之妹雖居住於苗栗,惟於醫療院所擔任護士,須依排定之班表上班,且喪假僅有8 日,均用於辦理父喪法會及祭拜等相關事宜,故返回工作崗位後已無法任意請假,原告之姊與原告同樣居住於臺北市,與原告之妹同屬勞工,亦有喪假用盡及請假困難的問題,2 人客觀上均無法赴被告處申辦亡父死亡登記,乃商議由尚有喪假可用之原告向任職機關請假,由原告遠自臺北市至苗栗市辦理亡父死亡登記,是原告係至親中事實上唯一得申辦林O相死亡登記之人,倘得由其他親友辦理,斷無悖於常情、耗時奔波於苗栗與臺北之理;
內政部(38)人二字第2301號函以戶籍法所謂正當理由之適用範圍為凡天災人禍等不可抗力阻礙當事人申請者,視為正當理由,惟該函頒行迄今60餘年,早已不合時宜,有關依法申請案件不能於法定期間內提出者,除考量是否係因天災人禍等事由遲誤外,有無其他不可歸責於申請人之事由亦應在衡酌之列,觀諸行政程序法第50條第1 項規定自明,本件申辦登記之30日期間,扣除週休2 日、年假長達9 日,僅餘17個工作日,已較一般得辦理時間短少5 日,期間原告多數時間須處理喪葬事宜,另須抽空返回臺北照顧家中幼兒生活起居及銷假上班處理公務,實無暇分身申辦死亡登記,況原告須自臺北市前往苗栗縣○○○○路程較為遙遠,尚有在途問題,迄101 年2 月8 日申辦林瑞相死亡登記,係具有不可歸責之正當理由;
又行政罰法第19條規定授權行政機關對於違反行政法上義務應受法定最高額3 千元以下罰鍰之處罰,按具體情況妥適審酌後,認其情節輕微,以不處罰為適當者,得免予處罰,既屬職權不處罰之要件,則行政機關在執法時,自應就個案審究有無上開規定之適用,否則此規定豈非成為具文?本件原告辦理林瑞相死亡登記僅逾法定期限3 日,並係自行主動申報而非經被告查察後催告始行申報,違規情節輕微,對於戶政管理之正確性顯然未造成重大損害,況戶籍法第79條所定罰鍰最高額為9 百元,低於3 千元,本得免予處罰,被告遽對原告裁罰,顯屬過苛,被告復指稱原告自行衡量自身情節輕微,益證根本不知曉行政罰法第19條規定存在,未審酌本案有無其適用,其對原告之裁罰顯有違誤等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告抗辯略以:
依戶籍法第36條、第41條第1 項規定,可知死亡登記申請人範圍甚廣,原告雖為事實上之申請人,仍可以書面委託他人代為辦理,原告雖居住於臺北,然國內交通及電信網路便捷,「30日」之期間尚屬寬裕,原告所稱相關親友皆無暇於期間內辦理登記,尚難認為有正當理由;依行政程序法第50條之反面解釋,行政申請事項於法定期間外仍得申辦者,係以有天災或其他不應歸責於申請人之事由為限,本件原告既無天災等不可抗力之事項發生,其遲誤自屬可歸責於原告本身,而非屬戶籍法第79條所稱「正當理由」;
又原告自行衡量自身情節輕微,欲強迫執行機關免其裁罰,然原告無正當理由遲誤法定期間,並無情節輕微之情事,而得以免予處罰,且內政部訂頒之「戶籍罰鍰處罰金額基準表」明確規定,無正當理由不於法定期間申請之處罰,逾1 日以上15日以下,處罰基準均為3 百元,沒有情節輕微的問題,既然基準表沒有修正,上級機關也沒有行文,被告只能依法行政,原處分並無違誤等情。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點:
原告違反戶籍法第48條第1 項規定,未於法定期間為林瑞相死亡登記之申請,有無正當理由?如無正當理由,被告對於原告符合同法第79條前段規定處罰構成要件之行為,有無裁量不予處罰之權?如有裁量權,被告行使裁量權之過程或結果,是否有逾越權限或濫用權力,而以違法論之瑕疵?
[六、本院之判斷:
㈠原告違反戶籍法第48條第1 項規定,未於法定期間為林O相死亡登記之申請,有無正當理由?
⒈戶籍法第14條第1 項規定:「死亡或受死亡宣告,應為死亡或死亡宣告登記」、
第26條第1 項前段規定:「戶籍登記之申請,應向當事人戶籍地之戶政事務所為之」、
第36條規定:「死亡登記,以配偶、親屬、戶長、同居人、辦理殮葬之人、死亡者死亡時之房屋或土地管理人為申請人」、
第48條第1 項規定:「戶籍登記之申請,應於事件發生或確定後30日內為之。但出生登記至遲應於60日內為之」、
第79條規定:「無正當理由,違反第48條第1 項規定,未於法定期間為戶籍登記之申請者,處新臺幣300 元以上900 元以下罰鍰;經催告而仍不為申請者,處新臺幣900 元罰鍰」,
行政程序法第48條第2 項規定:「期間以日、星期、月或年計算者,其始日不計算在內。但法律規定即日起算者,不在此限」。
觀諸卷附死亡證明書、死亡登記申請書,林O相係於101 年1 月5 日下午12時3 分死亡,其戶籍地在苗栗縣苗栗市○○街○○○○○號6 樓,依前揭規定,應由其配偶、親屬、戶長、同居人、經理殮葬之人、死亡者死亡時之房屋或土地管理人於101 年1 月6 日起算30日內,即101 年2 月4 日(為星期六,但依政府行政機關紀念日及民俗節日假期調整原則及行政院核定之中華民國101 年政府行政機關辦公日曆表,應補行上班,見本院卷第111 頁)前,向苗栗縣苗栗市戶政事務所為死亡登記之申請,然原告遲至101 年2 月8 日始以林O相親屬(次女)之身分向被告為死亡登記之申請,顯逾法定期間。]
⒉原告雖援引行政程序法第50條規定,主張其未於法定期間為林O相死亡登記之申請,乃因其係至親中事實上唯一得申辦林O相死亡登記之人,且本件申辦登記期間適逢年假,僅餘17個工作日,期間原告須處理喪葬事宜、照顧家中幼兒及銷假上班處理公務,無暇分身申辦死亡登記,況路程遙遠,具有不可歸責之正當理由。
[惟按行政程序法第50條所謂「其他不應歸責於申請人之事由」,應依客觀標準判斷之,凡以通常人之注意而不能預見或不可避免之事由皆在其列,若僅是主觀上有所謂不應歸責於己之事由,非期待不可能時,則不得免除其遲延期間之責(最高行政法院95年度判字第965 號判決意旨參照),查原告所稱處理喪葬事宜、照顧家中幼兒、銷假上班處理公務等事由,一般人遭逢至親亡故時往往亦有之,其中相當比例之人仍於法定期間內辦妥死亡登記,自難認前述事由足使原告不可避免地遲延為死亡登記之申請,而該當所謂「不應歸責之事由」。
再者,依被告提出之機關網站聯絡資訊頁面及苗栗縣政府96年1 月3 日府民戶字第00000000000 號公告可知,被告之服務時間為每星期一至星期五上午8 時至下午5 時,中午不休息,每年11月至2 月之每星期三服務時間更延長至下午7 時(見本院卷第82、83頁),此等資訊絕非原告所不能或不易查悉,而原告自陳父喪期間每個禮拜要辦法會,故奔波於苗栗市、臺北市兩地(見本院卷第68頁),則其大可以利用來到苗栗市之機會,於被告每日長達9 小時、甚至11小時之服務時間內,抽空半小時至1 小時,前往與其老家(苗栗縣苗栗市○○街○○○○○號6 樓),距離僅約1.2 公里、車程僅約4 分鐘之被告所在地申辦死亡登記(Google地圖查詢列印資料參照,見本院卷第112頁)。
又戶籍法第47條第1 項規定:「申請人不能親自申請登記時,得以書面委託他人為之」,是即便原告確係至親中事實上唯一得申辦死亡登記之人,復無暇親自申辦,亦得依前揭規定委託有申請義務之人以外之人(例如鄰居、成長過程中之好友、同學等)就近向被告提出申請,並非全無於法定期間為死亡登記申請之期待可能性。
⒊綜上說明,本件原告違反戶籍法第48條第1 項規定,未於法定期間為林瑞相死亡登記之申請,並無不可歸責之正當理由可言,其行為已符合同法第79條前段規定之處罰構成要件,殆無疑問。]
[ ㈡被告對於原告符合戶籍法第79條前段規定處罰構成要件之行為,有無裁量不予處罰之權?
⒈94年2 月5 日制定公布、95年2 月5 日施行之行政罰法第19條規定:「違反行政法上義務應受法定最高額新臺幣千元以下罰鍰之處罰,其情節輕微,認以不處罰為適當者,得免予處罰。前項情形,得對違反行政法上義務者施以糾正或勸導,並作成紀錄,命其簽名」,此乃參考刑事處罰基於微罪不舉之考量,亦採取職權不起訴,宥恕輕微犯罪行為,認為情節輕微之違反行政法上義務行為,有以糾正或勸導較之罰鍰具有效果者,而授權行政機關按具體情況妥適審酌後,職權不處罰之規定(前揭規定立法理由參照)。
行政罰法既係行政罰之裁處共通適用之統一性、綜合性法典(行政罰法立法總說明參照),前揭規定於各種違反行政法上義務應受罰鍰處罰之案件,除其他法律有特別規定外,自均有其適用,申言之,主管機關不但應依職權調查違規具體案件事實是否符合處罰構成要件、裁處時應審酌之各項因素、減輕或免除處罰事由之有無,亦應依 職權調查是否具備職權不處罰之3 個要件(即:⑴法定最高額3 千元以下罰鍰、⑵違反行政法上義務之具體情節輕微、⑶以不處罰為適當【例如立法理由所舉:以糾正或勸導較之罰鍰具有效果者】),就處罰與否為合義務之裁量,以求處罰措施行使之合理化,倘若主管機關逕予排除其適用,恐與前揭規定之立法意旨有違(法務部94年9 月28日法律決字第0000000000號、94年11月30日法律字第0000000000號、95年8 月18日法律字第0000000000號函等法規諮詢意見均同此見解,見本院卷第116 至118 頁),更將明顯背離行政程序法第36條規定「行政機關應…對當事人有利及不利事項一律注意」之程序要求。]
[⒉行政程序法第159 條規定:「本法所稱行政規則,係指上級機關對下級機關,或長官對屬官,依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作,所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。
行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權,而訂頒之解釋性規定及裁量基準」;
又行政機關基於行使裁量權之需要得根據其行政目的之考量而訂定裁量基準,此種裁量基準可由行政機關本於職權自行決定無須立法者另行授權,惟仍應遵循立法者授權裁量之意旨。
故行政機關於訂定裁量基準時,除作原則性,或一般性裁量基準之決定外,仍應作例外情形時裁量基準之決定,始符合立法者授權裁量之意旨,以達具體個案之正義(最高行政法院92年度判字第1793號、93年度判字第1127號判決意旨參照)。]
[本件被告援引之「戶籍罰鍰處罰金額基準表」,固係內政部為協助下級機關(各戶政事務所)就違反戶籍法應裁處罰鍰之案件行使裁量權,避免相類似之案件處罰金額因機關、承辦人員不 同而殊異,本於職權所訂頒之裁量性行政規則,然觀之前揭基準表就戶籍法第79條罰鍰案件,僅訂定「逾1 日以上 15日以下,3 百元」、「逾16日以上30日以下,5 百元」、「逾31日以上180 日以下,7 百元」、「逾181 日以上,9 百元」、「經催告仍不申請者,9 百元」之一般性裁量基準,絲毫未針對行政罰法第19條所稱「情節輕微」之個案作例外情形裁量基準之決定,不論其原因為法制作業疏漏或有意一律排除行政罰法第19條之適用,均已違背行政罰法第19條授權之意旨,準此,基於依法行政、法律優
越原則,包括被告在內之各戶政機關,就戶籍法第79條罰鍰案件裁量處罰金額,於適用前揭基準表之同時,仍應注意有無前揭基準表所未決定、符合行政罰法第19條規定之例外情形,妥適審酌是否不予處罰,以達具體個案之正義,而不得將前揭基準表未規範視同「沒有情節輕微、職權不處罰的問題」,矯枉過正、僵化地依前揭基準表所定金額處罰,否則即有裁量怠惰或違反比例原則之裁量恣意之違法。]
⒊綜上說明,本件被告對於原告符合戶籍法第79條前段規定處罰構成要件之行為,依行政罰法第19條規定之授權,有裁量不予處罰之權,被告亦有依前揭規定為裁量之義務,不因內政部訂頒之戶籍罰鍰處罰金額基準表未就「情節輕微」訂定裁量基準而受影響。
[㈢被告行使裁量權之過程或結果,是否有逾越權限或濫用權力,而以違法論之瑕疵?
⒈依行政程序法第10條規定:「行政機關行使裁量權,不得逾越法定之裁量範圍,並應符合法規授權之目的」、
行政訴訟法第4 條第2 項規定:「逾越權限或濫用權力之行政處分,以違法論」、
同法第201 條規定:「行政機關依裁量權所為之行政處分,以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限,行政法院得予撤銷」
可知,行政法院對於裁量處分之司法審查,關於裁量權之行使部分,僅應審查行政機關行使裁量權之過程或結果,是否有逾越權限或濫用權力,而以違法論之裁量瑕疵。
而所謂裁量逾越或裁量權濫用之違法,應包括依法應加裁量而怠於裁量之情形在內(最高行政法院93年度判字第968 號、92年度判字第1511號判決意旨參照)。]
[⒉本件原告之行為符合戶籍法第79條前段規定之處罰構成要件,而其法定最高額罰鍰僅為9 百元,已具備行政罰法第19條規定職權不處罰之第1 個要件,被告對於原告此一違反行政法上義務之行為既有職權不處罰之裁量權,自應進一步依職權調查是否具備「情節輕微」、「以不處罰為適當」等2 個要件,妥適審酌是否不予處罰。
惟遍觀被告提出之答辯狀及本件死亡登記申請書、原處分書等證據資料,皆無法顯示被告於作成原處分前,有無或如何(按何等具體情況)審酌原告之行為情節是否輕微、是否以不處罰為適當;
被告訴訟代理人亦於102 年4 月12日言詞辯論時明確陳稱:「(問:被告於作成本件裁罰處分前,有無裁量原告違規情節是否輕微、是否以不處罰為適當?)我們之前有考慮過,她申訴的時候,我有想過要把300 元還她,自掏腰包,畢竟喪家辦理死亡登記,情有可原,可是原告拒絕,堅持要走法律途徑。裁罰之前沒有考慮,當時我們認為是依法行政。」、「(問:是否自99年度起,就辦理死亡登記逾期案件,凡無天災人禍等不可抗力,不問逾期幾日,一律依基準表裁罰?)對。」等語(本院卷第108 頁),自承被告於作成原處分前根本未曾考慮行政罰法第19條規定之適用,近年來就無正當理由、未於法定期間為戶籍登記之申請案件,更不問情節輕重程度之差異,僵化地依戶籍罰鍰處罰金額基準表所定金額處罰等事實,顯
見本件被告未依行政罰法第19條規定之授權,按具體情況妥適審酌、裁量是否不予處罰,即逕依前揭基準表裁處原告3 百元罰鍰,則其裁量權之行使過程,容有依法應加裁量而怠於裁量之違法瑕疵。]
[⒊被告訴訟代理人於102 年3 月7 日、102 年4 月12日言詞辯論時又陳稱:過去被告就死亡登記申請逾期之案件,傾向從寬認定為有正當理由而不予處罰,自99年度起改變處理原則,係因審計部臺灣省苗栗縣審計室(下稱審計室)抽查審核被告96、98年度財務收支,均認為有「戶政資料逾期登記件數與實際裁罰件數不符」等缺失,要求被告查明處理,被告須向審計室逐案說明不予處罰之理由,且最終不為審計室接受者,仍須補裁處罰鍰,並由全體職員自掏腰包墊付罰鍰,令被告不勝其擾等情。
然對照被告提出之審計室98年11月19日審苗縣一字第0000000000號、98年12月25日審苗縣一字第0000000000號函內容,審計室於被告復函說明登記逾期案件不予處罰之理由後,只對逾期11日以上案件進一步提出適法性之質疑,對逾期10日以下案件則均未再表示意見(見本院卷第92至101 頁),觀之被告99年1 月14日苗市戶字第0000000000號函,被告最終也只就審計室曾進一步提出適法性質疑之案件補裁處罰鍰,而非就初次查核所列出全部逾期登記案件補裁處罰鍰(見
本院卷第81頁),
可見審計室依其法定職權查核被告財務收支之行為,並不妨礙被告就死亡登記申請逾期案件之處罰依法行使裁量權,雖不免造成被告須於事後說明理由之困擾,被告理應設法改善其作業流程(例如於不予處罰之案件以簽呈詳述理由)以資因應,縱遇有須補裁處罰鍰之尷尬情況,亦宜向當事人委婉說明、尋求諒解,或給予當事人行政救濟之機會,正本清源以求解決適法性爭議,由全體職員自掏腰包私下墊付罰鍰以息事寧人,顯非正道!
其為避免再次應付查核或墊付罰鍰,即罔顧前例及個案正義,就包括本件在內之登記逾期案件,不問情節輕重程度之差異一律處罰,更顯係考量不符法律授權目的之事項,而構成濫用權力之違法瑕疵。]
㈣綜上各節所述,原告雖有符合戶籍法第79條前段規定處罰構成要件之行為,然被告對於原告之行為,依行政罰法第19條規定之授權,有裁量不予處罰之權,被告亦有依前揭規定為裁量之義務,其行使裁量權之過程,則有依法應加裁量而怠於裁量,以及考量不符法律授權目的之事項而濫用權力之瑕疵,原處分自屬違法;訴願決定未查而遞予維持,亦有未合。原告請求撤銷訴願決定及原處分,為有理由,應由本院予以撤銷,著由被告依前揭規定妥為裁量後,另為適法之處分。……」。
貳、行政處分之附款
就此,最高行政法院111年度上字第222號判決 https://judgment.judicial.gov.tw/LAW_Mobile_FJUD/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TPAA%2c111%2c%e4%b8%8a%2c222%2c20221013%2c1&ot=in 謂「……理 由
一、本件事實經過:
被上訴人原領有線廣播電視系統經營者經營許可執照,執照期間為民國98年1月1日起至109年12月31日,乃於109年6月29日檢具申請書件向上訴人申請換發許可執照(下稱系爭換照申請)。經上訴人109年12月23日第943次委員會議(第四案)審認被上訴人有違反有線廣播電視法第10條第1項規定之黨政軍條款情事,決議以附加附款許可換發許可執照,附款為:「本案附……保留廢止權換發經營許可執照1紙,如未履行下列附款,本會得依行政程序法第123條……第3款規定,廢止許可並註銷執照:……(二)保留廢止權事項:貴公司應自核准換照之日起3年內改正違反黨政軍條款情事。」(下稱系爭附款),並以109年12月30日通傳平臺字第10900313710號函(下稱原處分)通知被上訴人。被上訴人不服原處分所為之系爭附款,提起行政訴訟,並聲明:1.先位聲明:原處分關於系爭附款部分撤銷。2.備位聲明:(1)原處分撤銷。(2)上訴人應依被上訴人109年6月29日之系爭換照申請作成無系爭附款之許可換照之行政處分。經臺北高等行政法院(下稱原審)以110年度訴字第212號判決(下稱原判決):原處分撤銷;上訴人就被上訴人109年6月29日系爭換照申請,應依原判決之法律見解作成決定;被上訴人其餘之訴駁回。上訴人對不利部分不服,遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯及聲明,均引用原判決之記載。
(以下黑框及分段為筆者所加,便於讀者閱讀)
[三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果,以:
(一)主管機關在審認系統經營者是否違反有線廣播電視法第10條第1項規定,應進一步具體審視該系統經營者係於何種管道受黨政軍投資,是否已對系統經營者產生介入經營之一定影響力等因素,最終再作成是否違反黨政軍條款的認定。
從而,主管機關如欲要求該系統經營者者改正受黨政軍投資的違法情形,亦應先檢視其受投資之緣由與脈絡,以決定是否認有違反該條規定,並審認命其改正是否符合客觀履行上之期待可能性,方為適法。
若系爭附款因違法而應單獨撤銷時,將影響上訴人原裁量結果而另作其他之決定,是應認被上訴人不服原處分之系爭附款部分,自以提起課予義務訴訟方屬正確之訴訟類型。
從而,被上訴人先位聲明採撤銷訴訟為不合法,自非可採。]
[(二)經查,被上訴人其股東台O媒體股份有限公司(下稱台O媒體)係由上層股東大O媒體科技股份有限公司(下稱大O媒體)100%持股之子公司,而大O媒體又由上層股東台O大哥O股份有限公司(下稱台O大)100%持有其股份,台o大則遭政府機構間接持股,觀諸持股明細於基準日109年7月25日持有台O大股份之政府機構計有:由中華郵政股份有限公司(下稱中華郵政)持有比例1.49%、臺灣銀行股份有限公司公教保險部持有比例0.53%、公務人員退休撫卹基金管理委員會持有比例0.81%、舊制勞工退休基金0.78%、新制勞工退休基金1.13%、勞工保險基金1.01%、國民年金保險基金0.64%,合計6.38%,因此,本件確有政府機構持有被上訴人法人股東台哥大股票而間接投資被上訴人之情事。
(三)惟查,衡情中華郵政、勞工退休基金及國民年金保險基金投資台O大,均單純係基於理財之目的,本意顯然不在控制或介入被上訴人經營,非屬有線廣播電視法第10條第1項規範範圍,應目的性限縮解釋,認定此種投資行為並未違反前開規定,上訴人不問被上訴人受黨政軍投資情節,一律認定被上訴人前開受政府成立國營事業及基於公益目的成立之基金投資情形為違反有線廣播電視法第10條第1項規定,已有違誤。
(四)又查,被上訴人對於國營事業及政府基金間接持有其股票之行為,難認有何事先知情並加以共謀為之,或是有何權源加以拒卻或防免股票交易之成立,亦無正當權源或得本於一己之力改正排除受投資之狀態。從而,上訴人認定被上訴人前開受投資之行為,已違反有線廣播電視法第10條第1項所定黨政軍條款之事實,尚有違誤,其進而以系爭附款課予被上訴人限期改正之作為義務,應認客觀上被上訴人亦無履行可能,有違期待可能性原則。]
(五)上訴人辯稱被上訴人可以透過企業協調手段、組織改組、法令修改等在能力範圍內加以改正云云,然基於公司法股票自由轉讓原則,均無從阻止他人買受股票。況於公開交易市場買賣股票瞬息萬變,以系爭附款課予被上訴人改正之義務,非但為法律所未規定之制度,與貫徹黨政軍退出媒體經營之立法目的毫不相涉。又被上訴人可能花費重大成本進行無實益之改正,突顯系爭附款履行上之無期待可能性,要無足取。
(六)綜上,被上訴人訴請撤銷系爭附款之先位聲明,有選擇訴訟類型錯誤之不合法,自應駁回。被上訴人備位聲明係請求撤銷原處分部分,因系爭附款無客觀上履行之期待可能性,且系爭附款與原處分不具獨立性,故原處分即有違誤,被上訴人訴請撤銷該部分為有理由,應予准許。
至於被上訴人訴請判命上訴人應依被上訴人109年6月29日之系爭換照申請,作成無附款之許可換照之行政處分部分,茲因系爭附款與原處分不具獨立性,應視上訴人依原判決之意旨,重由委員會議行使充分完整之審議權後,另行作成適法專業之判斷結果而定。
從而,被上訴人請求判命上訴人應作成如其備位聲明第2項所示之行政處分,依行政訴訟法第200條第4款規定,於請求命上訴人遵照原判決之法律見解對其作成處分部分為有理由,其餘部分,不應准許,應予駁回。
[四、本院查:
(一)本件被上訴人原領有線廣播電視系統經營者經營許可執照效期至109年12月31日屆滿,乃於同年6月29日向上訴人申請換發許可執照,因被上訴人係政府機構間接投資之對象,上訴人經審查後,以被上訴人有政府機構間接投資之情事,經上訴人109年12月23日第943次委員會議(第四案)審認被上訴人有違反有線廣播電視法第10條第1項規定之黨政軍條款情事,決議以附加附款許可換發許可執照,附款為:「……(二)保留廢止權事項:貴公司應自核准換照之日起3年內改正違反黨政軍條款情事。」為原判決依法確定之事實,核與卷內證據資料相符,並為兩造所不爭,為本院判決之基礎。
(二)有線廣播電視法第1條規定:「為促進有線廣播電視事業之健全發展,保障公眾視聽之權益,增進公共利益與福祉,維護視聽多元化,特制定本法。」
第11條規定:「(第1項)申請經營有線廣播電視服務者,應填具申請書連同營運計畫,向中央主管機關申請籌設許可。」
第12條第1項規定:「申請經營有線廣播電視服務之案件有下列情形之一者,中央主管機關應駁回其申請:一、違反第6條第3項規定。二、違反第7條第1項規定。三、違反第8條第1項或第2項規定。四、違反第9條第1項至第4項、第6項或第7項規定。五、違反第10條第1項至第3項規定。六、違反第15條第1項規定。七、申請人因違反本法規定經撤銷、廢止籌設或經營許可未逾2年。八、申請人之董事、監察人、經理人或申請人為設立中公司,其發起人有公司法第30條各款情事之一。」
第20條第3項規定:「系統經查驗合格後,籌設人始得向中央主管機關申請核發經營許可執照。」
第21條第1項規定:「系統經營者之經營許可執照有效期間為9年。」
是可知,有線廣播電視法對於有線電視系統經營者之市場進入,係採許可之高度管制架構,中央主管機關所核發之有線電視系統營運許可,性質上屬「附終期之授益行政處分」,有效期間為9年。 ]
[(三)有線廣播電視法第31條規定:「(第1項)系統經營者於經營許可執照有效期間屆滿後,其欲繼續經營者,應於期間屆滿前1年起半年內,向中央主管機關申請換發。(第2項)中央主管機關審查系統經營者申請換發經營許可執照時,應審酌下列事項:一、營運計畫執行報告、評鑑結果及評鑑後之改正情形。二、未來之營運計畫。三、財務狀況。四、營運是否符合經營地區民眾利益及需求。五、系統經營者之獎懲紀錄及其他影響營運之事項。……(第6項)第2項之審查項目及審查基準之辦法,由中央主管機關定之。……」
有線廣播電視系統經營者申請換發經營許可執照審查辦法(下稱換照審查辦法),第2條規定:「(第1項)有線廣播電視系統經營者(以下簡稱系統經營者)依本法第31條第1項申請換發經營許可執照,應依下列審查項目檢具相關文件及說明連同營運計畫,向中央主管機關申請。(第2項)前項文件應載明下列事項:一、基本資料。二、股權結構。三、組織及員額編制。四、訂戶服務。五、經營規劃。六、頻道與節目規劃。七、廣告企劃。八、收費標準及計算方式。九、財務狀況及預測。十、工程技術及數位化發展計畫。十一、獎懲紀錄。十二、前次營運計畫評鑑結果及評鑑後之改正情形。(第3項)第1項與申請換發經營許可執照審查項目有關之文件,包括下列文件:一、有線廣播電視系統經營者申請換發經營許可執照相關說明及圖表資料。二、公司變更登記表影本。三、董事、監察人、經理人名冊及股東名冊。四、截至提出申請日止之前1年或上半年最新財務報告。」
第13條規定:「依第4條規定審查獎懲紀錄及其他影響營運之事項,應審酌下列事項:一、獎勵事項是否對有線廣播電視產業有具體優良事蹟。二、懲處事項是否確實改正。三、是否有其他影響營運之事項。」
是可知,有線電視系統經營者於營運許可期限屆滿仍欲經營時,應於法定期限內向中央主管機關申請換發另一性質上屬「附終期之授益行政處分」,有效期間同為9年 ,然與前引之有線廣播電視法第11條及第12條關於發照之規定相較,有線廣播電視法明文區分發照與換照兩種不同管制措施。
不同於擬初次或重新進入市場之申請人,已取得營運許可之現行系統經營者至少在申請時,業經中央主管機關審查認定滿足有線廣播電視法所規定之積極與消極主、客觀資格要件,則在營運許可屆滿前之換照程序中,對於已屬現行業者之申請人,則採行密度較低之管制架構。
因為一方面,中央主管機關對申請人之過往經營績效以及營運狀況已有相當程度之掌握與瞭解,法定之管制目的是否在換照後能繼續實現或獲得維繫,管制機關已有較為充分之資料可供評估;另一方面,從系統經營者權益保障角度以觀,其在許可有效期間業已依營運計畫者之進度而有一定程度之經營績效,此等已設立且從事之營業利益與市場地位,在財產權保障上不應受到漠視。
易言之,有線電視系統業者對其已設立且運作之有線電視系統營業,應受到存續保障,自上開有線廣播電視法關於換照之規定及換照審查辦法之規定觀之,有線廣播電視法關於換照之要件及其程序既另為規範,則自不應適用關於發照之規定;又中央主管機關准許換照與否有其裁量權限,惟應依法審酌各法定事項為合義務性之裁量。]
[(四)行政程序法第93條規定:「(第1項)行政機關作成行政處分有裁量權時,得為附款。無裁量權者,以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限,始得為之。(第2項)前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」
第123條第2款規定:「授予利益之合法行政處分,有下列各款情形之一者,得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止:……二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分,受益人未履行該負擔者。……」
是可知,行政程序法第93條基於法治國家法律安定及信賴保護原則之要求,合法之授益處分,原則上不能廢止,除非具有該條第1項所列之各款情事,此即附款之容許性,在裁量處分容許處分機關添加附款,換言之,處分機關作成行政處分之裁量權限,本身即含有為附款之權限,行政程序法第93條第1項即是其法律依據,系爭換照處分既屬裁量處分,則上訴人作成裁量處分之同時為附款,並不違反法律保留原則。
又裁量處分之附款裁量是指在欠缺同意事由或為綢繆未來變化而認為有必要時,行政機關決定是否附加附款作成授益處分,以及決定採取何種附款,前者乃決定裁量,後者乃選擇裁量。
又所謂保留行政處分之廢止權(行政程序法第93條第2項第4款),係指行政機關作成行政處分時,附加保留於將來發生廢止事由時,得廢止該行政處分之權限,如該廢止保留之附款合法,且有合理之廢止理由,行政機關得基於該廢止保留,以裁量決定廢止原授益處分(行政程序法第123條第2款);廢止保留是一種特殊之解除條件,使行政處分效力之消滅,繫於行政機關未來是否行使所保留之廢止權;廢止保留權之作用,不在於便利廢止之作成,而在於排除廢止時對處分相對人之財產損失之補償(行政程序法第126條第1項規定參照)。
再所謂負擔(行政程序法第93條第2項第3款),係指附加於授益處分之特定作為、不作為或忍受義務內容而言,亦即行政機關於作成授益處分之同時,另課予處分相對人法律所未明文的一定之作為、不作為或忍受等義務,受益人如未履行該負擔,行政機關得強制其履行,如仍不履行,行政機關得廢止該授益處分(行政程序法第123條第3款),並得溯及既往失其效力(行政程序法第125條但書)。
附負擔之授益處分受益人不履行負擔,或附保留廢止權之授益處分發生廢止事由時,原處分均得廢止原授益處分,且均不生信賴補償之問題,但因受益人不履行負擔之廢止效力得溯及既往,保留廢止權之廢止效力則否,又受益人不履行負擔者,得對之依法實施強制執行,故課予受益人某種行為義務之附款,判斷其究屬負擔或廢止權保留時,宜限於該行為義務得依法強制執行,始有可能是負擔,而如行政機關業已表明係廢止權保留,承擔其不利時,自無解釋為負擔之餘地。]
[(五)有線廣播電視法於92年12月24日修正公布第19條第4項及第5項:「(第4項)政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。(第5項)本法修正施行前,政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人有不符前項所定情形者,應自本法修正施行之日起2年內改正。」
嗣於105年1月6日修正公布全文77條,將上開規定移列為現行法第10條第1項規定:「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。本法修正施行前,政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人有不符前項所定情形者,應自本法修正施行之日起2年內改正。」
此一要求政府或政黨不得直接、間接投資系統經營者之規定,即為一般所謂的黨政軍條款,而其立法理由僅謂照黨團協商條文通過。自上開修正前有線廣播電視法第19條第4項、第5項或現行之第10條第1項前段、後段觀察,可知立法者課予黨政不得投資系統經營者之不作為義務,黨政如有不符該條款之情事,立法者復課予黨政應自修正施行之日起2年內「改正」之作為義務,但是對於系統經營者是否負有不被黨政投資之不作為義務,從而推導出如一旦被黨政投資,系統經營者即負有「改正」之作為義務,欠缺明確的規定。惟承前述,本件換照處分性質上屬裁量處分,系爭附款前段記載被上訴人「自核准換照之日起3年內改正違反黨政軍條款情事」,應非屬法律狀況或法律規定之指示,更不是法定廢止權事由,而是上訴人於作成系爭換照之授益處分,同時明白告知處分相對人即系統經營者「自核准換照之日起3年內改正違反黨政軍條款情事」,以之作為保留將來行使廢止權之事由。
而按附款原本即是行政機關所為公法上意思表示,原則上應以相對人所得理解之行政機關意志為判斷標準,將系爭附款前段之記載,結合系爭附款後段關於廢止權保留之記載予以整體觀察,上訴人主張系爭附款性質屬廢止權保留,既已符合非法定之廢止權保留案型關於廢止權要求明確化,即符合明白告知相對人且相對人亦有可預見性之要件,則上訴人主張系爭附款性質屬廢止權保留,於法尚無不合。]
[(六)行政程序法第94條:「前條之附款不得違背行政處分之目的,並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」是以行政處分之附款必須具合目的性,且不得有不正當之聯結。因行政處分是否添加附款,係行政機關裁量權之行使,此項裁量權之行使,不得有逾越權限及濫用權力情形(行政訴訟法第 201條參照),應受一般法律原則(例如比例原則)之拘束。
所謂「目的」,係指行政處分所依據之法規目的,而所謂「違背」,指阻礙或妨害目的之實現,是所謂「違背行政處分之目的」,即指全部或一部地破壞目的之實現或造成其重大困難。
如(三)所述,自有線廣播電視法關於換照的規定及換照審查辦法的規定觀之,有線電視系統業者對其已設立且運作之有線電視系統營業,受到一定程度之存續保障,是以系爭許可換照之行政處分,其目的在對已具現行系統經營者身分之申請人,依於許可期間所掌握與瞭解之該業者過往的經營績效及營運狀況,評估法定之管制目的如能在換照後得以繼續實現或獲得維繫,則給予每次9年之經營許可有效期間,此同時保障了該業者之財產權。
是以,主管機關在處理換發執照之申請案件,裁量決定附加附款,以及選擇裁量附加某種附款時,應確認該附款之內容必須有履行可能性,此所指之可能性,非指民法上之客觀可能,而是指期待可能性。
本件被上訴人受黨政軍間接投資,源於其股東台O媒體係由上層股大O媒體100%持股之子公司,而大O媒體又由上層股東台O大100%持有其股份,台O大則遭中華郵政、臺灣銀行股份有限公司公教保險部、公務人員退休撫卹基金管理委員會、舊制及新制勞工退休基金、勞工保險基金、國民年金保險基金等政府機構間接持股合計6.38%,為原判決依法確定之事實,核與卷內證據資料相符。
則原判決認被上訴人既係被動受國營事業基於投資及基於公益目的成立之基金購入台O大股份及其作為被上訴人多層股東購入被上訴人公司股份所致,其亦無正當權源或得本於一己之力獨立改正排除受投資之狀態,系爭附款課予被上訴人限期改正之作為義務,應認客觀上無履行可能,有違期待可能性原則,核屬有據。
上訴意旨主張期待可能性係僅適用於行政罰之裁罰性處分,原處分為授益處分,原判決卻逕予適用期待可能性原則,有適用法規不當之違法,尚屬其主觀之歧異見解。
承前所述,有線廣播電視法第21條第1項規定系統經營者之經營許可執照有效期間為9年,於初次核發或換發並無不同之規定,是系統經營者所獲換發之經營許可執照亦係附9年終期之授益行政處分,系爭廢止權保留之附款以「應自核准換照之日起3年內改正違反黨政軍條款情事」為廢止事由,而該事由之實現對於被上訴人而言無期待可能性,則系爭換照處分已與附3年期限相去不遠,無異以系爭附款駁回被上訴人申請換發附9年終期之經營許可執照之申請,依前開之說明,系爭附款難謂與換照行政處分之目的並無違背,從而不合於行政程序法第94條之合法性要求。]
上訴意旨主張政府機構未來是否以其股東身分或行使股東權之方式實質介入被上訴人之經營,從而影響媒體中立性及言論自由,屬上訴人所為之預測評估判斷,而系爭附款屬防制措施,核屬獨立機關對於未來發展估測作成之專業判斷,司法應採取低密度之審查,原判決有判決不適用法規或適用不當之違背法令云云,核諸前開之說明,其所採取之防制措施,對被上訴人而言,其實現欠缺期待可能性,此與上訴人如何預測評估判斷黨政未來是否介入被上訴人之經營,殊屬二事,尚非可採。
[(七)至於對行政處分附款的法律救濟,在羈束處分時,固得以撤銷訴訟請求撤銷違法之附款;惟對於裁量處分,於行政機關如知附款違法將為其他決定者,人民應提起課予義務訴訟,請求判決行政機關應作成無附款之相同處分或依法院之法律見解為新決定,不得以撤銷訴訟單獨請求撤銷附款,否則,無異剝奪行政機關之裁量權,強制其作成原來如無該附款即不須作成,或不欲作成之行政處分。
(八)依上開之規定及說明,原判決認原處分性質上屬裁量處分,上訴人得附加附款,系爭附款性質上屬廢止權保留,惟因系爭附款以「應自核准換照之日起3年內改正違反黨政軍條款情事」為廢止事由,而該事由之實現對於被上訴人而言無期待可能性,乃認系爭附款於法有違;又原判決以被上訴人先位聲明訴請撤銷原處分之系爭附款,因系爭附款與原處分不具獨立性,有選擇訴訟類型錯誤之不合法,予以駁回後(此部分之訴未據被上訴人上訴,不在本院審理之範圍內),就被上訴人備位聲明部分,以上開系爭附款違法之理由,依行政訴訟法第200條第4款規定,以被上訴人訴請撤銷原處分為有理由,應予准許,又被上訴人訴請判命上訴人應依被上訴人109年6月29日之申請,作成無附款之許可換照之行政處分部分,則應視上訴人依原判決之意旨,重由委員會議行使充分完整之審議權後,另行作成適法專業之決定,核於法均無違誤。]
(九)上訴意旨主張92年12月24日增訂之有線廣播電視法第19條第4項規定之立法目的,旨在要求黨政軍退出媒體,以維護新聞自由,為立法者所訂之管制規定,上訴人並無裁量空間。且104年12月17日立法院朝野黨圑協商結論,仍維持現行有線廣播電視法第10條第1項規定内容,是以,修法結果仍維持全面排除政府機構間接投資之規定,上訴人自須依法行政等語。惟按修正前有線廣播電視法第19條第4項規定及現行同法第10條第1項規定之立法意旨良善,且有其歷史之背景,該條文之存廢並或如何修正近年來爭論不休,惟此並非本件爭執之所在,有問題者在於系爭附款所列之廢止事由為要求被上訴人「自核准換照之日起3年內改正違反黨政軍條款情事」無期待可能性。
(十)上訴意旨復主張,原判決認定被上訴人有受政府機構間接持股,係單純基於理財,非介入經營云云,未載明任何法律及證據依據,有理由不備之情形,且有違反行政訴訟法第125條第1項、第133條、第243條第1項、第2項第6款規定之違法。惟查原判決係援引有線廣播電視法第12條第1項第5款及第58條第2項規定,論以系統經營者於執照期間均應始終遵守有線廣播電視法第10條第1項所規定之不受黨政軍投資之不作為義務,復論以該規定應依目的性限縮解釋,本件之政府機構投資理財行為並未違反該規定等語,然按有線廣播電視法第10條第1項係明文規範「黨政不得直接、間接投資系統經營者」,除非另有明文,否則得不出「系統經營者不得受黨政直接、間接投資」之結論,當然亦得不出原判決所謂「系統經營者不得受黨政單純理財以外之直接、間接投資」之結論,原判決此部分論述容有未洽,未依職權調查逕予認定各該政府機構之投資均出於單純理財亦有未洽,惟依前述,上開事實有無均無足影響結論,上訴意旨求為廢棄,仍非可採。
五、綜上所述,原判決關於上訴人上訴部分(即被上訴人備位聲明之請求),理由雖有部分不相同,惟其結論並無二致,仍應予以維持,上訴意旨求予廢棄原判決,為無理由,應予駁回。……」。
參、中視換照附款處分 法院:原處分違法 可上訴
根據2023年5月23日之報載 https://www.merit-times.com/NewsPage.aspx?unid=843882,NCC (國家通訊傳播委員會)准許中視換照,並作出附款處分要求法人股東神旺公司持股不得過半。中視不服提訟,台北高等行政法院更一審認為,NCC逾越法律授權所作出的處分違法,判決撤銷原處分。可上訴。
根據台北高等行政法院今天晚間公布的判決理由指出,中國電視股份有限公司於民國106年5月向國家通訊傳播委員會(NCC)申請換照,但NCC認為中視的單一法人股東神旺公司於105年認購增資的持股已超過事業總股數50%,因此作出附款處分,命中視於108年8月30日評鑑前須改正,並要求神旺公司持股不得過半。
中視不服NCC所作出的附款處分,向台北高等行政法院提起行政訴訟,北高行判決撤銷處分。NCC上訴,經最高行政法院廢棄原審判決,並發回北高行更審。
更一審判決認為,NCC作出的附款處分對於中視形成一定限制,依司法院釋字第364號意旨,為排除政府公權力的干預,保障通訊傳播自由,對於傳播媒體行政處分的相關限制,應有法律明文,並符合法律明確性原則。
更一審解釋,廣電法規定,若電視事業的股東有轉讓股權行為,而使持股超過50%,NCC即不應予以許可,但神旺公司持有中視股權達59.05%,是出自於增資方式而來,並非股東間轉讓股權。
更一審認為,NCC以不該當的限制事由而作出附款處分,已逾越法律授權的許可裁量範圍;另外,NCC也無法證明神旺持股過半有干涉專業、阻礙言論多元的急迫危險等違反重大公共利益問題,因此NCC作出的附款處分,顯然於法不合,判決撤銷原處分。可上訴。
就此,本文認為,本案更一審如在認事上無誤的話,本案更一審認為「該系爭NCC作成之附款處分,有裁量逾越之瑕疵」,則判決撤銷原處分,尚不意外。
又前揭實務裁判上(請參閱本文壹及貳)有關「裁量瑕疵及行政處分附款」之見解,得參酌之。
作者簡介 |
楊春吉 |