文 / 楊春吉
本篇新聞報導內容：https://news.cts.com.tw/cts/life/202303/202303092151778.html、https://tw.news.yahoo.com/%E5%BE%B5%E6%94%B6%E5%9C%9F%E5%9C%B0%E5%A5%AA%E4%BA%BA%E8%B2%A1%E7%94%A2-%E5%9C%B0%E4%B8%BB%E9%81%9E%E7%8B%80%E6%B1%82%E9%81%95%E6%86%B2-080750150.html
壹、之前有關正當法律程序、法律保留原則、土地重劃、都市更新等相互間之看法及建議(請參閱行政院再也不會「充耳不聞」？https://www.lawtw.com/archives/475550 一文)
一、違憲審查的重點之一，有無違反正當行政程序
(一) 憲法要求之正當行政程序
按繼大法官會議釋字第709號解釋：「中華民國八十七年十一月十一日制定公布之都市更新條例第十條第一項（於九十七年一月十六日僅為標點符號之修正）有關主管機關核准都市更新事業概要之程序規定，未設置適當組織以審議都市更新事業概要，且未確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會，與憲法要求之正當行政程序不符。同條第二項（於九十七年一月十六日修正，同意比率部分相同）有關申請核准都市更新事業概要時應具備之同意比率之規定，不符憲法要求之正當行政程序。九十二年一月二十九日修正公布之都市更新條例第十九條第三項前段（該條於九十九年五月十二日修正公布將原第三項分列為第三項、第四項）規定，並未要求主管機關應將該計畫相關資訊，對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達，且未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核定之都市更新事業計畫，分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人，亦不符憲法要求之正當行政程序。上開規定均有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分，於本解釋公布之日起一年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力。九十二年一月二十九日及九十七年一月十六日修正公布之都市更新條例第二十二條第一項有關申請核定都市更新事業計畫時應具備之同意比率之規定，與憲法上比例原則尚無牴觸，亦無違於憲法要求之正當行政程序。惟有關機關仍應考量實際實施情形、一般社會觀念與推動都市更新需要等因素，隨時檢討修正之。九十二年一月二十九日修正公布之都市更新條例第二十二條之一（該條於九十四年六月二十二日為文字修正）之適用，以在直轄市、縣 (市) 主管機關業依同條例第七條第一項第一款規定因戰爭、地震、火災、水災、風災或其他重大事變遭受損壞而迅行劃定之更新地區內，申請辦理都市更新者為限；且係以不變更其他幢（或棟）建築物區分所有權人之區分所有權及其基地所有權應有部分為條件，在此範圍內，該條規定與憲法上比例原則尚無違背。」、釋字第721號解釋:「中華民國八十九年二月二日制定公布之土地徵收條例第四十條第一項規定：「實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄巿或縣（巿）主管機關申請發給抵價地。……」（該條於一○一年一月四日修正公布，惟該項規定並未修正；下稱系爭規定）關於應於公告期間內申請部分，於上開主管機關依同條例第十八條規定以書面通知土地所有權人，係在徵收公告日之後送達者，未以送達日之翌日為系爭規定申請期間起算日，而仍以徵收公告日計算申請期間，要求原土地所有權人在徵收公告期間內為申請之規定，不符憲法要求之正當行政程序，有違憲法第十五條保障人民財產權之意旨，應自本解釋公布之日起一年內檢討修正。逾期未修正者，該部分失其效力。」，均以「不符憲法要求之正當行政程序」之由，宣布「都市更新條例」與「土地徵收條例」部分條款違憲後。
釋字第739號解釋：「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，未就發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積比率為規定；於以土地所有權人七人以上為發起人時，復未就該人數與所有擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率為規定，與憲法要求之正當行政程序不符。同辦法第九條第三款、第二十條第一項規定由籌備會申請核定擬辦重劃範圍，以及同辦法第九條第六款、第二十六條第一項規定由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等，均屬重劃會之職權，卻交由籌備會為之，與平均地權條例第五十八條第一項規定意旨不符，且超出同條第二項規定之授權目的與範圍，違反法律保留原則。同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議、於核定前予利害關係人陳述意見之機會，以及分別送達核定處分於重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人；同辦法關於主管機關核准實施重劃計畫之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議、將重劃計畫相關資訊分別送達重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人，及以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核准之市地重劃計畫，分別送達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人等，均不符憲法要求之正當行政程序。上開規定，均有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分，於本解釋公布之日起一年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力。平均地權條例第五十八條第三項規定，尚難遽謂違反比例原則、平等原則。」，也以「不符憲法要求之正當行政程序」之由，宣布「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」部分條款違憲。
可見，違憲審查，除「審查密度之思考」及「釐清該釋憲客體限制人民基本權利或自由之程度、方法與時機」外，尚須審查該釋憲客體，有無違反「憲法第23條所明定之公益原則、比例原則、法律保留原則」、「憲法第7條所明定之平等原則」及「其他憲法層次之原則（例如量能課稅原則、實質課稅原則、租稅法律主義、信賴保護原則、權力分立原則、不溯及既往原則、法秩序安定性等）」等(註一);而憲法要求之正當行政程序，亦屬前開「其他憲法層次之原則」之一。
(二)憲法要求正當行政程序之內容
又什麼是憲法要求之正當行政程序?其內容，又如何?
從釋字第709、739號解釋可知，所謂憲法要求之正當行政程序，其內容為
1.設置適當組織;
2.確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會;
3.同意比率之規定過低或漏未規定;
4.其他等內容。
惟各條款是否符合憲法要求之正當行政程序?則隨著性貿之不同（都市更新、土地徵收與獎勵土地所有權人辦理市地重劃間之性質，本就不同）及介入人民財產權等人民基本權利與自由之程度、方式及時機的不同，而有不同的審查密度及審查事項（註二）。
二、違憲審查的另一重點，有無違反法律保留原則
又違憲審查的另一重點，就是有無違反法律保留原則?
而法律保留原則之要求，依大法官會議第443號解釋理由書：「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第三九二號解釋理由書），而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」之意旨，係採層級化保留。
其中，涉及人民財產權及契約自由者，應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。
三、小結
從而，這項攸關「人民財產權及契約自由」的施政工具法源，雖僅有「市地重劃實施辦法」與「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」，惟有無違反法律保留原則，仍須細細研究，尚無法逕以「市地重劃實施辦法」與「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」均係法規命令，而非法律，而率認其違反法律保留原則。
但「市地重劃實施辦法」與「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」，有無違反正當行政程序?從「釋字第709、739號解釋之意旨」及「市地重劃實施辦法、獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法，所規定條款」看來，中央主管機關，真的有必要藉釋字第739號解釋的出爐，好好檢討「市地重劃實施辦法」與「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」了。
貳、全台首宗自辦重劃聲請憲法訴訟；人民質疑硬性規定人民須參與自辦重劃違憲
又除「前揭以正當法律程序，檢視土地重劃相關規定」外，在2023年1月間，也有「全台首宗市地重劃聲請憲法訴訟，主張自、公辦重劃辦法無限制、無差別準用實質違憲者」https://tw.news.yahoo.com/%E5%85%A8%E5%8F%B0%E9%A6%96%E5%AE%97%E5%B8%82%E5%9C%B0%E9%87%8D%E5%8A%83%E8%81%B2%E8%AB%8B%E6%86%B2%E6%B3%95%E8%A8%B4%E8%A8%9F-%E8%87%AA-%E5%85%AC%E8%BE%A6%E9%87%8D%E5%8A%83%E8%BE%A6%E6%B3%95%E7%84%A1%E9%99%90%E5%88%B6-%E7%84%A1%E5%B7%AE%E5%88%A5%E6%BA%96%E7%94%A8%E5%AF%A6%E8%B3%AA%E9%81%95%E6%86%B2-091847896.html，其新聞報導內容為「……全國首宗因市地重劃爭議，今（17）日聲請憲法訴訟！台中市單元二自辦市地重劃案，一審認定富有公司主導重劃會虛增工程款詐取抵費地，依背信等罪判刑，全案上訴台中高分院。富有公司及被告等認為本案所適用的平均地權條例及土地登記規則等，有牴觸憲法疑義且直接影響裁判結果，請求二審停止審理，向憲法法庭聲請宣告違憲判決。
受委任提起憲法訴訟的律師黃明展及律師沈元楷指出：在自辦市地重劃事務中，就《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》未明確規定的事項，一律無限制、無差別準用公辦的《市地重劃實施辦法》。這樣子的立法體例，雖然形式有據，實質卻違憲。
法界人士舉例，自辦重劃和公辦重劃準用的法律適用問題，就好像姐弟一家人，只要是沒特別為弟弟買的衣服，都要弟弟穿姊姊的衣服。像這樣不區分二種制度本質不同，卻又無限制、無差別準用，造成法理的根本衝突，以及法律施用上的根本性扭曲。
律師表示，公辦市地重劃是政府以公權力為後盾，以政府資金出資興辦。自辦市地重劃是由地主自行集資或民間投資人出資，經由會員大會決議及各地主基於私權契約之協商，完成公共工程建設及土地重新分配；本質是在私法自治架構下，以私權契約完成。因此公辦重劃的爭議是由行政處分裁決、及行政法院審判；然而在自辦重劃爭議，則是由民間自行協商、民事法院審理。二者的法理本質及爭議程序都迴然不同。
聲請憲法訴訟請求狀指出，本案一審判決以公辦市地重劃的標準適用在自辦市地重劃，據此作為認定犯罪既遂之法規基礎；卻完全忽視自辦市地重劃核心內容，明顯與公辦市地重劃本質有別。因此法規上在獎勵自辦重劃辦法第2條規定「自辦重劃辦法未規定者，准用公辦之市地重劃辦法」，實是陷人民與司法機關於違憲法規誤區。同時，自辦重劃抵費地計算基礎，與公辦重劃是以「重劃費用總負擔」直接換算取得相應數額抵費地的情形顯然不同。在單元二自辦重劃，經台中市政府審查核可之自辦市地重劃會章程明定：「本重劃區全數抵費地授權由理事會按本區總開發成本，出售予富有土地開發股份有限公司或該公司指定之人士。」明定抵費地的應對價並非「重劃費用負擔總計表」，而是重劃投資人所支出的「本區總開發成本」。
但是平均地權條例容許自辦市地重劃辦法第2條無限制準用公辦重劃辦法，讓人誤解自辦市地重劃抵費地產生原因與計算基礎和公辦市地重劃，都同樣是以「重劃費用負擔總計表」為準。這樣的法律規定造成原審誤認虛增工程費用及拆補費用，將會直接產生等額的虛增抵費地1萬2814坪，直接影響本案背信既遂犯行認定及犯罪所得沒收的數額，判決的法律適用基礎違憲。」。
另在2023年3月9日之報載 https://news.cts.com.tw/cts/life/202303/202303092151778.html：「來自全台各地自救會前往監察院抗議，政府透過《都市計畫法》及《自辦市地重劃辦法》進行圈地，規定重劃區內所有土地所有權人必須加入重劃會，以多數暴力掠奪人民土地，更質疑政府與財團掛勾，法條已涉違憲，喊話要求廢除，甚至有陳情民眾哭倒在監察院前。
陳情抗議民眾說：「親愛的陳菊院長求求妳救救我們。」說到激動處突然下跪，痛哭失聲，來自全台各地民眾組成自救會向監察院長陳菊陳情，自己的土地，不願被強制徵收。陳情抗議民眾說：「財團要來強拆我們的房子讓我們無家可歸，我們真的手無縛雞之力。」其中伍厝重劃案歷經3任市長，紛擾8年，高市府去年9月核准實施，地政局一連辦4場協調會，仍被部分地主懷疑是分化伎倆。
陳情抗議民眾說：「廢除自辦重劃廢除自辦重劃。」反對徵收，自救會為此高舉布條抗議，指控政府透過《都市計畫法》及《自辦市地重劃辦法》進行圈地，硬性規定重劃區內土地所有權人都必須加入重劃會，讓掌握會員1/2以上，或其土地面積逾總面積的1/2以上，相對多數一方可以掠奪相對少數，質疑政府與財團掛勾。政大地政系教授徐世榮說：「被『自辦』這2個字給蒙蔽了，其實它根本就不是自辦，它是政府跟財團建商勾結在一起，是一個圈地的計謀，讓裡面土地所有權人讓他們無路可逃。」抗議民眾痛批自辦市地重劃已經違憲，要向政府爭取基本生存權。」中，也有質疑「強制人民加入自辦重劃違憲者」。
就前揭違反平等原則(註三)部分，本文認為，自辦重劃與市地重劃，在性質上確實不同，自應基於平等原則「不等者，不等之」之精神，為合理差別待遇之適當不同規定；然自辦市地重劃法，確規定「無限制、無差别地準用市地重劃辦法相關規定」，顯然違反平等原則。
又「多數決或少數決，所生之多數暴力或少數暴力」，從「公寓大廈規約及區分所有權人會議之決議」「是否參與都市更新單元」到「強制人民加入自辦重劃」等等，不在少數(註四)。此種多數暴力或少數暴力，或有若干相對應的救濟管道(例如規約內容顯失公平者，依民法第799-1條第3項之規定救濟之等)，但相關條款是否違反比例原則、平等原則、授權明確性原則、法律保留原則等憲法上之法律原則而違憲，相關政府機關仍應檢視該等條款，以確實保障人民之基本權利與自由。
[註解]
註一：「財產稅」與「違憲審查」https://www.peopo.org/news/315081。
註二：林錫堯大法官釋字第709號解釋協同意見書：「……憲法上，都市更新事項既有設適當組織與踐行正當行政程序之必要，「憲法要求之正當行政程序之內涵」為何？為避免造成誤解致不合釋憲原意，必須作具體說明。例如：以「給予人民陳述意見之機會」乙語為例，其達成之方式可能有下列幾種： （1）舉辦公聽會， （2）踐行行政程序法第 102 條以下有關陳述意見之程序， （3）不先依行政程序法第 104 條之規定先行通知與公告必要事項（可能因必要事項尚不明確），而僅單純聽取人民之意見作為決定之依據（例如於調查事實之程序，為釐清事實而通知人民陳述意見）。「憲法要求之正當行政程序之內涵」究應採何種達成方式始屬有效保障人權之必要手段？須視各種規範之事態而定。因此，倘若吾人認為都市更新事項應踐行如何之行政程序始符合「憲法要求之正當行政程序」，既已涉及具體事態，除非有意留給立法者形成之空間（此係另一種憲法要求），否則，本件就都市更新事項之「憲法要求之正當行政程序之內涵」，宜力求明確，以免誤解。如此作法，既出於憲法要求，當不生干預立法形成自由之問題。本文認為，「憲法要求之正當行政程序之內涵」，可分設置適當組織與正當行政程序二大部分規定，其中正當行政程序部分又可分為：建立資訊公開機制與使權利可能受影響之人得於作成行政處分前向主管機關表達意見之程序二部分規定。詳述如下：一、就適當組織而言：應考量專業性、多元性與有效保障人民權益等因素，詳細規定此等組織成員之專業分類、選任資格及人數比例等事項，期使其所為之實體決定能適法、周延、公正、客觀。要之，當力求此種「適當組織」確能發揮應有之功能，避免流於形式。二、就正當行政程序而言：（一）建立資訊公開機制：為免人民之疑慮，本條例自應設有合憲之資訊公開機制，規定主管機關應就申請相關文件資料詳細內容，對更新單元內申請人以外之其他居民分別為送達，亦應就行政處分及其附件（含核淮之都市更新事業概要或核定之都市更新事業計畫）對更新單元內全部居民分別為送達，上開申請相關文件資料詳細內容、行政處分及其附件並應主動公開提供民眾閱覽，且公告閱覽時間與場所，使其他權利可能受影響之人亦得知悉，而均得以適時主張或維護其權利。上述資訊公開機制，並非僅予「公告」即為已足，因為，公告之目的僅在使其他權利可能受影響之人亦得知悉而已。又上述要求都市更新條例應規定之內容，並非現行行政程序法有關規定所能涵蓋。（二）規定向主管機關表達意見之程序：除更新單元內之居民全體同意且公開閱覽期滿無人提出異議者外，本條例亦當設有使權利可能受影響之人（含更新單元內居民及其他權利可能受影響之人）得於作成核准或核定之行政處分前向主管機關表達意見之程序規定，惟有鑑於核准都市更新事業概要與核定都市更新事業計畫之審查事項、處分內容與效力、權利侵害程度等之不同，並考量核准都市更新事業概要時所需審查事項較少，對居民權利之影響較不具立即性與嚴重性等因素，此二種行政處分前所應踐行之程序亦得異其規定標準： （1）就核准都市更新事業概要前之程序而言，至少應由主管機關將權利可能受影響之人得於合理期間內以書面或口頭陳述意見之意旨及其他必要事項，通知更新單元內居民，並為公告，使其知悉程序上權利，且主管機關應斟酌其所陳述之意見，於行政處分內說明可採納或不可採納之理由。 （2）就核定都市更新事業計畫前之程序而言，則應踐行包含設置中立公正之主持人、預先通知並公告適當之聽證期日、場所與主要程序等必要事項、就相關法律與事實問題進行公開言詞辯論、依法作成聽證紀錄等內涵之聽證程序，使權利可能受影響之人均有參與聽證充分表達意見之機會，並要求主管機關應斟酌聽證紀錄作成行政處分，且說明參與聽證人員所陳述之意見可採納或不可採納之理由。上述陳述意見之程序，並非僅舉辦「公聽會」（按舉辦公聽會亦屬一種陳述意見之機會）即為已足，當係指要求踐行行政程序法第 102 條以下有關陳述意見之規定，此一要求必須於都市更新條例明文，才能使核准都市更新事業概要之程序與行政程序法陳述意見之程序接軌。此外，行政程序法第 104 條第 1 項有關陳述意見之通知與公告之規定，於都市更新程序之實踐上亦有未足或不盡相同之處，宜另有更周延之規定（詳後述）。且當配合要求「主管機關應斟酌其所陳述之意見，於行政處分內說明其可採納或不可採納之理由」之規定（即課予主管機關斟酌與說理之義務），才能落實陳述意見之意義。另就主管機關舉辦聽證而言，當係指應踐行行政程序法第 54 條以下之聽證程序而言。具體而言，都市更新條例應規定，主管機關核定都市更新事業計畫之前，應依行政程序法第一章第十節規定踐行聽證程序，如此規定，才能使核定都市更新事業計畫之程序與行政程序法之聽證程序接軌（行政程序法第54 條參照），且亦當要求於都市更新條例特別規定要求「主管機關應斟酌聽證紀錄作成行政處分，且說明參與聽證人員所陳述之意見可採納或不可採納之理由」（即課予主管機關斟酌與說理之義務），以補充行政程序法一般性規定之不足（行政程序法第 108 條參照）。此外，如前所述，吾人之所以要求主管機關於核准都市更新事業概要及核定都市更新事業計畫之前，應踐行表達意見程序，既係因此種行政處分係直接侵害更新單元內或周邊居民之財產權與居住自由等權利所致，故如更新單元內之居民全體同意且公開閱覽期滿無人提出異議，堪認主管機關此種行政處分已無直接侵害人民權利之可能時，自無要求主管機關於核准或核定前應踐行表達意見程序之必要。……」等參照。
註三：平等原則與平等權之相關說明，請參閱勞基法第49條第1項規定違憲，即日失效！https://www.lawtw.com/archives/475558 等文。
註四：此種多數或少數暴力，請參閱[新聞疑義1186]當公民力量變多數暴力時 https://www.lawtw.com/archives/415071 等文。
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楊春吉 |
