民眾提告確認萊豬公投無效,「一原因」駁回

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文 / 楊春吉

本篇新聞報導內容:https://news.ltn.com.tw/news/society/breakingnews/4117017

按有關之類型及其各自前提,在婦占有北市瑠公水利會土地,多年被賣掉,興訴一審判敗 https://www.lawtw.com/archives/1108726 一文提及:「
按有關確認訴訟之類型及各自前提等事項,最高行政法院111年度抗字第225號裁定謂「……
理 由
一、法院認抗告為不合法或無理由者,應為駁回抗告之裁定。
二、本件原裁定略以:抗告人訴之聲明所確認者,是第7條第2項(下稱藥師法系爭規定)抽象法律規範是否違憲的問題。藥師法是法律,不是行政處分,也不是行政訴訟法第6條第1項規定的公法法律關係,不屬於確認訴訟之程序標的。又司法違憲審查制度源自於美國法院透過個案判決逐案累積才確立;而專門設置憲法法院或類似的審判機關,審理各種憲法爭訟事件的制度,則起源於歐洲國家之奧地利。美國制度以普通法院審理案件時,附帶審查所適用的法規有無違憲,如有違憲應拒絕予以適用;歐陸國家則以憲法法院為審判機關,管轄民事、刑事、行政訴訟之外,屬於憲法性質的爭訟。至於我國行憲以來之違憲審查制度發展與歐陸國家相近,法律牴觸憲法疑義須解釋時,由司法院大掌理,法官不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用,故原審法院並無逕定藥師法系爭規定是否違反憲法的權限。抗告人以抽象法律規範為程序標的提起本件訴訟,欠缺的實體判決要件,為不合法且無由補正等語,為其論據,因而裁定駁回抗告人之訴。
三、本院按:
(一)行政訴訟法第6條第1項規定:「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟,非原告有即受確認判決之法律上利益者,不得提起之。其確認已執行而無可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟,亦同。」是行政訴訟法規範得提起確認訴訟之類型有「確認行政處分無效」、「確認公法上法律關係成立或不成立(存在或不存在」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法」3種。如果當事人提起的確認訴訟不是上開法定的類型,就應認起訴不備要件,且其情形無從補正,應依同法第107條第1項第10款規定,裁定駁回其訴。而法律規定至多是公法上法律關係形成原因之一,不是公法上法律關係本身,因此不能以法律規定為確認訴訟之標的,提起確認訴訟。當事人以法律規定為標的提起確認訴訟,聲明訴請確認法律規定違憲者,參照上開說明,應以裁定駁回之。
(二)抗告人提起本件確認訴訟,聲明訴請確認藥師法系爭規定抵觸憲法保障人民工作權、等意旨,亦違反憲法第23條之比例原則等語,是以藥師法之法律規定為標的,經核並不屬行政訴訟法第6條第1項所列3種確認訴訟的類型,原裁定以其訴不備實體裁判要件而不合法,且其情形無由補正為由,駁回抗告人之訴,並無違誤。抗告意旨略謂:依司法院釋字第590號解釋及第55條規定,法官於審理案件時,對於應適用之法律,依其合理確信認有牴觸憲法之疑義,各級法院得以之為先決問題,裁定停止,聲請司法院大法官解釋,或聲請憲法法庭為宣告違憲之判決。故各級法院法官,本即有權就行政處分所適用之法規範是否有違憲,聲請憲法審查。原審法院若認藥師法系爭規定不違憲,則可判決抗告人敗訴,使抗告人得上訴或聲請憲法法庭裁判救濟,原裁定逕予駁回其訴,侵害抗告人訴訟權等語,無非是將本件以藥師法系爭規定為程序標的所提起之確認訴訟,誤解為是以特定行政處分為程序標的所提起之訴,並認原審法院得於訴訟程序中,附帶審查藥師法系爭規定是否違憲,故而執其個人主觀見解,認本件確認訴訟並無不備起訴要件問題,參照前開說明,其抗告仍難認為有理由,應予駁回。……」。

又臺北高等行政法院111年度訴字第881號裁定也云「……
理 由
一、按行政訴訟法第107條第1項第10款規定:「原告之訴,有下列各款情形之一者,行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者,審判長應定期間先命補正:……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」又依同法第4條第1項規定:「人民因中央或地方機關之違法行政處分,認為損害其權利或法律上之利益,經依訴願法提起訴願而不服其決定,或提起訴願逾3個月不為決定,或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者,得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」故原告如對於不存在之行政處分提起撤銷訴訟,其起訴即屬不備合法要件,且不能補正,應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回之。
二、次按同法第6條第1項規定:「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟,非原告有即受確認判決之法律上利益者,不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟,亦同。」準此,行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之訴訟類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」三種。其中,確認行政處分無效或違法之訴訟,自應以行政處分確係存在為前提。而確認公法上法律關係成立或不成立訴訟,所謂「公法上法律關係」,乃指特定生活事實之存在,因法規之規範效果,在兩個以上權利主體(人)間所產生之權利義務關係,或產生人對權利客體(物)間之利用關係;行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者,亦有因行政處分、或事實行為而發生者,但法規、行政行為及事實均非法律關係之本身,皆不得以其存否為確認訴訟之標的。故若當事人提起之確認訴訟非屬上開法定之類型,即應認其起訴係不備要件,應予以裁定駁回(最高行政法院100年度裁字第1960號、109年度裁字第664號裁定意旨參照)。
三、緣原告原所有臺北市○○區○○段2小段79地號土地及其上門牌為臺北市○○區○○路000巷0號建物,前因臺北市政府辦理萬華區老松國民小學擴建工程所需,經行政院民國77年5月2日台(77)內地字第595001號函准予徵收(下稱系爭徵收案),並由改制前臺北市政府地政處分別以77年12月20日北市地四字第58092號及80年1月7日北市地四字第00327號公告(下稱80年公告)徵收土地、建築改良物,並先後於78年3月13日、83年6月3日發放徵收完竣。原告(尚有其餘共同起訴者)前於94年間曾共同訴請行政院作成准予收回被徵收土地之行政處分,經本院95年度訴字第1512號判決、最高行政法院97年度裁字第932號裁定駁回確定。嗣原告自102年間起,不服系爭徵收案而先後提起多件行政爭訟(本院受理部分見本院卷第7至16頁),請求確認徵收關係不存在、收回被徵收土地及確認徵收失其效力等,迭經行政法院裁判駁回在案;另曾向行政院、內政部訴求作成撤銷徵收原告所有土地之行政處分、請求對其負國家責任等,經本院106年度訴字第1141號判決(本院卷第79至94頁)駁回確定。因原告仍先後多次以不同理由提出陳情,被告曾以109年6月12日北市教工字第1090005169號函,告知原告前所提出陳情均有予以函復,嗣後原告所提之類此陳情,因認有持續、大量且顯有耗費機關行政資源之虞者,將不予回復等旨。惟原告再以111年2月24日函(本院卷第95頁),請求被告確認80年公告並非行政處分、係違法並准予撤銷等,經原告以被告於期限內有應作為不作為之情,向臺北市政府提起訴願,經臺北市政府111年6月27日府訴三字第1116083032號訴願決定不受理,遂提起本件行政訴訟。
四、經查,原告於起訴狀除載明係提起撤銷訴訟外,復以手寫方式記載係依行政訴訟法第6條規定提起確認訴訟(本院卷第19頁),訴之聲明則以:「確認80年公告是通知非處分非房屋徵收處分」、「撤銷原處分無」、「撤銷訴願決定111年6月27日府訴三字第1116083032號」,及請求返還房屋及土地、撤銷所有權變更登記准許回家住、特別犧牲補償40億元等旨,其於111年8月4日答辯狀(本院卷第111頁)中,仍主張本件「無處分」、「80年1月7日公告為通知非處分」等語。是則,原告訴請確認之內容既係所主張之:「80年公告為通知,非行政處分」之事實暨個人意見,核與前揭規定意旨所述得提起確認訴訟之訴訟類型不符,已屬訴不合法。另其載及撤銷原處分者,接續既記明「無」,理由說明並陳述本件並無行政處分,尚無從憑認其有表明撤銷訴訟之程序標的以起訴之意;又其列載並檢附之前開訴願決定(本院卷第31至33頁),則係原告就111年2月24日書函之確認請求為救濟者,依其主張情由,亦不屬得依行政訴訟法第4條提起撤銷訴訟之情形。故而,原告提起確認訴訟部分,乃訴不合法,且無從補正,應予駁回;尚敘及撤銷訴訟等記載,則據其陳明主張內容並無行政處分而難認係為提起撤銷訴訟,否則仍有訴不合法之問題。
五、此外,原告列載並檢附之前開訴願決定(本院卷第31至33頁),係基於其曾於111年2月24日向被告提出書函1份(本院卷第95頁)而來,細觀該書函內容,主要係原告請求被告確認80年公告並非行政處分、違法應予撤銷等旨,實屬原告在本件提起確認訴訟所主張者(即前述訴請確認80年公告非行政處分者),自無從認原告就此有依行政訴訟法第5條提起課予義務訴訟之意;否則,觀諸原告此節之主張,亦不符合「依法申請之案件」,仍有欠缺課予義務訴訟之起訴合法要件情事。至於原告尚列載請求返還房屋及土地、撤銷所有變更登記以准許其回家住,或請求特別犧牲賠償新臺幣40億元者,均係基於前述確認訴訟之主張而來,並未見原告就此另有具體表明其他法令依據等(書狀所列載憲法第8、15、23、143、145條、貪污治罪條例第5、6、11、14條、第80條、第71條等規定,均係針對本件無行政處分或80年公告係違法等情為說明;另述及釋字第747號解釋部分,亦難認其曾依法申請而符合提起課予義務訴訟之要件,就此即無之必要),其當係基於行政訴訟法第7條合併請求財產上給付或賠償之意;惟其提起之本件行政訴訟即前開確認訴訟等,既屬訴不合法,業如前述,此部分之合併請求,自亦失所附麗,當併予駁回。又本件既因不合法而裁定駁回,則原告其餘實體上之主張,即無庸審酌,附予敘明。
六、綜上所述,本件原告之訴為不合法,依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、第95條、第78條規定,裁定如主文。……」。

另最高行政法院111年度抗字第32號裁定復云「……
二、爭訟概要:
㈠抗告人於民國109年12月28日具文向相對人提出請求事項載謂:「(一)陳0慧科長、李0韻組長及楊0惠組長均應予記過,並調非主管職。(二)專戶管理科黃科長所為不合理之工作條件之處置,應自即日起撤回。」其事實及理由則略稱:關於請求事項(一)部分,陳0慧科長於每年考績委員票選期間,均率領被選舉人等多數人,於正常辦公時間內,公然率眾、手持標語,至各單位高聲拉票,並於當選後,以同樣手法高聲謝票,違反辦公秩序甚明;而該考績委員票選係以組室為單位,陳科長僅係退休金組下六個科之一,並非該組二級主管,不論於李0韻或楊0惠擔任組長期間,該員數年來一再以上開行為違反辦公秩序,組長亦應負其責任等語;關於請求事項(二)部分,抗告人自到任以來均負責「與銷號無關之案件」,惟自109年11月起,黃0惠科長陸續將「款退費」之繕打工作及「勞動福祉退休司」之查詢工作,責由抗告人負擔,顯已背離工作分配係「與銷號無關之案件」之誡命等語。
㈡相對人就抗告人上開事項,以110年1月7日保退五字第10910269610號函(下稱110年1月7日函文)復略以:「說明:……二、台端申訴書以陳0慧科長於本局考績委員票選期間拜票及謝票行為影響辦公秩序,李0韻組長及楊0惠組長擔任勞工退休金組組長期間亦應負其責任,請求予以渠等人員記過並調非主管職一節,經查詢與前開法令規定(即公務人員保障法第77條第1項)無涉。三、台端申訴書所敘專戶管理科黃科長自109年11月起,將『款退費』之繕打工作及『勞動福祉退休司』之查詢工作責由台端負擔,屬不合理工作條件之處置,應自即日起撤回乙節,查台端為專戶管理科所屬人員,所敘二項工作亦為專戶管理科業務,黃科長綜理專戶管理科全科業務及人力運用予以調整,並無不當。」等語。
㈢抗告人不服110年1月7日函文,續向公務人員保障暨培訓委員會提起再申訴,經以110公申決字第22號再申訴決定書(下稱再申訴決定)就關於相對人對抗告人所為工作指派部分,再申訴駁回;其餘再申訴不受理。抗告人不服,向臺灣臺北地方法院(行政訴訟庭)提起行政訴訟,其訴之聲明起初載為:1.撤銷再申訴決定。2.相對人應撤銷拜票及謝票等違反辦公秩序之行為,及行政懲處所屬陳0慧、李0韻、楊0惠等3人。3.相對人應撤銷對抗告人之不合理管理措施;繼則修正為:1.110年1月7日函文、再申訴決定均撤銷。2.相對人應依本判決意旨,作成行政懲處所屬陳0慧、李0韻、楊0惠等3人之行政處分。3.相對人應依本判決意旨,撤銷抗告人直屬長官即相對人所屬黃0惠科長所為對抗告人自109年11月起辦理款退費繕打及勞動福祉退休司查詢工作之指派。經臺灣臺北地方法院以110年度簡字第172號行政訴訟裁定移送於臺北高等行政法院(下稱原審)後,抗告人陸續為後,其全部訴之聲明為:⒈確認相對人所屬陳0慧、黃0惠不具備公務人員任用資格。⒉相對人應依本判決意旨,作成就相對人所屬陳0慧、黃0惠2人予以免職之行政處分。⒊相對人及所屬石0基、楊0惠、周0明、陳0慧、黃0嬌等人應連帶賠償抗告人新臺幣(下同)1千萬元,並自狀繕本送達之次日起按週年利率5%計算之利息。⒋110年1月7日函文 及再申訴決定均撤銷。⒌相對人應依本判決意旨,作成行政懲處所屬陳0慧、李0韻、楊0惠3人之行政處分。⒍相對人應依本判決意旨,撤銷抗告人直屬長官即相對人所屬黃0惠科長所為對抗告人自109年11月起辦理款退費繕打及勞動福祉退休司查詢工作之指派。經原審以110年度訴字第863號裁定(下稱原裁定)駁回其訴及追加之訴後,抗告人仍不服,提起本件抗告。
三、本件原裁定意旨略以:
㈠關於訴之聲明第5項「相對人應依本判決意旨,作成行政懲處所屬陳0慧、李0韻、楊0惠等3人之行政處分」部分:
服務法第22條係規定行政機關對於所屬公務員違失行為懲處之職權行使,並未賦予人民申請權,是抗告人根據此規定請求相對人作成行政懲處所屬陳0慧、李0韻、楊0惠等3人之行政處分,其性質僅係促使相對人發動職權,非屬「依法申請之案件」,即使相對人未依其請求發動職權,抗告人亦無從主張其有權利或法律上利益受損,繼而循行政訴訟程序請求相對人作成該行政處分。是抗告人此部分之訴,即與行政訴訟法第5條規定所須具備「依法申請」要件不合,而有起訴不備要件之不合法,應裁定駁回之。
㈡關於訴之聲明第4項「110年1月7日函文及再申訴決定均撤銷」與第6項「相對人應依本判決意旨,撤銷抗告人直屬長官即相對人所屬黃0惠科長所為對抗告人自109年11月起辦理款退費繕打及勞動福祉退休司查詢工作之指派」部分:
⒈抗告人向相對人申訴之目的,無非係檢舉相對人勞工退休金組之陳0慧科長於104年至108年考績委員票選期間拜票及謝票行為影響辦公秩序,並認陳0慧科長及其先後直屬長官李0韻、楊0惠組長均應記過,調非主管職,以及就其直屬主管黃0惠科長自109年11月起,陸續將款退費之繕打工作及勞動福祉退休司之查詢工作,責由其負擔,認屬不合理工作指派,應自即日起撤回一事提出陳情。而相對人之110年1月7日函文僅係說明抗告人前揭請求事項與公務人員保障法第77條第1項規定無涉,抑或所述工作指派之處置仍應維持,核屬單純事實之敘述或理由說明,為觀念通知,而相對人關於工作環境之管理措施及工作指派之處置,其性質為內部之行政管理及業務執掌工作項目之調整,僅具有事實上影響而不具外部效力,更無涉抗告人之官職等及俸級之異動,其規制效力僅存於相對人內部,欠缺行政處分對外直接發生法律效力之要件,顯非屬行政處分,抗告人自不得訴請撤銷。況參司法院釋字第785號解釋意旨,相對人對於抗告人申訴陳0慧科長於104年至108年考績委員票選期間拜票及謝票行為影響辦公秩序乙節,縱未予處理,亦僅對抗告人造成事實上影響,即使抗告人主觀上認為對其構成權利干預,然其程度尚難謂已造成侵害。
⒉至於抗告人申訴之工作指派部分,乃相對人勞工退休金組專戶管理科科長黃0惠為因應科內部分具有相關工作經驗之同仁遷調至農民保險組服務,致科內熟稔業務之人力不足,且該科業務量並未相應減少之情形下,評估抗告人與同職等科員之業務繁重程度後,調整抗告人工作項目;其所增加之款退費繕打及勞動福祉退休司查詢工作,復未逾越勞工退休金組專戶管理科業務範疇,況依職系說明書規定,社勞行政職系人員本得基於勞動行政知能,對工作從事計畫、研究、擬議、審核、督導及執行,上開指派之工作核與社勞行政職系所任職務尚屬相關。據上,相對人長官基於人事指揮監督權限,考量整體人力配置、科內業務推動所需及抗告人之職系專長、知能等,指派抗告人辦理上開工作,實屬其人事之範疇,經核並未逾越合理及必要範圍。揆諸公務人員任用法第2條、第4條第1項、第7條第1項暨同法第3條第1項等規定,行政法院自應予尊重。抗告人縱因該處置之事實上影響而有不服,亦僅涉及判斷該處置是否不當,與是否違法無關,則抗告人自不能於申訴、再申訴後,續向行政法院提起行政訴訟,故其訴請撤銷不得提起行政爭訟之110年1月7日函文暨再申訴決定,即屬不備起訴要件,應予裁定駁回。
⒊相對人長官基於人事指揮監督權限,考量整體人力配置、科內業務推動所需及抗告人之職系專長、知能等,指派抗告人自109年11月起增加辦理款退費繕打及勞動福祉退休司查詢工作,所為工作指派及調整之處置,尚在合理及必要範圍內,且未違反相關法令規定,對抗告人干預程度亦顯屬輕微,難謂構成權利侵害,行政法院就行政機關本於專業及對業務之熟知所為判斷,自應予適當尊重,而以提供公務人員保障法之申訴、再申訴制度為已足,抗告人自不能於申訴、再申訴後,續向行政法院提起行政訴訟救濟,故抗告人訴之聲明第3項(其主張為行政訴訟法第8條之一般,見原審卷第140至141頁)亦屬不備起訴要件,應予裁定駁回。
㈢關於訴之追加聲明部分:第1項確認相對人所屬陳0慧、黃0惠不具備公務人員任用資格。第2項相對人應依本判決意旨,作成就相對人所屬陳0慧、黃0惠2人予以免職之行政處分。及第3項相對人及所屬石0基、楊0惠、周0明、陳0慧、黃0嬌等人應連帶賠償抗告人1千萬元,並自追加起訴狀繕本送達之次日起按週年利率5%計算之利息。部分:
⒈抗告人於110年6月9日起訴後,始於110年7月29日、110年9月24日、110年12月1日提出行政訴訟擴張應受判決事項之聲明暨調查聲請狀、行政訴訟補充理由狀及行政訴訟準備狀,並於110年12月1日期日,追加臚列訴之聲明第1項及第2項,而於110年12月14日提出行政訴訟追加起訴暨聲請狀,合併請求損害賠償即訴之聲明第3項部分。
⒉經核抗告人上開訴之聲明第1項及第2項,已逾原訴範圍,屬訴之追加。而訴之追加乃係在合法訴訟外,另行追加新訴,以起訴合法為前提,抗告人之起訴既不合法,自無從為訴之追加。況抗告人追加新訴未經相對人同意,復無行政訴訟法第111條第3項所列各款應予准許追加之情形,自不應准許,應予駁回。
⒊向行政法院提起行政訴訟,並於同一程序中合併依國家賠償法規定請求損害賠償者,應以提起之行政訴訟合法為前提,始得合併為請求,如所提起之該行政訴訟因不合法而予以駁回,則所合併提起之國家賠償之訴,即因而失所附麗,自得一併裁定駁回。
……
五、本院經核原裁定並無違誤,茲論述理由如下:
㈠按「原告之訴,有下列各款情形之一者,行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者,審判長應先定期間命補正:……十起訴不合程式或不備其他要件。」為行政訴訟法第107條第1項第10款所明定。
㈡次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分,認為損害其權利或法律上之利益,經依訴願法提起訴願而不服其決定,或提起訴願逾三個月不為決定,或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者,得向行政法院提起撤銷訴訟。」「(第1項)人民因中央或地方機關對其依法申請之案件,於法令所定期間內應作為而不作為,認為其權利或法律上利益受損害者,經依訴願程序後,得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。(第2項)人民因中央或地方機關對其依法申請之案件,予以駁回,認為其權利或法律上利益受違法損害者,經依訴願程序後,得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項及第5條所明定。
可知人民提起撤銷訴訟必須以行政處分為其程序標的,始具備合法要件。而提起課予義務訴訟,則必須依法申請之案件因主管機關怠於作成處分或為駁回處分為其前提要件,否則,即不具備課予義務訴訟之特別合法要件。再者,所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言,此稽之行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項之規定可明。又所謂「依法申請」係指依現行法規所賦予人民之請求權,向該管權限機關提出申請而言。至於人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護等特定行政事項,向主管機關表述其主觀上之認知與意見,期望主管機關行使職權為處理措施,因提出者與主管機關間之權利義務並無處於爭議狀態,核屬行政程序法第168條規定之陳情性質,並非屬「依法申請之案件」,接受陳情之行政機關就該陳情案件所為處理結果之答覆,對陳情人並不生規制權利義務之法律效果。準此以論,行政機關受理人民陳情案件,就其權限範圍內所為答覆,因無對該陳情人發生任何法律效果,性質上僅屬觀念通知,並非行政處分。人民以該函文為程序標的,無論依行政訴訟法第4條規定,提起撤銷訴訟,或依同法第5條規定提起課予義務訴訟,均不備起訴合法之程序要件,且無從命補正,行政法院應以裁定駁回之。
㈢又按「公務人員權益之救濟,依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。」「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分,認為違法或顯然不當,致損害其權利或利益者,得依本法提起復審。」「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當,致影響其權益者,得依本法提起申訴、再申訴。」分別為公務人員保障法第4條第1項、第25條第1項前段及第77條第1項所明定。參據司法院釋字第785號解釋文:「本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨,人民因其公務人員身分,與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議,認其權利遭受違法侵害,或有主張權利之必要,自得按相關措施與爭議之性質,依法提起相應之行政訴訟,並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障。中華民國92年5月28日修正公布之公務人員保障法第77條第1項、第78條及第84條規定,並不排除公務人員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時,原即得按相關措施之性質,依法提起相應之行政訴訟,請求救濟,與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨均尚無違背。」及其解釋理由書第6段所載:「……是同法(註:指公務人員保障法)第77條第1項所稱認為不當之管理措施或有關工作條件之處置,不包括得依復審程序救濟之事項,且不具行政處分性質之措施或處置是否不當,不涉及判斷,自無於申訴、再申訴決定後,續向法院提起行政訴訟之問題。……」「……又各種行政訴訟均有其起訴合法性要件與權利保護要件,公務人員欲循行政訴訟法請求救濟,自應符合相關行政訴訟類型之法定要件。至是否違法侵害公務人員之權利,則仍須根據行政訴訟法或其他相關法律之規定,依個案具體判斷,尤應整體考量行政機關所採取措施之目的、性質以及干預之程度,如屬顯然輕微之干預,即難謂構成權利之侵害。且行政法院就行政機關本於專業及對業務之熟知所為之判斷,應予以適度之尊重,自屬當然……。」之意旨,可知行政機關所為之管理措施或有關工作條件之處置,若屬妥當性之爭議範疇,無涉違法性判斷之事項,基於,司法權不介入審查,干預行政權之合法運作。是以,若行政機關對內部公務人員所為之管理措施或有關工作條件之處置,由其目的、性質以及干預公務人員權利之程度等全般情狀為觀察,已顯示僅屬妥當性之爭議,難謂對公務人員權利構成侵害者,公務人員如有不服,依公務人員保障法相關規定提起申訴、再申訴為已足,不許復進而提起行政訴訟救濟。否則,其起訴即屬不備合法要件,行政法院應以裁定駁回之。
㈣經查:抗告人為相對人之科員,因認科長陳0慧於每年考績委員選舉期間,在選前帶同候選人等多人至各單位高聲拉票,選後復謝票之舉止,違反辦公秩序,其先後直屬組長李0韻與楊0惠未予約束,亦均應負責;復因不服相對人專戶管理科黃0惠科長自109年11月起,將「款退費」之繕打及「勞動福祉退休司」之查詢工作分配予抗告人辦理等情事,乃具文提出請求事項如下:1.相對人應對陳0慧科長、李0韻組長及楊0惠組長作成記過,並調非主管職之處分。2.專戶管理科黃科長所為不合理之工作條件之處置,應自即日起撤回。經相對人以110年1月7日函文復載謂:關於請求事項1部分,抗告人所請與公務人員保障法第77條第1項規定無涉。關於請求事項2部分,抗告人為專戶管理科所屬人員,所敘2項工作亦為專戶管理科業務,黃科長綜理專戶管理科全科業務及人力運用予以調整,並無不當等語,有抗告人申訴書及相對人110年1月7日函文在卷可稽(分見臺灣臺北地方法院第110年度簡字第172號卷,下稱北院卷,第55至57頁及第59至61頁)。
㈤關於抗告人於原審起訴聲明請求判命相對人應對所屬陳0慧、李0韻、楊0惠等3人為行政懲處部分:
⒈依公務員服務法第1條、第2條、第4條及第5條等規定以觀,公務員有未盡職務義務之行為,不分執行職務有違背忠實執行職務之義務、服從義務及保密義務,或在職務外之未遵守忠誠義務或保持品位義務等違反公務員服務法規定之情事,依同法第22條規定,固應按情節輕重分別予以懲處;其觸犯刑事法令者,並依各該法令處罰。然此該服務機關依法享有之懲處權限,並無賦予他人得申請服務機關對特定公務員予以懲處之公法上請求權至明。是以,他人舉發特定公務人員有違失行為,陳請其服務機關予以懲處,在性質上僅具促請行政機關發動該項職權之陳情或檢舉行為,並非屬依法申請之案件。
⒉核諸上開說明,抗告人以陳0慧科長於考績委員選舉期間,率眾持標語至各單位從事輔選活動及當選後之謝票行為,違反辦公秩序,而其先後之直屬組長李0韻或楊0惠均未盡責督促為事由,而請求相對人應對陳0慧、李0韻、楊0惠等3人作成行政懲處,因現行法令並未賦予抗告人請求相對人對所屬公務人員作成行政懲處之公法上請求權,則抗告人所為之性質僅係促使相對人發動職權,非屬依法申請之案件。即使相對人未依其請求發動職權,抗告人亦無權利或法律上利益受損,並非屬行政訴訟法第5條所稱「依法之申請案件」,相對人110年1月7日函文並未對抗告人之權利義務發生規制之法律效果,自非屬行政處分。抗告人循經再申訴後,進而訴請撤銷110年1月7日函文及再申訴決定,並求為判命相對人應對陳0慧、李0韻、楊0惠等3人為行政懲處,自非法所許。則原裁定論以其關於此部分之起訴不合法,且無從命補正,裁定駁回之,於法並無不合。
㈥關於抗告人於原審聲明請求判命相對人應撤銷所屬黃0惠科長所為對抗告人自109年11月起辦理款退費繕打及勞動福祉退休司查詢工作之指派部分:
⒈查本件抗告人係以:抗告人從來均負責「與銷號無關之案件」,惟黃0惠科長自109年11月起,陸續將「款退費」之繕打工作及「勞動福祉退休司」之查詢工作,分派其負擔,顯已背離工作分配係「與銷號無關之案件」之誡命為由,而據以提出申訴,請求相對人應撤銷黃0惠科長上開工作指派,此稽之卷附抗告人申訴書甚明(見北院卷第55至57頁)。惟機關科室單位內之工作分派,核屬各該單位主管考量執掌業務項目及人力配置,為求內部人力有效運用,避免職員有工作負荷勞逸不均之情形,本於公平與效率原則,主管自得本於職權適時予以調整。再參據卷内抗告人所屬勞工退休金組專戶管理科業務職掌表及各科員工作項目所示(見再申訴卷第113至119頁),相對人勞工退休金組專戶管理科執掌業務之工作項目計有:1.個人專戶管理相關統計、查詢及管理事項。2.收繳之勞工退休金沖帳、更正、查詢。3.勞工退休金、滯納金溢繳部分之審查。4.勞工退休金收繳理費事項。5.辦理單位溢繳款退費事宜。6.收支記帳憑證編製、整理、保管。7.勞工退休金會計報告之編製事項。8.繳費證明核發業務。9.金融機構轉帳代扣勞工退休金約定處理作業。10.懸帳清理。11.勞動保障卡查詢相關事宜等。屬於科員之工作項目計有:1.現金收入事故處理之複核。2.電腦線上異動作業之複核及銷帳公文之複核。3.審理勞工退休金收繳費用相關業務(含銷號及退費)。4.審理勞工退休金個人專戶相關查詢及管理事項。5.綜合性查詢業務及公文處理。6.協助辦理或複核本組之記帳憑證、整理、登帳及保管等事項。7.辦理本組會計報告及預、決算之編製。8.辦理本組收繳及個人專戶綜合規劃、資訊系統相關業務。9.其他代理及臨時交辦事項。依各科員執掌業務分類:甲、銷號複核科員:1.現金收入事故處理之複核40%。2.電腦線上異動作業之複核及銷帳公文之複核40%。3.一般公文之處理5%。4.退費業務15%。乙、帳務複核科員:1.協助辦理本組之記帳憑證、整理、登帳及保管等事項60%。2.辦理本組會計報告及預、決算之編製20%。3.審理個人專戶相關查詢及管理事項10%。4.其他臨時交辦事項10%。丙、帳務科員:1.協助辦理本組之記帳憑證、整理、登帳及保管等事項70%。2.協助辦理個人專戶相關查詢及管理事項20%。3.其他臨時交辦事項10%。丁、銷號科員:1.審理勞工退休金收繳費用相關業務70%。2.審理勞工退休金個人專戶相關查詢及管理事項20%。3.其他臨時交辦事項10%。戊、一般科員:1.一般公文之處理50%。2.代理科收發及其相關業務30%。3.其他交辦事項20%。己、綜合業務科員:1.辦理本組收繳及個人專戶綜合規劃、資訊系統相關業務60%。2.審理勞工退休金收繳費用相關業務15%。3.審理勞工退休金個人專戶相關查詢及管理事項15%。4.其他臨時交辦事項10%。而抗告人自108年9月16日至12月31日受分派之工作僅:一般公文之處理,代理科收發及其相關業務。抗告人自109年11月起調整工作項目後,與其他科員工作項目情形,比較如下:抗告人工作項目為1.綜合性查詢業務及公文處理(含勞動福祉退休司查詢工作)。2.代理科公文表件收發。3.款退費繕打工作(屬「審理勞工退休金收繳費用相關業務 (含銷號及退費)」項下之工作)。4.其他臨時交辦事項。其他科員工作項目為:1.現金收入事故處理之複核。2.電腦線上異動作業之複核及銷帳公文之複核。3.審理勞工退休金收繳費用相關業務(含銷號及退費)。4.審理勞工退休金個人專戶相關查詢及管理事項。5.綜合性查詢業務及公文處理。6.協助辦理或複核本組之記帳憑證、整理、登帳及保管等事項。7.辦理本組會計報告及預、決算之編製。8.辦理本組收繳及個人專戶綜合規劃、資訊系統相關業務。9.其他代理及臨時交辦事項。
⒉由上開事證情況觀之,抗告人直屬科長自109年11月起指派其辦理款退費繕打及勞動福祉退休司查詢工作,核屬相對人內部人力運用之合法調整範疇,殊難認合於構成違法侵害抗告人權利之情事至明。則本件抗告人未能主張該工作指派有何構成違法侵害其權利之具體情事,徒以上開工作指派「已背離工作分配係『與銷號無關之案件』之誡命」係屬不合理為理由,提起申訴請求撤銷,已據相對人110年1月7日函文復維持上開工作指派之處置。抗告人上開請求事項顯認無涉違法侵害其權利之情事,其循序提起申訴及再申訴為已足,不得再提起行政訴訟救濟。……」。

從而,本案新聞報導 https://news.ltn.com.tw/news/society/breakingnews/4111177:「……賴婦主張,她一家四代住在北宜段這5筆土地,瑠公水利會不會不知道,卻只因鄰地所有權人申請承購,就在2011年辦理以現況公開標售其中2筆土地,隔年再辦理讓售另3筆土地,2次皆經水利會的會務委員會審議通過,並報台北市政府、農委會完成備查。
賴婦認為,她已公然和平占用此5筆土地多年,應有承租權、等權利,瑠公農田水利會卻直接公開標售和讓售,侵害她的權利。
去年8月賴婦向農田水利署陳情,請求確認當年瑠公水利會的2項讓售決議無效;水利署於去年10月回函表示,瑠公水利會的函文並非行政處分,無法提請確認無效。賴婦不服,打行政訴訟狀告農田水利署,請求法院確認瑠公水利會的2項決議函文均無效。
台北高等行政法院認為,瑠公水利會處分自有的財產土地,處理程序適用當時的「台北市農田水利會財務處理辦法」、「台北市農田水利會不動產處理要點」規定,提經會務委員會審議通過後,報請主管機關「備查」即可完成法定效力,備查的性質應屬「觀念通知」,並非「行政處分」,賴婦針對備查函文提起確認無效之訴,不符起訴的程序要件,法院應依程序裁定駁回。
北高行指出,依據當時的處理辦法與要點,並沒有使占用人享有優先購買權、承租權等權益的規定,瑠公水利會依當時規定處分自有財產並報台北市、農委會備查,於法並無不合,沒有無效的情形;監察院去年的調查報告,也敘明瑠公水利會2度受理鄰地所有權人的申請,「依當時法令規定辦理系爭土地處分事宜,尚非無據」,不足以證明函文無效,故裁定駁回。可抗告。」之內容如為真,本案法院在認事上如無誤的話,本案原告係提起確認「行政處分無效」之訴,然因系爭標的僅為觀念通知,並非行政處分,因而就此部分,受敗訴之判決,自不意外。」。

又最高行政法院109年度判字第300號判決謂「……
理 由
一、本件被上訴人之代表人由陳O建變更為李O勇,茲據其具狀聲明承受訴訟,核無不合,應予准許。
二、以其為提案人之領銜人,向被上訴人提出「你是否同意民法婚姻規定應限定在一男一女的結合?」之全國性公民投票提案(下稱系爭公投提案),經被上訴人於民國107年3月9日舉行聽證會釐清相關爭點,參加人於107年4月6日補正,再經被上訴人107年4月17日第505次會議決議:「本案經提案人之領銜人補正後,符合釋字第748號解釋規定憲法保障婚姻自由之平等保護,合於公投法規定,依公投法第10條第4項規定函請戶政機關於15日內查對提案人外,另發文通知提案人之領銜人。」(下稱系爭審議結論)旋在被上訴人網站發布新聞,上訴人不服系爭審議結論,提起訴願,遭訴願不受理後,於107年8月13日向臺北高等行政法院(下稱原審)提起訴訟(此部分經原審107年度訴字第974號裁定駁回,上訴人對之提起抗告,本院另為裁定)。另被上訴人以107年4月20日中選綜字第1073050169號函,限期戶政機關查對提案人名冊,查對結果符合行為時(下同)(下稱公投法)第10條第1項規定人數;以107年5月4日中選綜字第1073050192號函請參加人領取連署人名冊格式,徵求連署,經參加人於107年8月29日提出連署人名冊,被上訴人認連署人數合於公投法第13條第1項規定;以107年9月5日中選綜字第1073050411號函,限期戶政機關查對連署人名冊,經查對連署人數合於規定人數;被上訴人107年10月9日第516次會議決議,依公投法第13條第3項規定,公告系爭公投提案成立,編號為第10案全國性公民投票案,並為107年10月9日中選綜字第1073050513號公告(下稱系爭公告處分)。系爭公投提案經107年11月24日全國公民投票結果通過,並經被上訴人107年11月30日中選綜字第1073050682號公告投票結果。上訴人不服系爭公告處分,提起訴願,遭訴願不受理後,併於107年12月4日追加起訴,訴請撤銷系爭公告處分,經原審准其追加,嗣以107年度訴字第974號判決(下稱原判決 )駁回其此部分之訴,上訴人不服原判決,遂提起上訴。
三、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明、參加人
之陳述,均引用原判決所載。
四、原審斟酌及調查證據之結果,略以:依憲法第2條、第17條、第136條及公投法第1條前段規定,明揭公投法之制定,依據憲法主權在民之原則,人民透過創制或複決方式進行公民投票,本質上為國民主權之行使之「權力」,與人民消極地享有不受國家干預自由之權利,從而產生主觀公權利之基本「權利」有別,況公投法已就何者有訴訟實施權定有明文,並不採一般人均得提起之公益訴訟制度,復僅明定於有公民投票無效或公民投票案通過或不通過無效之情事,由提起訴訟,而一般投票權人係向檢察官檢具事證舉發(公投法第48、50、51條),且公投法所規範之「公民投票」行為,目的在補民主代議制度功能之不足,著重在國民多數意見之呈現,而非呈現國民個人法益之保護,故無法結合「保護規範」理論,而導出「投票權人依公民投票法而享有爭執舉辦公民投票決定行政作為之主觀公權利」,復衡酌公民投票權人對於公民投票案,仍可自行決定是否要到場投票及投票圈選內容,其個人意志表達並不受任何外力掌控,是上訴人所稱之損害,應屬其推測公民投票程序可能發生之社會現象或影響,尚非其等主觀權利或法律上利益所受損害,上訴人主張系爭公告處分將致其婚姻權受侵害,亦應待立法院立法結果導致其婚姻權直接具體實際發生損害,始發生婚姻權或法律上利益受侵害情事,在此之前,上訴人主張之受害,僅係抽象假設之損害,無從透過司法權予以救濟,否則即違反憲法上權力分立原則;又司法院釋字第748號解釋認以何種形式達成婚姻自由之平等保護,屬立法形成範圍,尚難遽認有上訴人所主張系爭公告處分之主文即有將相同性別2人排除於婚姻之外,進而將導致立法結果損害其權利或法律上之利益,又縱無系爭公告處分,立法結果仍有可能以民法以外立法形式(即專法)保障,非法院透過本件審理所能干涉,尚無救濟實益,況系爭公告處分作成時,任何人無法預知公投之結果,自難認系爭公告處分必會導致上訴人不樂見之投票結果而侵害其婚姻權;另公投法第1條第2項固規定公民投票涉及權利者,不得違反原住
民族基本法之規定,惟原住民身分之認定,依第2條規定,係因血緣關係而可明確識別,然同志族群並無前述客觀明確固定性而可與非同志族群加以區別,自無從與原住民族相提並論;並公投法未明文採事前救濟制,自無於本件相關立法程序前,即預設立法結果必定不利於上訴人而要求法院出於臆測先予審查,遑論法院無法以「解釋」之方式,擴張承認上訴人有相當於公民公益訴訟之訴訟實施權能,是上訴人並無提起本件訴訟之權能,其當事人不適格等語,為其判斷之基礎。
……
六、本院查:
㈠按在具體之訴訟事件中,具有訴訟實施權,得以自己名義為原告或被告,而受本案判決之資格,此即行政訴訟上所謂「」。我國行政訴訟法基本上係以保障主觀公權利為其功能取向,以落實憲法第16條保障人民訴訟權,使人民權利受侵害時,均得依法定程序提起訴訟接受公平審判。故行政訴訟法第2條規定,公法上之爭議,除法律別有規定外,均得依本法提起行政訴訟。但行政訴訟既屬保障人民主觀權益之救濟程序(行政訴訟法第1條參照),則除法律有特別規定而例外開放之公益訴訟外,行政訴訟法上其他訴訟種類,均以原告有主觀公權利受損害為前提,方有提起訴訟而利用此程序救濟其權利之訴訟權能。參酌司法院釋字第469號解釋理由書對於「保護規範理論」之闡釋,係以具體個案而定,如法律明確規定特定人得享有權利,或對符合法定條件而可得特定之人,授予向或國家機關為一定作為之請求權者,其規範目的在於保障個人權益,固無疑義;如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定,但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷,可得知亦有保障特定人之意旨時,則個人主張其權益因國家作為或不作為而受損害者,亦應許其依法請求救濟,即承認其有主觀公權利受損害,而具訴訟權能。是以,如法律規範目的僅在保障一般人之公共利益,且經綜合判斷結果亦不足以認為有保障特定人之意旨,即難認個人得主張有主觀公權利受損害,自無訴訟權能可言。
㈡上訴人於原審提起撤銷訴訟,請求撤銷系爭公告處分,無非係主張系爭公告處分將致其等婚姻權受侵害,其為弱勢同志族群,依法理可認與原住民族相同,具有公投法上之主觀公權利而有提起撤銷訴訟之訴訟權能云云。經查,原判決業已論明:依憲法第2條、第17條、第136條及公投法第1條前段規定,明揭公投法之制定,依據憲法主權在民之原則,人民透過創制或複決方式進行公民投票,本質上為國民主權之參政權行使之「權力」,與人民主觀公權利之基本「權利」有別;況公投法已就何者有訴訟實施權定有明文,公投法第六章公民投票爭訟,僅賦予提案人之領銜人有提起行政爭訟之主觀公權利,未採一般人均得提起救濟之公益訴訟制度,復僅明定於有公民投票無效或公民投票案通過或不通過無效之情事,由檢察官提起訴訟,而一般投票權人係向檢察官檢具事證舉發(公投法第48、50、51條),且公投法所規範之公民投票行為,目的在補民主代議制度功能之不足,著重在國民多數意見之呈現,而非呈現國民個人法益之保護,故無法結合「保護規範」理論,而導出「投票權人依公民投票法而享有爭執舉辦公民投票決定行政作為之主觀公權利」等語,因認上訴人並無提起本件訴訟之權能,其當事人不適格,乃
駁回上訴人於原審之訴,於法並無不合。上訴人猶執前詞,主張其等與原住民族同為弱勢族群,不能排除其他得依行政法原理原則而提起訴訟之權利云云。惟按公投法第1條第2項係為保護原住民族權利,而在公投提案涉及違反原住民族基本法之規定者,不准其提案成立,尚非賦與原住民族有權得對之提起訴訟,亦無法據此推導出上訴人享有對系爭公告處分提起救濟之主觀公權利,從而上訴人仍執詞指摘原判決,求予廢棄,為無理由,應予駁回。……」。
另公民投票法第48條也規定「(第一項)有下列情事之一者,檢察官、提案人之領銜人得於投票結果公告之日起十五日內,以各該為被告,向管轄法院提起公民投票投票無效之訴:一、各級選舉委員會辦理公民投票違法,足認有影響投票結果之虞。二、對於提案領銜人、有公民投票權人或辦理公民投票事務人員施以強暴、脅迫或其他非法方法,妨害公民投票之宣傳、自由行使投票權或執行職務,足認有影響投票結果之虞。三、有違反第三十六條、第三十七條、刑法第一百四十六條第一項、第二項規定之情事,足認有影響投票結果之虞。(第二項)
前項公民投票投票無效之訴經判決確定者,不因同一事由經刑事判決無罪而受影響。」。

爰本案臺北高等行院法院100年度訴字第1569號判決 https://law.judicial.gov.tw/LAW_MOBILE/FJUD/data.aspx?ty=JD&id=TPBA%2c110%2c%e8%a8%b4%2c1569%2c20221103%2c1&ot=in,以本案原告不適格,駁回其所請,尚不意外。




作者簡介

楊春吉
Double House共享工作坊召集人、Double House買賣聯盟主席(暨創辦人)、個人理財專業顧問、古月吉力工作室負責人、房產公司C.E.0、榕樹學堂執行長兼講師、故鄉法律網/故鄉法律專欄(http://gs803501.pixnet.net /blog)版主、採購專業人員師資資料庫受推薦講師、社區大學講師、104講師中心講師、台灣教育網講師、台灣法律網專欄作者、法律演講(請洽0916082728楊講師)
演講二百場以上,著作80本以上



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