【政府採購法問題解析】如何辦好政府採購--以開標作業為例實務解析

壹、引言

一、機關（政府機關、公立學校、公營事業）辦理採購，目的乃在獲得所需之物資或工程建置或勞務的協助以配合施政計畫推行，依政府採購法(下稱本法)公開招標、選擇性招標及限制性招標等之招標方式，透過決標原則，循採購作業程序，標案藉由公告招標（亦包括不經公告程序者）→廠商投標→訂定底價(未訂底價成立評審委員會)→開標(分段、不分段開標)→審標→決標，在爾等程序完備且適法無訛下，與得標廠商適時完成契約簽訂，乃為開標(發包)階段採購人員之心願與作業目標。

二、機關於招標階段之任務，自收受採購計畫奉准執行至決標簽約止，概有「商情徵信與運用」、「採購招標方式之執行」、「底價之簽報核定」、「將核准之採購條件轉換為招標文件」、「依程序與投標廠商進行商議」、「以維護公共利益及公平合理原則決標並簽約」、「此階段廠商處分事實之認定與建議」、及「此階段廠商異議及申訴之處理與建議」，然開標作業須與廠商正面接觸，作業程序上又有時間壓力限制，且涉及開標作業程序尚有20餘項法令之作業章程約束，主管機關僅就「開標」之函示已逾百餘則，顯然作業程序上，仍須有釐訂標準作法之必要；因此負責開標作業之人員，更須具備有高度的採購專業，熟稔法規，方能稱職。

貳、問題
一、開標作業所涉及之採購法令研析?
二、常見問題及應注意事項為何？

參、解析說明

一、開標，依本法第四十五條訂明公開招標及選擇性招標之開標，除法令另有規定外，應依招標文件公告之時間及地點公開為之。故公告之「時間」與「地點」則為採購人員應予謹守之規則，不得有違。

二、開標前承辦單位採購人員應完備下列程序及恪遵相關程序辦理；
(一)應簽請機關首長或其授權人員核准，指派適當人員擔任主持開標；各級機關亦應訂頒採購案件權責劃分表，建立五(三)級職務代理人之制度，屆時如原定主標人因臨時有要公，則可由代理人代為主持開標，避免衍生標案遂行窒礙。
(二)依採購金額屬於公告金額十分之一以下、未達公告金額而逾公告金額十分之一、公告金額以上、查核金額以上，依本法第十二條、第十三條、中央機關未達公告金額採購監辦辦法、機關主會計及有關單位會同監辦採購辦法、本法施行細則第7條，通知上級機關、主（會）計單位、有關單位派員監辦。
(三)開標後需當場審標者，通知承辦審標事項之人員會辦、協辦。故機關辦招標審標作業，當視案情複雜程序決定，且必須詳實審查廠商之投標文件，是否符合招標規範與要求，當不可有「誤以為開標當日必須審標完畢。」之「錯誤採購態樣」觀念。
(四)於開標前查察投標廠商是否有本法第四十八條第一項、第五十條第一項各款所列情形；若有前者情形，則全案不予開標；若有後者情形，則個別廠商之標不予開標。
(五)投標廠商如涉有本法第15條第4項前段「廠商或其負責人與機關首長有第二項之情形者，不得參與該機關之採購。」；及屬本法施行細則第38條第1項各款情形之廠商，其投標文件不予開標。
(六)底價是否依本法第四十六條及本法施行細則第54條規定訂定，如須於開標前訂定底價者，查察是否已完成。筆者建議，各級採購機關應建立有底價訂定標準作業程序，即底價經簽奉機關首長或其權人員核准後，應「彌封保密存管」，開標前交才由主標人，視開標情形決定是否拆封（拆封前應審視彌封是否完好，有無污損或拆閱情事，以確保底價之真實），如屬未達法定家數而不予開標致流標情形者，該底價應不予拆封。至於流(廢)標後重行招標，如招標之圖說、規範、契約、成本、市場行情等未有所改變時，該底價可參酌主管機關八十八年十二月十六日 (88)工程企字第八八二０八七六號函決定是否延用。
(七)另標案如屬本法施行細則第54條第3項或第4項適用範圍者，為考量作業效率，先行簽准由原底價核定人擔任主持決標人員，或由機關首長授權主持決標人員於改採議價時擔任底價核定人，檢討原核定底價是否需調整及其調整金額，即可避免因核定底價作業不及，致需另擇期辦理議價之情形。
(八)查察承辦、監辦採購人員有無依本法第十五條第二項規定須迴避情形。
(九)機關辦理開標作業，投標廠商家數規定當依主管機關於九十一年七月二十四日工程企字第０九一００三一二０一０號令頒「機關辦理採購之廠商家數規定一覽表」規定辦理，未達法定家數者，不予開標。已達法定家數者，即辦理開標。

三、上述所稱開標，依本法施行細則第48條訂明乃指依招標文件標示之時間及地點開啟廠商投標文件之標封，宣布投標廠商之名稱或代號、家數及其他招標文件規定之事項。有標價者，並宣布之【第一項】。前項開標，應允許投標廠商之負責人或其代理人或授權代表出席。但機關得限制出席人數【第二項】。

四、承上，對於廠商出席代表，機關人員應慎重查證，避免有同公司人員，分別持不同公司證明文件參標，有影響採購公正或違反法令情事；另尤其是參標之投標廠商(文件)間是否有「投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者」、「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」、「投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者」、「廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。」、「其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者」等屬本法第五十條第一項第五款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。」其所投之標則應不予開標，如屬開標後發現者，應不決標予該廠商。

五、參與開標人員，則應恪遵本法施行細則第50條規定之分工辦理。

六、辦理開標作業，即應依本法施行則第51條第1項規定製作開標紀錄，但如流標時，仍則應依第2項規定製作紀錄，並應記載流標原因；如標案順利決標，即應依本法施行則第68條第1項規定製作決標紀錄，但如廢標時，仍則應依第2項規定製作紀錄，並應記載廢標原因。

七、常見問題及應注意事項：
(一)機關依本法第五十二條第一項第四款規定辦理複數決標，其採公開招標分項決標者之開標決標原則如下：【工程會八十八年九月十八日(88)工程企字第八八一三四五二號】
1.招標文件未規定各項投標文件應分項裝封及於大外標封標示投標項次者，有三家以上廠商投標，且符合本法施行細則第五十五條規定時，應依本法第四十八條第一項規定開標。個別項目之報價廠商或合於招標文件規定之廠商未達三家，除有本法第四十八條第一項各款情形不予決標外，有廠商符合本法第五十二條第一項第四款規定之最低價格或最有利標之競標精神者，應行決標。
2.招標文件規定各項投標文件應分項裝封及於大外標封標示投標項次者，個別項目應有三家以上廠商投標，且符合本法施行細則第五十五條規定時，方得就該項開標。開標後該項合於招標文件規定之廠商家數未達三家，除有本法第四十八條第一項各款情形不予決標外，有廠商符合本法第五十二條第一項第四款規定之最低價格或最有利標之競標精神者，應行決標。
(二)廠商資格明訂為甲級營造廠，惟投標標封上所示廠商名稱『○○土木包工業』明顯顯示其資格不符，於開標前發現者，該土木包工業所投之標應不予開標，不列入合格廠商家數之計算。
前揭資格明顯不符之廠商如依本法第三十三條規定，將投標文件專人送達招標機關或其指定之場所，機關不得拒絕。惟其依本法第五十條第一項第一款規定不予開標者，應提開標會議討論，並載入會議紀錄【工程會八十八年十一月九日(88)工程企字第八八一八○八七號】。
(三)機關得於招標文件中規定，廠商有「開標後應得標者不接受決標或拒不簽約」者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳【本法第三十二條第二項第五款】。
(四)機關得於招標文件中規定允許廠商於開標前補正非契約必要之點之文件【本法第三十三條第三項】。前述所稱非契約必要之點須依本法施行則第32條認定辦理。
(五)機關辦理招標，不得於開標前洩漏底價，領標、投標廠商之名稱與家數及其他足以造成限制競爭或不公平競爭之相關資料【本法第三十四條第二項】。底價於開標後至決標前，仍應保密，決標後除有特殊情形外，應予公開【本法第三十四條第三項】。
(六)機關辦理公開招標或選擇性招標，得就資格、規格與價格採取分段開標【本法第四十二條第一項】。機關辦理分段開標，除第一階段應公告外，後續階段之邀標，得免予公告【本法第四十二條第二項】
(七)以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者，處五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金【本法第八十七條第三項】。
(八)機關補助法人或團體辦理採購，其補助金額達本法第四條規定者，受補助者於辦理開標、比價、議價、決標及驗收時，應受該機關監督【本法施行則第2條第1項】。
(九)同一投標廠商就同一採購之投標，以一標為限；其有違反者，開標前發現者，所投之標應不予開標；開標後發現者，所投之標應不予接受。
隸屬同一金控公司各自獨立營運之產物保險公司及人壽保險公司，就同一採購標案分別投標，二保險公司，如各具獨立之法人人格者，非屬政府採購法施行細則第33條第2項之適用情形【九十四年五月十七日工程企字第０九四００一六三七九０號】。
(十)公開招標、選擇性招標及限制性招標之比價，其招標文件所標示之開標時間，為等標期屆滿當日或次一上班日。但採分段開標者，其第二段以後之開標，不適用之【本法施行細則第49條之1】。
(十一)機關依「機關異質採購最低標作業須知」辦理開標，應依資格、規格及價格之順序分段開標。資格及規格合於招標文件規定，且經委員會採評分方式審查，總平均不低於審查標準所定及格分數之廠商，方得辦理其價格標之開標【第四點】。機關對於委員會違反政府採購法之決議，不得接受；發現審查作業有足以影響採購公正之違法或不當行為者，應依同法第四十八條第一項第二款規定不予開標決標。其涉及違法失職行為者，應依相關規定懲處【同須知第八點】。
(十二)採購評選委員會應於招標前成立，並於完成評選事宜且無待處理事項後解散，涉及評選項目、評審標準及評定方式有前例或條件簡單者，得由機關自行訂定或審定，免於招標前成立本委員會為之。但委員會仍應於開標前成立。
(十三)本法第四十四條第二項所稱適用範圍，指經主管機關會同相關目的事業主管機關擇定，並公告於政府採購公報之工程、財物或勞務項目【國內廠商標價優惠實施辦法第4條第1項】。機關將上開公告項目納入招標文件，其於開標前有前項經公告註銷之情形者，應不予開標，於變更招標文件內容後再行招標【國內廠商標價優惠實施辦法第4條第3項】。
(十四)機關允許廠商電子投標者，得辦理電子開標及電子決標【電子採購作業辦法第15條第1項】。前項開標及決標得免公開為之，並得不通知投標廠商到場。其監辦並方式得由監辦單位採書面審核監辦【同條文第2項】。
(十五)招標文件允許廠商利用本系統投標者，機關應於截止投標期限後進入本系統下載加密之電子投標文件以備開標之用。其有不予開標、決標、流標、廢標、延期開標或取銷採購之情形者，應將其情形載入本系統【政府採購電子領投標作業規定第13點】；機關利用本系統進行開標作業，應先以開標用之憑證向本系統取得廠商投標對稱金鑰，再以該對稱金鑰將電子投標文件解密【同規定第14點】。同規定第16點第4款「開標階段：機關待系統恢復後再行開標，或延期開標。但確知無電子投標文件者，不在此限。」

肆、類案主管機關相關函示：

一、機關辦理採購，不同投標廠商參與投標，卻由同一廠商之人員代表出席開標、評審、評選、決標等會議，屬政府採購法第五十條第一項第七款規定情形。
工程會97年2月14日工程企字第09700060670號

二、關於機關辦理採購，於決標後，經機關審標結果誤判為不合格標之廠商提出異議，其後續之處理，應由機關就個案情形依政府採購法第84條規定本於權責自行核處。如將原被誤判之廠商恢復為合格廠商，並撤銷就原得標廠商之決標決定，則應回復審標後之狀態，依規定辦理後續作業。
工程會九十五年三月二日工程企字第０九五０００六三五六０號

三、機關主會計及有關單位會同監辦採購辦法第七條「監辦人員於完成監辦後，應於紀錄簽名」之規定，係指應於所監辦案件之開標、比價、議價、決標及驗收紀錄上簽名，尚不包括廠商標單及底價單。
工程會九十一年十一月十九日工程企字第○九一○○四九五三五○號

四、機關對於廠商郵遞或親自送達之投標文件，其保管方法，本法並無明文規定，只要能達到本法第三十四條第二項及第四項規定之效果即可。已投遞或親自送達之投標文件，不應於開標前同意廠商領回
工程會八十九年五月二十五日 (89)工程企字第八九Ｏ一三四五五號

五、機關依本法第四十二條規定採資格、規格、價格分段開標方式辦理採購，第一階段資格標只要有三家以上符合本法施行細則第五十五條規定之合格廠商投標，即可開標辦理廠商資格審查。後續階段之開標，得不受三家以上合格廠商之限制。
工程會八十八年 九 月二十七日(88)工程企字第八八一四一七五號

六、邀請專家學者參與評估相關規格，適用政府採購法第三十四條保密之規定。
工程會八十八年八月十七日(88)工程企字第八八一一八八六號

七、機關首長兼任政府捐助或成立之財團法人董監事等負責人，如係依中央法規標準法第二條所定之法律及第三條所定之命令所明文規定者，本會得依政府採購法第十五條第四項但書核定免除其參與機關採購須迴避之規定。
工程會八十八年十一 月八日 (88)工程企字第八八一八○五七號

八、規定廠商須攜帶與「承攬工程手冊等」相同之印鑑前往開標，造成廠商於同時間內只能在各機關投一個標，並不合理，應予修正。如廠商無法攜帶印鑑前往開標，可授權代表人攜帶蓋有該印鑑之授權書，並由該代表人以簽名代替蓋章。
工程會八十九 年三月十七日(八九)工程企字第八九○○七二五八號

九、開標結果如須減價而相關廠商未到場時之處理，應視招標文件有無規定廠商應派代表到場以備減價而定。如未規定，可依政府採購法第六十條之規定通知廠商限期辦理。
工程會八十八年十二月十日(88)工程企字第八八二○五六九號

十、如開標前發現廠商在標封上註明無法報價或以電子資料傳輸方式表示無法報價，不視為一個標，不列入合格廠商家數計算。
工程會八十九年一月七日(89)工程企字第八八○二二六七九號

十一、機關於流標、廢標或不予開標、決標後重行招標者，如機關於公告後主動免費寄發招標文件予所有曾參與投標之廠商，尚不違反政府採購法第六條第一項之規定。至於選擇性免費提供招標文件予特定廠商之情形，對其他廠商造成不公，不宜採行
工程會八十八年十月二十五日 (88)工程企字第八八一五八七０號