【政府採購法問題解析】機關辦理採購如何訂定底價實務解析

壹、    引言

一、查政府機關施政，辦理各項工程、財物、勞務之採購，遑論任何標案擇商之條件，均由機關透過對標案「決標原則」之設計，不論    擇政府採購法（以下簡稱本法）第五十二條第一項，訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商【第一項】；未訂底價之採購，以合於招標文件規定，標價合理，且在預算數額以內之最低標為得標廠商【第二項】；以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商【第三項】；採用複數決標之方式採底價【第四項】，在法定程序下，最終於議（比）減價格或評選後擇定之。

二、承上，旨揭議題解析係以標案特性其廠商資格、標的、規格明確，並以價格為主，採最低標為決標原則之採購標案為例；然「決標原則」攸關投標廠商權益，因此，機關底價訂定時，除恪遵本法第四十六條及同法施行細則第52條至第54條規定辦理外，並應顧及廠商權益合理訂定。

三、筆者深信，各機關辦理採購，無非是希望以合理之價格，如期、如質、如數、如地買到所需標的，滿足施政所需；然交易行為及標價又與承商後續履約有其相關連性，如底價不合理，迫使參標廠商一再減價，致使其毫無利潤下承（售）攬，則易造成履約品質欠佳情事及履約爭議，相信也絕非大家所樂見，故機關辦理採購如何將納稅大眾的錢用在刀口上則是每位採購人員的責任，爰了解政府採購程序外，對於底價訂定及價格與履約品質仍需進一步認識，方能成為真正的採購專業人員。

四、就投標廠商而言，於機關公告網頁上查知有承（售）攬能力之標案起，如慾參與者，即應熟讀其招標文件及其規範，並對其所律定之投標須知、招標、開（決）標作業程序或其他要求，不可掉以輕心，當須持全力以赴之管理作為實事求事參與，熟稔善用法令賦予廠商參標減價權之程序，並有步步為營的風險意識，尤其是投標標價計(估)算更應慎重，絕對不可有先搶下標案再說之心態，當須有合理利潤參與標案競價，並於承接標案後，殷實履約，如期、如質、適量交付採購標的，營造契約雙贏。

貳、問題
一、機關訂定底價作業依據及時機為何?
二、機關訂定底價之行為模式是否易造成公帑浪費？
三、如何洞悉機關訂定底價作為，爭取較高利潤？

參、解析說明

一、首先我們應瞭解訂有底價決標之標案，「底價」扮演極為重要的角色，因此，機關於訂定底價時，除應依法定程序辦理外，並參考可動用之經費逐項編列，其作業依據；
(一)底價應依圖說、規範、契約並考量成本、市場行情及政府機關決標資料逐項編列，由機關首長或其授權人員核定。（本法第46條第1項）
(二)訂定底價，得基於技術、品質、功能、履約地、商業條款、評分或使用效益等差異，訂定不同之底價。（本法施行細則第52條）
(三)訂定底價，應由規劃、設計、需求或使用單位提出預估金額及其分析後，由承辦採購單位簽報機關首長或其授權人員核定。但重複性採購或未達公告金額之採購，得由承辦採購單位逕行簽報核定。（本法施行細則第53條）。
(四)承上，工程案為訂定合理底價，應先參考本會公共工程價格資料庫、決標公告資料、市場行情等相關物價資訊逐項編列、分析，提出預估底價；亦得成立底價審查委員會辦理審查，提出建議底價，一併簽報機關首長或其授權人員核定。併請注意施工地點與方法、履約時間及相關契約條件等影響價格之因素，編列預算及訂定底價時，宜一併考量給予廠商合理利潤；如
1.依機關委託技術服務廠商評選及計費辦法第17條規定，採建造費用百分比法計算廠商之服務費，其服務費率應於該條所列附表之百分比以下酌定之。
2.機關委託技術服務廠商評選及計費辦法第14條服務成本加公費法規定公費應為定額，且全部公費不得超過直接薪資及管理費用合計金額之30%。
(五)底價訂定之時機，依招標方式不同分述說明如下：
1.公開招標應於第1階段開標前定之。（本法第46條第2項第1款、同法施行細則第54條第1項）
2.選擇性招標應於資格審查後之下一階段開標前定之。（本法第46條第2項第2款）
3.限制性招標之比價，其底價應於辦理比價之開標前定之。（木法施行細則第54條第2項）
4.限制性招標之議價，訂定底價前應先參考議價廠商之報價或估價單。（本法施行細則第54條第3項）

註：【工程會102年6月25日工程企字第10200202010號】
(1)如機關於招標前取得兩家以上廠商之估價單，開標前核定底價（稱原底價），開標後僅一家廠商投標，機關直接以原底價與廠商進行議價，如底價高於該廠商之估價單或投標標價，已不符上開法條規定。
(2)如機關於開標前參考A廠商估價單核定底價，開標後僅A廠商投標，機關以原底價與廠商進行議價，如底價高於該A廠商之估價單或投標標價，亦不符上開法條規定。
5.公開取得3家以上廠商之書面報價或企劃書者，其底價應於進行比價或議價前定之。（本法施行細則第54條第4項）
6.除依採購法第34條第3項但書「公告底價」應於招標前訂定外，底價之訂定應依上揭時機訂定。

二、機關訂定底價作業模式是否有一定之規則？
(一)筆者自主管機關「政府電子採購網」決標公告，查閱台北市、新北市、台中市、台南市、高雄市政府及宜蘭縣政府等六個政府機關所屬招標案，自103年1月1日起至3月31日工程類採購，採公開招標之決標標案各擇25案分析，發現各作業單位因標案屬性(如新建、搶修、整平、改善、拓寬、養護等等)不同，其訂定底價之模式，似有一定之規則，分析結果各機關訂定底價之比值（底價/公告預算金額）平均分別為；台北市（86.61%）、新北市（91.69%）、台中市（94.29%）、台南市（87.72%）、高雄市政府（90.96）及宜蘭縣政府（97.22%），當然上開標案之比值，尚無法完全推定表述機關所有類案屬性之標案，其後續訂定底價均會採相同比值訂定之。
(二)承上，比值高，筆者認為係因機關詳實編列預算所致，當承辦採購單位依據規劃、設計、需求或使用單位提出預估金額及其分析後，復依圖說、規範、契約並考量成本、市場行情及政府機關決標資料逐項編列，再予精減後，簽報機關首長或其授權人員核定底價核定，難謂有不洽之處；但各機關仍應善用主管機關於政府電子採購網所建置之「警示機制」，提醒所屬採購人員注意，勿發生違約、違法情形。
(三)另機關首長或其授權人員仍不得不察，上開標案屬性係由同一委辦單位委辦之標案，則更為顯著，其比值似乎均採一定標準齊頭式擇定，未考量施作地點、環境、交通、施工方法等等因素，訂定不同之底價，難免就有遺珠之憾，比值座落區間固定（如新建案均以99%訂定），易形成公帑浪費。

三、廠商參標即志在拿下標案取得契約承（售）攬權，且投標標價係經由業者自我詳實評估確認，在合理利潤參與標案競價，並於承接標案後，殷實履約，如期、如質、適量交付採購標的，營造契約雙贏。但如參標廠商事先能多做點功課，就不同機關類案採購其底價訂定之比值加予分析，就上開標案分析，即有多案係屬第二次以後招標行為，參標廠商也僅一家，然決標金額與底價仍有部分差距，如當時參標商能較深入瞭解掌握該機關底價訂定模式，視減價機會時，善用本法施行細則第72條第2項之權益，或許亦可獲取較高的利潤，也是熟悉採購令之附加價值吧。

肆、機關辦理類案應注意事項：

一、機關廢標後重行招標，如招標之圖說、規範、契約、成本、市場行情等有所改變，應依政府採購法第四十六條規定重行訂定底價；如未有上開情形，而原訂底價尚在保密之中，是否重訂底價，由機關首長或其授權人員決定。
工程會88年12月16日(88)工程企字第8820876號

二、機關如刻意訂定偏低之底價，以阻止非屬意之廠商得標，對於屬意之廠商卻又訂定較高之底價，以利其得標，涉及違反政府採購法規定，請勿採行。
工程會101年2月23日工程企字第10100063880號

三、機關辦理工程採購，請合理編列保險費用。
工程會101年5月11日工程企字第10100173520號

四、政府電子採購網已建置「警示機制」，針對異常情形自動發出警示訊息，提醒機關注意，勿發生違約、違法情形。
工程會102年8月14日工程企字第10200292230號