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【政府採購法問題解析】提升採購效率-以慎選招標方式為例
壹、引言
一、政府採購法(以下簡稱本法)第一條已明確律定立法宗旨與目的，且其主要目標為（一）建立公開、透明、公平、競爭之政府採購作業制度。（二）提昇採購效率，配合政府施政及經濟發展需要。（三）創造良好之競爭環境，使廠商能公平參與。（四）引入外國優良措施，改善現有制度之缺失，創新政府採購作業。（五）落實分層負責、權責分明之採購行政。
二、招標方式之擇定絕對深遠影響著該標案遂行，提升採購效率，非紙上談兵議題，有賴採購人員勇於任事；然不般採購人員難免有著畏怕心態，遑論任何屬性之標案，概以公開招標方式辦理採購，力求免責；然其決定不但易衍生不必要之爭議且徒增作業上之困擾，除事倍而功半外，完全無效率可言。
三、查本法第十八條採購之招標方式，分為公開招標、選擇性招標及限制性招標【第一項】。本法所稱公開招標，指以公告方式邀請不特定廠商投標【第二項】。本法所稱選擇性招標，指以公告方式預先依一定資格條件辦理廠商資格審查後，再行邀請符合資格之廠商投標【第三項】。本法所稱限制性招標，指不經公告程序，邀請二家以上廠商比價或僅邀請一家廠商議價【第四項】。
四、採購專業人員應如何善用招標方式辦理採購，亦屬重要課題；非但要注重效率，是「把事情做對」，更應注重效能，是「做對的事情」，除依法行政辦理外，更應致力於公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，並促使採購制度健全發展。如採購人員辦理採購均能努力發現真實，對機關及廠商之權利均能注意維護。對機關及廠商有利及不利之情形亦能仔細查察，事事務求認事用法允妥，必能以昭公信亦能營造雙贏契機。
貳、問題
一、如何慎選招標方式，以提升採購效率及確保採購作業品質?
二、擇定招標方式後應如何續以憑辦？
參、解析說明
一、機關辦理採購，就標案屬性需求，可依本法第七條據為區分，除涉及採購兼有工程、財物、勞務二種以上性質，難以認定其歸屬者，按其性質所占預算金額比率最高者歸屬之外。但筆者認為除工程之興建、修建、維護外；涉及勞務採購之專業服務、技術服務、設計競賽、營養午餐、餐廳(清潔)委外、設備維修、訓練；或醫療設備、藥品、衛材、辦公室行政事務設備、零附件；或軍事機關之武器、彈藥、作戰物資之財物採購等等，其需求表示均有下列之特性，如圖示，說明如下:
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技術規格
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性能需求
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廠牌或同等品
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特定廠牌
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特定資格
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特定廠商
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資料來源：筆者彙製
（一）技術規格（細部規格）：需求者能够將所需採購之標的或所需服務之特性明訂於招標文件者，如採購標的之長、寬、高等尺寸、藍圖、生產或評估程序及方法，其適用之範籌即如軍事工廠、或如國營事業之工廠已設計開發有藍圖品項，又如經理裝備、鋼材已訂明其材質、化學成份及檢驗標準者均屬之。
（二）性能需求：無法於招標文件詳列採購標的細部規格者，如直昇機、快艇、消防車、垃圾車、總統座車、彈藥車、發射車、戰術輪車等等，因其需求具有特殊性或功能性，需求或設計者僅能以其需求策訂，性能需求如爬升力、爬坡度、載重、涉水深度、航速等等，據為採購驗證之標準。
（三）廠牌或同等品：招標文件不得要求或提及特定之商標或商名、專利、設計或型式、特定來源地、生產者或供應者。但無法以精確之方式說明招標要求，而已在招標文件內註明諸如「或同等品」字樣者。
（四）特定廠牌需求：機關如基於原有採購之後續維修、零配件供應、更換或擴充，因相容或互通性之需要，必須向原供應廠商採購者。
（五）特定資格需求：因採購標的製造者需具相當之技術水準，或投標廠商之資格審查，須費時長久始能完成者。廠商準備投標需高額費用者。廠商資格條件複雜者。如預先建立合格廠商名單之作法即屬之。
（六 特定廠商需求：屬專屬權利、獨家製造或供應、藝術品、秘密諮詢，無其他合適之替代標的者。或原有採購之後續維修、零配件供應、更換或擴充，因相容或互通性之需要，必須向原供應廠商採購者。
二、 復依本法第十九條公開招標原則，已訂明機關辦理公告金額以上之採購，除依本法第二十條及第二十二條辦理者外，應公開招標。
三、 故為提升採購效率，機關就招標方式擇定則應力求精確，絕非任何標案均採公開招標方式辦理；當然，如已符前述條款之採購標案，自應分別採行限制性招標或選擇性招標方式辦理，以求能達到事半功倍成效，慎選招標方式亦即本研究之重要課題，筆者多年採購作業經驗，認為各機關採購專業人員應視標的屬性，循下列同心圓作業模組循「由內而外」觀念檢討評估：
（一）限制性招標：
其招標對象的選擇範圍雖為最狹窄，但確為機關辦理採購作業，最能掌握時效、標的品質獲得最具保證管道之一，其作法；
1.依上圖示，由內而外檢討評估，如符合限制性招標要件，且明確已知能提供工程、財物或勞務之廠商僅一家時，採議價方式辦理，兩家以上者則改以比價方式辦理。
2.接續前述情形，如經檢討後，無法確認可茲提供財物、勞務之廠商，或因商源較不明確時，例如原有採購之後續維修、零配件供應、更換或擴充，因相容或互通性之需要，必須向原供應廠商採購者；然倘因涉有「原供應廠商」，市場上分別有原供應廠商、原分包廠商、原代理銷售承商等均能供應時，且非屬獨家可供應者，為增加競爭機制，得以公告程序徵求供應廠商方式辦理。
註：
(1)邀商比價案，如邀請二家以上廠商比價，有二家廠商投標者，即得比價；僅有一家廠商投標者，得當場改為議價辦理（政府採購法施行細則第19條）。
(2)參酌主管機關九十一年七月二十四日工程企字第０九一００三一二０一０號令修正「機關辦理採購之廠商家數規定一覽表」，則應類案適用公告後，首次開標無家數規定，一家參標即可辦理。
（二）選擇性招標：
選擇性招標之作業程序，係指以公告方式預先依一定資格條件辦理廠商資格審查後，再行邀請符合資格之廠商投標，其招標對象的選擇範圍僅次於公開招標，依前開「機關辦理採購之廠商家數規定一覽表」，除屬第一款「經常性採購」之標案外，餘各款投標廠商無家數規定，一家參標即可辦理，間接提升採購效率；一般作法概分有:
1.預先建立合格廠商名單：如航材零件採購(修護)標案，因涉及飛安考量，即依一定資格條件採選擇性招標預先建立合格維修廠商名單方式辦理。
2.特定個案辦理選擇性招標：
(1)意指該等特定標案，因涉及參標廠商需投入高額費用、或審標作業需費持長久、或廠商資格條件複雜等因素，機關為求作業時效，先行依一定條件建立合格廠商，該標案於完成決標簽約後，該合格廠商不再據為後續採購邀商對象。
(2)或依本法第四十二條方式辦理者，得規定資格、規格及價格分段投標分段開標或一次投標分段開標方式辦理。
註：
(1)預先建立合格名單之後續採購，其邀商方式，機關應依本法施行細則第21條第2項之規定，於辦理廠商資格審查之文件中載明。其有每次邀請廠商家數之限制者，亦應載明。
(2)特定個案辦理之選擇性招標，則應將投標廠商資格審查，納為分段投標一環（資格、規格、價格；或資格、規格與價格），始符合本法第十八條第三項及施行細則第44條第1項但書規定。
（三）公開招標：
以公告方式邀請不特定廠商投標，其招標對象的選擇範圍最大最廣，亦為機關最為貫用的招標方式之一，然公開招標具有能夠在最大限度內選擇投標商，競爭性更強，擇優率更高，同時也可以在較大程度上避免招標活動中的賄標行為，因此， 政府採購通常採用這種方式。反之，公開招標由於投標人眾多，一般耗時較長，恐需花費的成本也可能較大。但機關在採購標的技術規範如非常明確，已訂有一般規格、性能規格、廠牌(或同等品)者，採公開招標方式辦理，必能在廣拓商源前提下，將更有利於機關之招標作業。
承上說明，依據使用之需求，結合本法之需求表示，機關按技術規格（細部規格）、性能需求（系統、異質採購）、廠牌或同等品（醫裝）、特定廠牌需求、特定資格需求、特定廠商需求，採同心圓作業模式由內而外依序檢討，掌握採購標的其可供應之廠商為何？即所謂商源，可否採行議價或比價方式選商，或屬特定廠牌需求者，在無法確定可供應之廠商為獨家時，為增加競爭機制，以公告程序徵求供應廠商為選商條件；另如屬特定資格需求者，宜採選擇性招標辦理，並以預先建立合格廠商方式憑辦，將有助於效率提升；但屬技術規格（細部規格）、性能需求（系統、異質採購）、廠牌或同等品（醫裝）者，應以公開招標為最佳選項。
肆、機關辦理類案應注意事項：
一、機關辦理涉及國家安全之採購，應妥為規劃參與投標廠商之資格限制。
說明：個案採購如有國家安全疑慮，機關得依我國締結之條約或協定、政府採購法之相關規定排除陸資廠商參與。準此，各機關辦理採購時，請衡酌個案採購標的性質，如有涉及國家安全者，請妥予規劃參與投標廠商之資格限制。
工程會103年3月7日工程企字第10300075310號
二、機關依政府採購法第二十二條第一項第二款、第三款、第四款、第五款或第十二款規定採限制性招標辦理時，為增加競爭機制，得以公告程序徵求供應廠商，作為邀請比價或議價之用。
(工程會九十年三月一日(九十)工程企字第九ＯＯＯ七二二二號)
三、有關政府採購法第二十二條第一項第四款所稱「原供應廠商」之疑義，本會八十九年十二月四日（八九）工程企字第八九Ｏ三五一二一號函釋旨揭條款所稱「原供應廠商，包括原分包廠商」，惟仍應符合「『必須』向原供應廠商採購」之規定，其可供應之廠商非屬獨家者，請依本會九十年三月一日（九十）工程企字第九ＯＯＯ七二二二號函釋以公告程序徵求供應廠商，或依政府採購法第十八條至第二十三條規定之招標程序辦理。
(九十年六月十四日(九十)工程企字第九○○二一○八四號)
四、政府採購法第十八條第一項規定：「採購之招標方式，分為公開招標、選擇性招標及限制性招標。」並無「遴選
議價」之招標方式；機關辦理服裝類採購，在公告金額以上者，應依上開條文規定之招標方式之一辦理。
(工程會八十八年八月十三日(八八)工程企字第八八一Ｏ九九八號)
五、機關政府採購法第二十條及第二十一條規定辦理選擇性招標，其依本法第二十一條第一項建立合格廠商名單者，每次邀請名單內廠商投標之標的，除須符合原先辦理資格審查公告所登載之「對名單廠商邀標之標的名稱或其類別」外，各次採購標的之性質應相同或相似，且採購金額亦應相當，不得漫無限制。
鑑於公告金額以上之工程採購，其涉及營造業或土木包工業者，因其採購標的及內容之差異性隨採購金額之增加而擴大，已不符合前揭建立合格廠商名單辦理採購之特性，且領有營造業或土木包工業登記證書者數以千計，各機關如分別為此類採購建立合格廠商名單，涉及龐大資料之管理及維護，且造成各該廠商必須分別向各採購機關提送資格文件，亦不符合採購效益及公共利益等原則。是以機關辦理上揭採購，不得以建立合格廠商名單方式辦理，已建立名單之機關，應自即日起停止使用該名單於上揭採購。
(工程會八十九年 一月十九日(八九)工程企字第八八○二二四二二號)
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| 作者簡介 |
鍾昌賜
佛光大學管理碩士
曾任國防部採購稽核小組採購稽核委員兼執行秘書
獲行政院公共工程委員會審核通過之採購法專業人員訓練合格師資，曾受聘在東海大學、文化大學、中華大學、清雲大學、國防 大學、中油公司、台北市公務人員訓練中心擔任政府採購法、採購錯誤態樣、採購實務 等課程之講座
連絡電話: 0937-963-999
mail: doris565@ms16.hinet.net |
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(劉孟錦律師)
