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附件的公文效力問題

文 / 方承志
【台灣法律網】


    公文程式條例第十條:「公文之附屬文件為附件,附件在二種以上時,應冠以數字。」,第十一條:「公文在二頁以上時,應於騎絳處加蓋章戳。」,這二條是規定是公文本身在二頁以上時,應於騎絳處加蓋章戳,並沒有規定獨立或附屬的附件應加蓋騎縫章,但附件依第十條的規定仍屬於「公文之附屬文件」,如果附件於簽陳時編頁陳核,是屬於公文正式效力的一部份,那這就是正式具有法律效力的公文,但這時必需正式編頁及概騎縫章才具有法律上的正式效力。如果在簽陳時未編頁的公文或附件而於歸檔時編頁,因為其屬於事後的編碼編頁作業,其在實務上會產生事後認證文書真實性的疑義?至於歸檔附件未經編頁又不是公文直接提及的有效附件內容時,且成為附件另外抽存或可單獨歸檔的情況,那這公文附件的法律效力就成為隨時可能更動的內容,當然其更動後的行政法律效力範圍,自然不能未經法定程序的變更,事後超過或限縮其原來法律效力的範圍,除非是屬於法律限制規定的執行本身上,且在公文內已納入權利義務範圍的項目。而這種屬於事後變更公文權利義務範圍的裁量權或附件權利義務的變動,是否屬於原公文界定定義範圍?或屬於需重新履行公文程序新創設權利義務的公文?基本上在沒有發生權利義務違法授予或影響他人的情況下,只是行政手續上重新履行的欠缺或瑕疵而已,而是不是要依照公文文書實施處理規定程序議處,事實上公(務)權力的下放授予,讓承辦人可以在執行上從權處理,是一個首長充分授權開明的作法,且在實務上也有常例,雖然這並不一定全部會被承認或追認,但是在所有行政手續可能緩不濟急或呆滯情況下,這也是法令在現狀上嚴重不足及保障不夠的的地方,是值得在行政規範上加以改進的。

    一般發生的問題多半是採購契書的執行內容的效力問題,採購契約書通常正本雙方都要每頁蓋用機關印信及騎縫章才有正式效力,而且只限於這部份才有雙方權利義務上的法律效力。但是很多採購契約書又多規範其實際認定的採購規格功能等資料,以另附的文件於採購契約書內規範為有效,而這種附件文件通常不會在歸檔的檔案中,或已歸檔但不一定會編入原始公文頁碼,而成為單純的附件歸檔,所以也不容易查考或驗證其實際上在契約或法令解釋上的效力問題。正式公文檔案當然要每頁蓋用機關騎縫章或承辦人職章及騎縫章才有效力,至於附件因為實務上其效力,常因附屬契約內容規範的有效性問題而可能會有更動,縱然是未經更換檔案室存檔的附件檔案,該檔案附件也並不是具有法律上的絕對效力。除非是已蓋用機關騎縫章或承辦人職章或騎縫章的附件,否則其執行原則上並非是不可更動,否則在檔案管理實務上調卷後,除非檔管人原於每頁蓋用機關有效之檔管騎縫章,但目前借出前只是註明幾卷幾頁作為還卷依據,附件則仍然未完全比照此規定,所以仍然是屬於調卷者可抽換的附件,而其當然會影響最初的檔案內容的法律效力。所以附件最重要的內容與效力,除了公文本身簽註的直接效力外,還是須要賦予檔管人員相當的權限責任與執行能力的。

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