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大法官的任命審查:美國經驗(一)

文 / 廖元豪教授
【台灣法律網】


立法院該「如何」行使對大法官的同意權,最近成為一個熱門爭議焦點。

這個議題成為爭點,其實是件好事。因為這表示大家雖然吵個不休,但至少有一個共識:審查大法官任命,跟審查其他純政治任命的官員,應該「有所不同」。以往那種純以「請客拜票給面子」為中心的審查方式,是不對的。只是對於到底審查的範圍與尺度在哪裡,大家還抓不準。「尊重」與「放水」,「認真」與「刁難」怎樣區分?例如,立委可不可以要求大法官被提名人(自願或強制)填寫問卷?如果寫了問卷,那麼問卷內容可以涵蓋什麼問題?立委可不可以質詢大法官被提名人有關憲政議題?個人的意識型態,或至少法學上的意識型態,可能否作為審查的依據?

如果參考美國的經驗,也許可有一些值得借鏡之處。畢竟美國參議院司法委員會對於聯邦法官(包括最高法院大法官)的任命審查,有著極豐富的經驗。而近年來他們也再次為「該如何審查」、「意識型態可否作為考量因素」等問題產生爭議。所以我寫信向我在美國的一位老師Dawn Johnsen問了幾個問題。她曾經在柯林頓政府的司法部任職一段時間,參與過不少國會聽證與遊說工作,對這方面實務比較熟稔。她在回信中告訴我幾個重點:

第一,被提名人幾乎一致地不會回答(或至少不會正面回答)對「將來個案應如何判決」的問題(如:你是否會推翻某某判例?如果某某事實案件發生,你將會如何判決?)。因為這可能造成自己將來在審判案件時,受到牽制與拘束的問題。而這些被提名人通常也都有很好的回答技巧來躲開這些問題,並且也能夠說明為何不可以正面回答。參議員通常也極少正面這麼問。

參議員比較常問的問題,則是針對「過去」的判決,請被提名人陳述對該案判決「理由」的看法。這當然也是在檢驗被提名人的法律與意識型態觀點。Johnsen老師說,被提名人基本上會用很好的技巧避免說得太清楚明確,不過參議院幾乎都還是會通過任命(Nominees generally have been very good at avoiding saying very much, and Senators almost always have confirmed them nonetheless)。

第二,關於問卷以及參議員獲取相關資訊的其他管道。Johnsen老師告訴我,實際上參議院司法委員會絕對不僅只向提名人(總統)索取資料。他們會向被提名人提出非常繁瑣的問卷,以及要求被提名人提供許多方面的資料。尤有甚者,不只是委員會(負責聽證與審查的單位),參議員個人亦可向被提名人提出書面的問題,並要求提供資料。這也是他們為何能夠在聽證會中,針對被提名人的各方面行事作風、裁判風格、學術見解提出尖銳而細膩問題的原因。

第三,被提名人個人的意識型態與價值判斷,可否被納入審查考量因素?這一點在美國辯論很激烈,而且還沒有達成共識。他們都認為,近年來(其實從共和黨杯葛柯林頓時期提名的法官開始)參議院同意權審查的過程,有愈趨意識型態化的現象。小布希上任後提名的聯邦法官中,參議院民主黨杯葛了幾個被指控為種族主義的被提名人。美國兩大報中的紐約時報,就往往是一馬當先地主張這些人不該過關;但華盛頓郵報卻猛烈抨擊這種意識型態掛帥的作法。學界的討論,也頗有不同見解。

據我的觀察,意識型態的審查是不可避免的,但是每一個參議員都竭力避免在「外觀上」考慮意識型態。例如,對於有種族歧視歷史的被提名人,參議員會批評他的司法判決紀錄,說他的判決不符合民權運動的趨勢,違反法律之規定云云。參議院司法委員會在2001年做了一個聽證,探討「意識型態是否重要?」答案也是:No。

就此而言,我比較傾向Jack Balkin與Sanford Levinson的見解:參議院審查與總統提名當然「會」而且「應該」考慮政治與意識型態。不過要考慮的是「高層次的政治」(High Politics)而非「低層次的政治」(Low Politics)。前者是指國家或憲法的基本價值觀:保守或激進,自由放任或積極管制等。後者則純指選戰獲勝、攫取權力。Balkin & Levinson認為,法官,尤其大法官任命會影響國家的基本走向價值變遷,這種政治當然應該攤開來談。共和黨若是取得總統大位,而想透過任命權來確保「高層政治」的戰果,這是可以的。同時,民主黨若是在參議院仍居多數或至少有杯葛力量,也可以阻撓共和黨的企圖。如果共和黨想要充分的實現自己的價值,那就得努力地同時取得參議院的控制權—也就是更高度民意的支持。因此,小布希無權批評說民主黨的杯葛「太政治」(你自己的提名難道不「政治」嗎),當你的價值還沒有同時取得總統與參議院之支持時,這種政治意識型態就是過不了關。尤其在每次選戰中,總統提名人的「司法哲學」往往都成為政見焦點時,這樣的看法更趨接近真實而合理。

第四,參院司法委員會的聽證,是非常具有水準的攻防。Johnsen老師建議我去找Souter大法官與Thomas大法官當年在參院的聽證紀錄全文來看。Souter的沒找到,但找到了Thomas的(http://cti.itc.virginia.edu/~ybf2u/Thomas-Hill/hearings.html)聽證紀錄。內容非常豐富而繁雜,我也尚未看完。可是只稍微瞄一下,就已經嘆為觀止。拋開Thomas的性騷擾指控不說,各個質詢的參議員,都能針對Thomas以往的發言、裁判(他原本就在擔任法官,也擔任過聯邦政府中平等雇用機會委員會的主委),還有他自己在問卷中所云的法律哲學、憲法見解,以及其對司法角色定位的觀點提出詢問與批判。其用功之勤與提問水準之高,幾使我懷疑自己是在閱讀某大學法學院舉辦的學術研討會紀錄。而Thomas雖然是公認當前九位大法官中,法學素養與程度最低的一位,可是他的回答與辯論,也都是穩紮穩打、進退有據。這樣的聽證,才有可能讓司法人員的任命審查,在「有點政治又不要太政治」中間求得權衡。因為無論有多少意識型態與政治,甚至黨派之私的考慮,要想大法官依然維持表面的中立與公信,審查的議員就必須同時維持專業中立審查的角色。

美國經驗可以給我們多少參考,我們在短期內可能學習多少,當然是另一個問題。例如,他們不大可能如我們這樣一次審查十幾個人,又急著要在短期內作成決定。美國主要是由參議院的一個委員會舉行聽證審查,不像我們在大會中讓全體議員輪番放炮。又,美國參議員出身法律背景者眾多,而且憲法(或法律)的內容在美國早已成為公共辯論的重要焦點,這也是參議員有能力針對「專業」或「法哲學」提問的重要原因。最後,美國的政治與公共文化基本上不可能容許這麼重大的,尤其涉及司法的程序,用太過粗暴而民粹的方式來進行。所以儘管許多議員對Thomas極度不滿(他可是黑人民權運動團體公認的「叛徒」!),但是問答之間依然(外觀上)有禮有節,理性溝通因此成為可能。然而在台灣這種前現代的政治思考與運作方式下,審查程序愈「政治」,可能會愈「難看」。到頭來又跟考試委員、監察委員的審查沒什麼兩樣。大法官經過這樣搞黑一趟,以後期待大法官發揮什麼定分止爭的功能,也很難的。

不過,無論如何,我們立法院這種菜市場喊價式的審查方式,遲早是得拋棄的。

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作者簡介
現職:國立政治大學法律學系副教授、東吳大學法律學系兼任副教授、台北市政府人權保障諮詢委員會委員、移民移住修法聯盟顧問

學歷:美國印第安那大學布魯明頓校區法學院法學博士(S.J.D., 2003)、美國印第安那大學布魯明頓校區法學院法學碩士(LL.M., 2001)、國立政治大學法律學系博士班肄業(1998-)、東吳大學法律學系法學碩士(1995)、東吳大學法律學系法學士(1993)

經歷﹕東吳大學法律學系助理教授(2003-2004)、世新大學、中國文化大學法律學系兼任講師(1998-2000)、月旦法學雜誌副總編輯(1999)、行政院經建會亞太營運協調服務中心副研究員(1997-1998)

學術專長:憲法、行政法、反歧視法、移民法、美國公法

轉載自http://mypaper.pchome.com.tw/news/liaobruce/ (元豪的憲法夢想論壇:法律是顛覆的基地)

 

 

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