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司法院大法官第1482次會議議決不受理案件(政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例疑義聲請解釋憲法及統一解釋案)

文 / 站務3
【台灣法律網】


司法院大法官第1482次會議議決不受理案件(政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例疑義聲請解釋憲法及統一解釋案)

公告日:107.10.05
發佈單位:大法官書記處
標題:大法官第1482次會議議決不受理案件

時 間:107年10月5日上午9時
地 點:大法官會議室
主 席:許大法官宗力(第二九案蔡大法官?燉代理主席)
出 席
大法官:蔡烱燉 陳碧玉 黃璽君 羅昌發 湯德宗 
    黃虹霞 吳陳鐶 蔡明誠 林俊益 許志雄 
    張瓊文 黃瑞明 詹森林 黃昭元

討論案由:

四、聲請人:監察院(會台字第13398號)
聲請案由:為行使調查權,認所適用之政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例,有違反法治國法安定性原則、法律保留原則、法律明確性原則、比例原則及正當法律程序、權力分立與制衡原則,而牴觸憲法第1條、第15條、第16條、第23條、第171條第1項及憲法增修條文第3條第3項及第4項規定之疑義,聲請解釋憲法及統一解釋案。
決議:
(一)按中央或地方機關,於其行使職權,適用憲法發生疑義,或因行使職權與其他機關之職權,發生適用憲法之爭議,或適用法律與命令發生有牴觸憲法之疑義者,得聲請解釋憲法,司法院大法官審理案件法(下稱大審法)第5條第1項第1款定有明文。又中央或地方機關,就其職權上適用法律或命令所持見解,與本機關或他機關適用同一法律或命令時所已表示之見解有異者,得聲請統一解釋。但該機關依法應受本機關或他機關見解之拘束,或得變更其見解者,不在此限,大審法第7條第1項第1款亦定有明文。
(二)本件聲請人因行使調查權,認所適用之政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例(下稱不當黨產條例)第2條第1項、第3條、第4條第1款、第4款、第5條、第8條、第9條、第11條第2項、第12條、第18條、第19條及第26條規定有違憲疑義,於中華民國106年3月24日向本院聲請解釋憲法。後另以聲請憲法補充理由書主張行政院106年4月5日院臺規字第1060085556號函(下稱係爭函)函覆聲請人關於適用不當黨產條例所表示之見解,與聲請人之見解有異,於同年4月5日(本院收文日期)聲請統一解釋。
(三)聲請意旨略謂:1.關於本案應予受理之程序部分:聲請人主張其係行使調查權所生之「法令違憲審查權」,適用不當黨產條例,認該條例有違憲之虞,向本院聲請解釋,符合大審法之聲請要件。另主張五五憲草曾賦予聲請人有法律違憲解釋之專屬聲請權。又本院就聲請人歷年聲請,多予受理,已為慣例。2.關於聲請憲法解釋之實體部分:不當黨產條例第2條第1項關於黨產會不受中央行政機關組織基準法限制之規定、同條例第3條概括排除其他法律有關權利行使期間規定之適用、同條例第4條第1款實質規制特定政黨之規定、同條例第4條第4款關於「不當取得財產」之定義、同條例第5條有關轉換舉證責任、同條例第8條有關申報義務、同條例第9條有關黨產會得禁止處分財產之規定、同條例第11條第2項及第12條所賦予黨產會之調查手段、同條例第18條及第19條關於黨產會成員之任免規定、同條例第26條有關逾期未申報之行政罰規定,違反憲法第1條、第15條、第16條、第23條、第171條第1項及憲法增修條文第3條第3項及第4項規定。3.關於聲請統一解釋之實體部分:聲請人主張行政院函覆其詢問之係爭函說明二所示見解:「審諸調查報告內容,除與本院法理見解歧異外,貴院仍認有違憲疑義,依司法院大法官審理案件法第5條第1項第1款規定聲請司法院解釋,本案允應尊重大法官處理權責,本院另無其他意見」,與聲請人就適用不當黨產條例所表示之見解有異,應予統一解釋等語。
(四)查聲請人於105年10月6日接獲民眾陳訴,稱不當黨產條例有違憲疑義,且行政院有怠於移請覆議及聲請釋憲等情。聲請人於同年12月16日立案調查後,以行使調查權,認不當黨產條例有違憲疑義,於106年3月22日函詢行政院,並於同年月24日依大審法第5條第1項第1款規定,向本院聲請解釋憲法。嗣行政院以係爭函回覆聲請人,聲請人認係爭函關於適用不當黨產條例所表示之見解,與聲請人之見解有異,乃於106年4月19日依大審法第7條第1項第1款規定,向本院聲請統一解釋。本院於107年7月10日就聲請解釋憲法部分受理與否召開公開說明會,邀請聲請人、行政院代表及學者專家到會說明。先予敘明。
(五)憲法並未賦予聲請人有法律違憲審查權或專屬聲請權
依我國憲政體制,宣告法律違憲並一般性失效之法律違憲審查權,係專屬本院行使。至各機關或人民之聲請本院解釋,現行憲法及增修條文對此並無明文規定,而應依大審法相關規定逐案認定之,並非如聲請人所稱,其本於調查權即當然有所謂法令違憲審查權,並即可據以聲請解釋法律違憲。聲請人雖主張制憲前五五憲草原規定擬將法律違憲聲請權專屬監察院行使(國民大會秘書處編,國民大會實錄,35年12月,第242頁及第255頁參照),故其有直接聲請解釋法律違憲之特殊地位。惟查上述五五憲草規定已於制憲過程中刪除,國民政府於35年11月28日提出,交制憲國民大會審議之中華民國憲法草案修正案亦無此規定(上開國民大會實錄,第257頁、第272頁至第274頁、第277頁、第298頁至第299頁、第314頁至第315頁參照),顯見制憲者無意賦予聲請人有法律違憲解釋之專屬聲請權。
(六)本院對監察院歷年聲請並無均予受理之憲政慣例,受理與否仍應依大審法判斷
查聲請人向本院提出之聲請,本院雖多次受理,然亦曾有諸多不受理之先例,並無均予受理之憲政慣例。以本件所聲請之法律違憲解釋而言,係監察院直接挑戰立法院所制定法律本身之合憲性。此類聲請案除涉及五權分立憲政體制之平衡,亦與立法院本身之民主正當性變遷有所關連。本院對於聲請人之歷年聲請案,可以81年12月立法院全面改選為時點,而分別觀之。
1、81年立法院全面改選前,本院曾從寬受理監察院之聲請,有其特殊歷史背景
(1)在81年12月立法院全面改選前,本院確曾多次受理監察院聲請憲法解釋或統一解釋,並作成多號解釋。其中多數屬於統一解釋之聲請(如本院釋字第96號、第106號、第124號及第151號解釋等),或屬單純憲法疑義解釋之聲請(如本院釋字第90號及第162號解釋等),尚難引為受理本件聲請解釋法律違憲部分之直接依據。至監察院直接針對法律是否違憲所提之聲請案,經本院受理並作成解釋者,則有本院釋字第105號、第166號及第331號解釋。
(2)查上開三號解釋均係在81年12月立法院全面改選之前聲請並受理(其中釋字第331號解釋於立法院全面改選後之82年12月30日公佈),斯時立法院功能尚未成熟,是否立法及如何修法在實務上多由行政院主導或推動。監察院基於其對於行政院之監察權,擴及於當時在行政院推動立法下所產生之法律違憲爭議,因而聲請解釋,又當時憲政體制猶在發展中,向本院提出之聲請案件總數及本院所為解釋總數均不多,且以機關聲請為主(行政院最多,監察院其次);人民聲請案件則因制度限制、註權利意識尚未成熟等種種因素,相對較少。本院之從寬受理當時監察院提出之多件聲請,是有其特殊歷史背景。惟對於本院從寬受理監察院之聲請,當時已有大法官持不同立場。註
(3)以釋字第331號解釋為例,監察院認為當時之公職人員選舉罷免法未明確規定如何罷免不分區國民大會代表,與憲法保障人民參政權之意旨相牴觸(監察院81年5月14日(81)監台院議字第0951號函之釋憲聲請書參照),因此向本院聲請解釋。查當時監察院係先要求主管機關內政部說明後,因不滿主管機關不願提案修法,乃進而向本院聲請解釋,藉以促使主管機關行使其修法提案權,以改善法律缺失。註本院釋字第331號解釋在表面上看似監察院直接以法律違憲為聲請對象,但實質上仍是以行政機關之怠於行使修法提案權為監察權之行使對象。本院之受理該件聲請,亦係考量其所涉當時之行政立法關係等整體脈絡因素。此等脈絡因素,在81年立法院全面改選後,已有所不同。
2、81年立法院全面改選後,憲政運作漸入常軌,本院已逐案依法審查是否受理
(1)在81年12月立法院全面改選,第二屆立法委員於82年2月就職後,立法院逐漸發揮國會功能,且各項權利救濟及權限爭議解決機制(包括釋憲機制)也漸次完備,憲政運作漸入常軌,本院對於監察院之聲請解釋,亦已本於憲政體制,依照大審法所定要件,逐案決定是否受理監察院之聲請,而非繼續放寬要件之審查,並一律受理。
(2)查監察院於此期間內曾提出8件統一解釋聲請案,除有3件不受理外,註其中5件經本院受理並作成釋字第489號、第513號、第566號、第621號及第743號解釋。在釋字第489號解釋,監察院於行使調查權後,是得以進而對主管機關(財政部)行使彈劾、糾舉等監察權;在其他四號解釋,監察院則均已分別提出糾正案。此與聲請人在本件聲請案僅發動調查權,且無從行使監察權,明顯有別。
(3)又監察院於立法院全面改選後,除本件外,另曾提出5件聲請憲法解釋案。除2件尚未決定外,就其餘3件,本院受理並作成解釋者,有本院釋字第530號及第589號解釋;認不符合聲請要件而不受理者,有99年7月30日本院大法官第1363次會議對會台字第9894號監察院聲請案所為之不受理決議。
(4)先就釋字第530號解釋而言,監察院在該件聲請案,係以命令為聲請標的,並有針對具最高司法行政機關地位之司法院進而行使監察權之可能(憲法第99條參照),此與本件聲請係以法律為標的,且無從針對立法委員行使監察權,明顯有別,尚難逕以為受理本案之參考。
(5)次就釋字第589號解釋而言,查該案係源自監察院辦理第3屆監察委員之退職事件時,認該屆監察委員之退職及撫卹應適用之93年1月7日制定公佈(但溯及於同年月1日生效)政務人員退職撫卹條例相關規定有違憲疑義,因而聲請本院解釋。按監察院於該案並非行使彈劾、糾舉等憲法職權或其手段性權力之調查權,而係行使與其組織、人事、預算等相關之職權,且上述法律也確屬監察院辦理監察委員退職撫卹時所適用之法律,本院於審查後認其聲請符合大審法第5條第1項第1款之要件,而予受理。然聲請人於本案既無從對立法委員行使彈劾、糾舉等監察權,其所聲請解釋之不當黨產條例亦非聲請人所適用之法律,兩者情形顯然有別,故本院釋字第589號解釋自亦難引為受理本件聲請之參考或依據。
(6)再就本院對會台字第9894號監察院聲請案之不受理決議而言:查監察院於該案係主張於其行使對當時檢察總長是否適任案之調查及彈劾權時,認法院組織法第63條之1有關最高法院檢察署檢察總長之任命方式及第66條第7項有關特別偵查組之設置等規定,有違憲疑義,因而向本院聲請解釋。本院審查後,認「監察院所調查及彈劾之對象固為檢察總長,惟於本件中行使調查權及彈劾權時,並未適用上開法院組織法之規定。是其聲請核與司法院大法官審理案件法第5條第1項第1款規定不合,依同條第3項規定,應不受理。」(99年7月30日本院大法官第1363次會議對會台字第9894號監察院聲請案所為之不受理決議參照)上述不受理決議與本件聲請憲法解釋部分,同屬監察院直接聲請解釋法律是否違憲,情形類似,可資參照。
(七)有關聲請解釋不當黨產條例違憲部分,不符大審法第5條第1項第1款之聲請要件,應不受理
1、按現行大審法設有不同聲請類型之要件規定,此等規定,除涉及聲請人民請求司法救濟之權利或聲請機關之相關權力外,亦與釋憲權之定位與範圍有關,原則上應一體適用於所有聲請人民或機關,本院不宜對於不同人民或機關給予從寬或從嚴之例外,因而踰越法律對於聲請要件所劃定之權力界限。本案聲請人既係依大審法聲請,其聲請亦應符合大審法所定之聲請要件,自屬當然。
2、查本案聲請人係主張於其行使職權,適用法律發生有牴觸憲法之疑義,而依大審法第5條第1項第1款後段規定聲請解釋。復於107年7月18日向本院提出陳報補充說明書,主張其係行使調查權所生「法令違憲審查權」,並以此發動釋憲權(參上開陳報補充說明書第7頁至第18頁)。惟聲請人亦同時承認立法委員非監察權行使對象,監察院不得彈劾,也無從促請立法委員立法或修法(參上開陳報補充說明書第7頁)。是以本院是否應受理本件聲請,除應依大審法第5條第1項第1款後段規定,審查聲請人究係行使何種職權及如何適用法律外,另應考量如從寬受理本件聲請,則對於我國憲政體制下,監察權與立法權間之權力分立與平衡,究會產生如何之影響。
3、本件聲請不符合「行使職權」之要件
(1)依憲法增修條文第7條第1項規定,監察院為國家最高監察機關,行使彈劾、糾舉及審計權(81年5月前適用之憲法第90條另規定監察院有同意權)。又參照前述有關法律違憲聲請權專屬監察院行使規定於制憲過程中被有意刪除的說明,可見不論是依憲法文義或制憲意旨,均無從認為監察院有得針對法律與憲法有無牴觸,直接聲請解釋之獨立憲法職權。至於憲法第95條及第96條規定之調查權則為監察院行使其憲法職權所必要之輔助性、手段性權力,調查權之發動及行使,應以監察院得依憲法行使其彈劾、糾舉或審計等目的性權力為前提。如與監察院上述憲法職權無關或踰越其範圍者,應無從發動調查權。監察院為行使其上述憲法職權而發動調查權,如認其行使調查權所依據之法律(如監察法)有牴觸憲法之疑義,從而聲請解釋該法律違憲,固仍可符合行使職權之要件。惟如調查之目的事項並非監察權行使之對象及範圍,如立法院或地方議會之立法、行政院是否對法律案等提出覆議、總統之彈劾或罷免等,而僅係單純為調查而調查,則明顯踰越監察院之憲法職權範圍。
(2)查聲請人在本件聲請僅以調查權為其所行使之職權,而未陳明其行使調查權之目的性權力為何,已不符大審法要件。至聲請人在本案雖更主張行使調查權所生「法令違憲審查權」,進而聲請本院解釋不當黨產條例違憲,然此顯係直接以立法院之立法本身為聲請人行使調查權之標的,依本院釋字第14號解釋意旨,聲請人既無從對立法委員行使彈劾或糾舉權,則本案至多亦僅能行使調查權,而無從進而行使任何目的性權力。至於行政院之未對不當黨產條例提出覆議或聲請釋憲,並非聲請人所得監察之事項,從而亦無從對之行使調查權。
(3)本院若未依大審法規定審查聲請人是否符合行使職權之要件,而從寬受理本件聲請,反將破壞現行憲政體制及大審法相關要件規定。按依憲法第95條至第99條規定,監察院行使彈劾、糾舉及糾正權,係以中央及地方公務人員或行政機關(如行政院及考試院等)之違法失職行為為對象及範圍,本不及於立法機關之立法行為(本院釋字第14號解釋參照)。故如監察院直接以抽象法律為對象,而對之行使調查權,甚至據此聲請本院解釋法律是否牴觸憲法,即踰越監察院之憲法職權範圍,並侵害立法權受憲法保障之權力領域。特別是在類似本件聲請之「人民陳情─立案調查─聲請釋憲」之模式下,本院如無視本件聲請之不符聲請要件而逕予受理,則將會使監察院因此取得其自稱之「行使調查權所生法令違憲審查權」,從而得以對立法院之立法,全面行使一般性之抽象審查權。如此結果將不僅踰越憲法所定監察權之範圍,更反會造成監察權與立法權間之權力不平衡,甚至破壞五權分立憲政體制。又依大審法規定,人民憲法上所保障之權利受不法侵害時,應依法定程序提起訴訟,並用盡審級救濟後,始得據確定終局裁判向本院聲請解釋憲法。本院如從寬受理本件聲請,無異間接容許人民得藉上述模式,迴避有關確定終局裁判、用盡審級救濟等程序要求,而提前聲請釋憲,此可能使大審法所定人民聲請要件形同虛設。
(4)綜上,本件聲請解釋不當黨產條例違憲部分,不符合大審法第5條第1項第1款所定「行使職權」之要件。
4、本件聲請不符合「適用法律」之要件
查聲請人係主張行使調查權所生「法令違憲審查權」,足見其所聲請解釋之不當黨產條例,並非聲請人行使調查權時所需適用之法律,而為其調查之標的。是本件聲請解釋不當黨產條例違憲部分亦不符合大審法第5條第1項第1款所定「適用法律」之要件(99年7月30日本院大法官第1363次會議對會台字第9894號監察院聲請案所為之不受理決議參照)。
5、重大事件之受理,仍應符合聲請要件
本件聲請憲法解釋部分涉及不當黨產條例是否違憲之爭議,亦屬社會矚目之重大事件。惟本院應否受理聲請案,仍應先審查其是否符合大審法所定聲請要件,斷無僅因聲請案具憲法價值或屬重大政治或社會事件,即予受理,而無視其不符聲請要件之程序瑕疵。
6、綜上,本件聲請解釋不當黨產條例違憲部分,核與大審法第5條第1項第1款要件不符,依同條第3項規定,應不受理。又有關不當黨產條例之憲法爭議,已另有主張該法律違憲之聲請案在本院待審中,併此敘明。
(八)有關聲請統一解釋部分,應不受理
查聲請人於本案僅主張行使調查權,並未進而對行政院行使彈劾、糾舉或糾正等監察權(本院釋字第743號解釋參照);又行政院應監察院函詢所為函覆中,就其是否將不當黨產條例移請覆議及聲請釋憲所表示之見解,尚非行政院就其職權上「適用」不當黨產條例所表示者,自難謂監察院就其「職權上」「適用法律」所持見解,與行政院適用同一法律時已表示之見解有所歧異。是此部分聲請,核與大審法第7條第1項第1款前段所定要件不符,依同條第3項規定,亦應不受理。
附黃大法官虹霞提出之協同意見書。(詳見附加檔案)
湯大法官德宗提出之不同意見書,黃大法官璽君、林大法官俊益、張大法官瓊文、吳大法官陳鐶加入「壹」之部分。(詳見附加檔案)

第四案監察院聲請案黃虹霞大法官提出之協同意見書http://jirs.judicial.gov.tw/GNNWS/download.asp?sdMsgId=65823
第四案監察院聲請案湯德宗大法官提出之不同意見書http://jirs.judicial.gov.tw/GNNWS/download.asp?sdMsgId=65824

資料來源:司法院

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