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【新聞疑義1027】核四公投,主文新增「不得運轉」?

文 / 楊春吉(故鄉)
【台灣法律網】


【新聞】

核四公投題目拍板定案,國民黨立院黨團書記長賴士葆昨天公布「十六字版」的核四公投主文,題目為「你是否同意核四廠停止興建不得運轉?」賴士葆表示,主文最後加入「不得運轉」四字,是要「畢其功於一役」。 國民黨政策會執行長林鴻池表示,院會現正進行施政總質詢,公投提案需等到四月中才能送院會,最快四月底委員會審查完畢,民進黨若交付協商,則需六月初才能出立法院,公投最快十二月舉行。 據了解,立院黨團、國民黨智庫、政策會前天針對公投主文版本開會討論,並由秘書長曾永權主持會議。確認主文版本後,立院系統也同步知會府院高層。 會議中,政策會提出兩種版本,一是較長主文、一是較短主文,由於較長版本文字多、過於複雜,「為避免爭議」,智庫建議採較短的十六字版本。 賴士葆表示,主文新增「不得運轉」四字,是因智庫學者認為,興建和運轉是連在一起,應一起入題;否則公投若沒通過且核四續建,可能還會有人拋出「不得運轉」公投,不如現在一次解決,「畢其功於一役」,不要耗用太多人民力氣。 賴士葆也說,公投成案後,希望政治人物、政黨退位,讓反核團體站出來擔任辯論正方,而行政部門擔任辯論反方;立委則跟一般老百姓一樣,不參與辯論,但黨團會尊重立委擁核反核的立場。 公投理由書各列出反對核四、支持核四的五大理由,賴士葆表示,正反並陳、非常中性,就是要讓在野黨立委也能滿意、願意出來連署,呼籲朝野不分黨派一起連署,將核四的決定權交給老百姓。 賴士葆指出,核四公投是台灣第一次民生公投,全民在看、世界也在看,呼籲台灣人站出來衝破門檻,讓投票率過半,所有人民都能服氣。 國民黨發言人殷瑋說,黨中央樂見公投主文出爐,期盼藉由公投程序,促進各界理性對話,讓大家清楚了解各種方案,包括付出的代價、成本、利弊得失、風險等,之後大家一起做出決定,共同承擔(聯合報102年3月8日報導:藍版公投主文:核四停建不得運轉 你同意嗎)。


【疑義】

一、公投法是「鳥籠公投」?

按公民投票權,已經為釋字第645號解釋:「憲法第二條規定:「中華民國之主權屬於國民全體。」依憲法本文之之設計,我國憲政體制係採代議民主,其後雖歷經多次修憲,惟憲法第五十三條規定行政院為國家最高行政機關,第六十二條、第六十三條規定,立法院為國家最高立法機關,由人民選舉之立法委員組織之,代表人民行使立法權;立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。又中華民國八十六年七月二十一日修正公布之憲法增修條文第三條第二項亦維持行政院對立法院負責之精神,是代議民主之政治結構並無本質上之改變。憲法第十七條另規定:「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」第一百三十六條復規定:「創制、複決兩權之行使,以法律定之。」足見憲法亦明定人民得經由創制、複決權之行使,參與國家意志之形成。在不改變我國憲政體制係採代議民主之前提下,立法機關依上開規定之意旨,制定公民投票法,提供人民對重大政策等直接表達意見之管道,以協助人民行使創制、複決權,與憲法自屬無違。創制、複決權為人民之基本權利,是公民投票案以由人民提出為原則,惟立法院代表人民行使立法權,對國家重要事項有議決之權(憲法第六十二條、第六十三條參照),對國家重要政策之形成或變更亦有參與決策之權(本院釋字第五二○號解釋參照)。公民投票法第十六條第一項規定:「立法院對於第二條第二項第三款之事項,認有進行公民投票之必要者,得附具主文、理由書,經立法院院會通過後,交由中央選舉委員會辦理公民投票。」同法第三十一條第三款規定有關重大政策案經公民投票通過者,應由權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。上開規定旨在使立法院於代表人民行使前述權限之範圍內,且不違反憲法權力分立之基本原則下,就重大政策之爭議,而有由人民直接決定之必要者,得依法交付公民投票,由人民直接決定之,並不違反我國憲政體制為代議民主之原則,亦符合憲法主權在民與人民有創制、複決權之意旨,尚難逕論公民投票法第十六條第一項之規定侵犯行政權,或導致行政、立法兩權失衡之情形。綜上所述,公民投票法第十六條第一項之規定,於本解釋意旨範圍內,與憲法尚無牴觸。為保障人民之創制、複決權,使公民投票順利正當進行,立法機關應就公民投票有關之實體與程序規範,予以詳細規定,尤應以法律明確規定有關公民投票提案之實質要件與程序進行,並設置公正、客觀之組織,處理提案之審核,以獲得人民之信賴,而提高參與公民投票之意願。惟立法者為上開立法時,除應本於主權在民原則妥為規範外,亦當遵循權力分立原則,對於行政院應享有之人事決定權,自不得制定法律,逾越憲法上權力相互制衡之界限,而完全予以剝奪。」、人權委員會第25號一般性意見:「19. 根據(乙)項,選舉必須定期、公平和自由舉行,不脫離確保有效行使投票權的法律框架。有投票權的人必須能自由投任何候選人的票,贊成或反對提交公民投票的任何提案,自由支援或反對政府而不受可能扭曲或限止自由表達投票人意願的任何類型的不當影響或壓力。」(http://www.humanrights.moj.gov.tw/public/Attachment/15269155092.doc)所肯認。

惟地方性公民投票之公民投票案提案、連署應附具文件、查核程序及公聽會之舉辦,雖得由直轄市、縣(市)以自治條例定之(公民投票法第29條參照),但公民投票結果,仍應符合公民投票法第30條:「公民投票案投票結果,投票人數達全國、直轄市、縣 (市) 投票權人總數二分之一以上,且有效投票數超過二分之一同意者,即為通過。投票人數不足前項規定數額或未有有效投票數超過二分之一同意者,均為否決。」之規定,公民投票法此種50%投票門檻等障礙(請參黃國昌著,公投民主在台灣的實踐與展望-一個基於憲法價值的考察視野-,台灣法學雜誌182期,第51頁以下),實無法真正落實人民的公民投票權,爰促請朝野立委修法,本文予以贊同(【新聞疑義516】公投法是「鳥籠公投」? http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,4,&job_id=176906&article_category_id=2235&article_id=100690http://blog.rootlaw.com.tw/gs/2011/09/14/%e3%80%90%e6%96%b0%e8%81%9e%e7%96%91%e7%be%a9516%e3%80%91%e5%85%ac%e6%8a%95%e6%b3%95%e6%98%af%e3%80%8c%e9%b3%a5%e7%b1%a0%e5%85%ac%e6%8a%95%e3%80%8d/)。

二、台灣,廢核嗎?

(一)基於身心健康權,而廢核?

按已具國內法地位而且優先於其他法律而適用(註一)之經濟社會文化權利國際公約第12條固僅規定「一本公約締約國確認人人有權享受可能達到之最高標準之身體與精神健康。二本公約締約國為求充分實現此種權利所採取之步驟,應包括為達成下列目的所必要之措施:(一)設法減低死產率及嬰兒死亡率,並促進兒童之健康發育;(二)改良環境及工業衛生之所有方面;(三)預防、療治及撲滅各種傳染病、風土病、職業病及其他疾病;(四)創造環境,確保人人患病時均能享受醫藥服務與醫藥護理。」;惟經濟社會文化權利國際公約第5條第2款、兩公約施行法第4條也分別規定「任何國家內依法律、公約、條例或習俗而承認或存在之任何基本人權,不得藉口本公約未予確認或確認之範圍較狹,而加以限制或減免義務。」、「各級政府機關行使其職權,應符合兩公約有關人權保障之規定,避免侵害人權,保護人民不受他人侵害,並應積極促進各項人權之實現。」。是縱使經濟社會文化權利國際公約第12條第1款所確認之「身心健康權」,在經濟社會文化權利國際公約第12條第2款僅規定「本公約締約國為求充分實現此種權利所採取之步驟,應包括為達成下列目的所必要之措施:(一)設法減低死產率及嬰兒死亡率,並促進兒童之健康發育;(二)改良環境及工業衛生之所有方面;(三)預防、療治及撲滅各種傳染病、風土病、職業病及其他疾病;(四)創造環境,確保人人患病時均能享受醫藥服務與醫藥護理。」,似未涉「處以刑責部分」,惟我國亦不得藉口「確認之範圍」較狹,而減免「預防、療治及撲滅疾病(一九八六年四月二十六日凌晨時分,前蘇聯的車諾比電廠正在對第四號反應爐進行測試,豈料竟發生操作錯誤,再加上設計瑕疵,以致造成一連串爆炸。災變發生後,造成兩名核電廠員工立即死亡,隨後現場二十八名救難人員在數月內因核輻射陸續死亡,幾年內有更多人死於輻射相關疾病,http://times.hinet.net/times/article.do?newsid=5083902&option=internationalityhttp://dailynews.sina.com/bg/news/int/ausdaily/20110426/18012402581.html等參照)」之義務,更應保護人民不受他人侵害,並積極促進各項人權之實現。

又兩公約施行法第3條規定,適用兩公約規定,應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。經濟、社會、文化人權委員會第14號一般性意見(http://www.humanrights.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=232421&ctNode=30576&mp=200)亦云「1.健康是行使其他人權不可或缺之一項基本人權…11.…是一項全部包含在內的權利…也包含決定健康的基本因素…33.…實現的義務,要求…為全面實現健康權採取適當的法律、行政、預算、司法、促進及其他措施。…」。
    從而,基於身心健康權而廢核,尚屬有據。

(二)基於「適足住房權、水權、取得適足食物權以及工作權」,而廢核?

從車諾比核災、日本核災實際所產生之影響來看,核災之某些範圍某些時間內,人們再也不能居住、營生,而這些被強制驅逐的人,其源自於經濟社會文化權利國際公約第12條第1款:「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現,同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」之「適足住房權」(註二)、「水權」(註三)、「取得足夠食物權」(註四),以及經濟社會文化權利國際公約第6條:「一本公約締約國確認人人有工作之權利,包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利,並將採取適當步驟保障之。二本公約締約國為求完全實現此種權利而須採取之步驟,應包括技術與職業指導及訓練方案、政策與方法,以便在保障個人基本政治與經濟自由之條件下,造成經濟、社會及文化之穩步發展以及充分之生產性就業。」所保障之「工作權」將被侵害,國家自有「尊重」「保護」「實現」前揭人權之一般性義務。

而所謂「尊重」之義務,乃指國家不得干預人人享有之「適足住房權」、「水權」、「取得足夠食物權」以及「工作權」等人權;「保護」之義務,則指國家應防止制止「第三人」干預人人享有之「適足住房權」、「水權」、「取得足夠食物權」以及「工作權」等人權;至於「實現」之義務,則為透過立法、行政、司法及其他行政措施,以一切適當的方法,積極實現人人享有之「適足住房權」、「水權」、「取得足夠食物權」以及「工作權」等人權(註五)。然我國卻仍然有續蓋「核四」及延役「核一至核三」的打算,與國家應負「尊重」「保護」「實現」前揭人權之一般性義務,反而背道而馳,顯然與經濟社會文化權利國際公約第12條第1款、第6條規定不符,自應依兩公約施行法第8條:「各級政府機關應依兩公約規定之內容,檢討所主管之法令及行政措施,有不符兩公約規定者,應於本法施行後二年內,完成法令之制(訂)定、修正或廢止及行政措施之改進。」之規定,朝向「廢核」積極前進。

(三)「相當生活水準」vs「身心健康權、適足住房權、水權、取得適足食物權以及工作權」

惟各種人權保護間,均不是絕對性與固定性,而是相對的,並在調和性的原理之下,使各種人權之保障,有所衡平(註六),所以,保障「身心健康權、適足住房權、取得適足食物權以及工作權」之同時,仍應兼顧源自於經濟社會文化權利國際公約第12條第1款:「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現,同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」之「取得足夠、合理價位電力之權利」。

而「取得足夠、合理價位電力之權利」與「身心健康權、適足住房權、取得適足食物權以及工作權」相較,「身心健康權、適足住房權、取得適足食物權以及工作權」之價值較高,而且「其他替代能源」也非不可行,縱使電力價格高一點,國家也得給予合理差別待遇之補助或其他措施,以實現「取得足夠、合理價位電力之權利」,是本文認為「台灣廢核」,應是尊重人權、保護人權、實現人權,最好的一條路(【新聞疑義429】台灣,廢核嗎?http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&parent_path=,1,784,&article_category_id=1169&job_id=173436&article_id=97977http://blog.rootlaw.com.tw/gs/2011/06/03/%e3%80%90%e6%96%b0%e8%81%9e%e7%96%91%e7%be%a9429%e3%80%91%e5%8f%b0%e7%81%a3%ef%bc%8c%e5%bb%a2%e6%a0%b8%e5%97%8e%ef%bc%9f/)。

三、綜上

「台灣廢核」,應是尊重人權、保護人權、實現人權,最好的一條路,縱使核四公投,係實現公民投票權,而且核四公投主文「你是否同意核四廠停止興建」之後,新增「不得運轉」,得「畢其功於一役」,本文也認為:
(一)政府應該積極發展「其他替代能源」以及「碳捕捉技術」,達到「廢核兼減碳」之目的。
(二)廢核後,縱使電力價格高一點,國家也應給予合理差別待遇之補助或其他措施,以實現「取得足夠、合理價位電力之權利」。

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Double House共享經濟工作坊召集人、Double House買賣租賃聯盟主席(暨創辦人)、定豐地產開發有限公司專業顧問、個人理財專業顧問、古月吉力工作室負責人、房產公司C.E.0、榕樹學堂副執行長兼講師、故鄉法律網/故鄉法律專欄(http://gs803501.pixnet.net /blog)版主、採購專業人員師資資料庫受推薦講師、社區大學講師、104講師中心講師、台灣教育網講師、台灣法律網專欄作者、法律演講(請洽0916082728楊講師)
作品:
1.地籍圖重測後疑義處理之初探(獲臺北市政府評審為93年度員工平時自行研究案佳作)。
2.故鄉的法律見解(租賃.旅遊.政府採購篇) :95年6月自版。三民書局等書局寄售中。
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