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修法檢討:誰才是「中共代理人」?

文 / 戴世瑛律師
【台灣法律網】


修法檢討:誰才是「中共代理人」?

大選起跑,蔡總統即宣示進行「中共代理人」修法,民進黨亦跟進提出《兩岸人民關係條例》初步修正草案(簡稱「草案」),引發正反熱議。

惟於法言法,此舉尚有以下值得深思檢討之處:
一、欠缺必要實益:整體言,近期大陸對我統戰,影響民心最大的,是自2018年起,以兩岸融合發展為號召,所推出各項如居住證、「惠台21條」等單方立法措施。對此,我方當局除被動地警告譴責,與推動制定「國安五法」以消極嚇阻防堵外,在社會、經濟層面上,迄今拿不出任何積極有效的反制手段。再次修法,不過也只能開罰被認定為「代理人」的己方人民,無法及於「本人」,即草案所稱指示或委託之大陸黨、政、軍機關(構)或團體。如此「自傷」,對於所謂「民主防衛」,究有何功\能與實益?

二、引據牽強失當:支持修法或另提類似的境外勢力代理人登記制度者,所舉參考取法對象或例證,不外美國《外國代理人登記法》(FARA)或澳洲《外國影響力透明化計劃法》(FITS)。惟考察上述外國立法,出發點固然同在因應域外政治干擾與維護國安。但渠等規範對象,是平等地包括所有的可能代表外國利益者。規範方式則是強制登記,即以「管理」為目的,原則上不限制規範對象的政治或準政治活動,讓遊說資訊來源公開透明化,以預先保障大眾知情權(有人比喻該登記為行車須依法先取得駕照)。與草案特別針對中共滲透,以刑責或行政罰兼為事前威嚇與事後應報,明令「強制」或「禁止」。內容相較,可謂是「南轅北轍」。

三、法治破壞疑慮:草案所指「危害國家安全」、「國家利益」、「社會安定」、「政治宣傳」等,均係「不確定法律概念」。構成要件不明確,已違「罪刑法定原則」。容許\主管行政機關強迫涉嫌人答覆或提出資料,藉此取得定罪證據,亦屬逾越權限,有悖「無罪推定」下的「不自證己罪原則」。尤其將「宣傳」、「決議」或「聲明」納入懲處,更有侵害言論、講學、集會等自由的違憲之虞。

四、實務操作性差:就偵查與審判過程來看,以草案列為可罰的出席參加大陸地區會議,發表危害國安決議或聲明為例。該行為於事實與證據認定上,受限於境外蒐集採證困難、舉辦會議的對岸機構或團體不可能配合我方調查、縱有相關媒體報導,依法僅屬於「傳聞」,證明力有限等因素,故本條的起訴與定罪率必然甚低。徒有立法,卻不能有效運作執行,反而傷害法律尊嚴與政府威信。

綜上,草案多有瑕疵,爭議亦大。茍執政黨欲於立院下會期優先強推修正,實難謂非出於製造分化對立的「選舉操作」。眾知「攘外必先安內」,在爆發總統專機走私香菸弊案,整頓國安體系刻不容緩之際,此修法是否仍為當務之急,尤須三思。退一步言,至少應大幅修改草案條文,效法前述美、澳的境外勢力代理人登記制度,以「管理」取代「強制」或「禁止」,平衡兼顧國安與言論自由保障,較屬合理公允。

最後,不知是否有人想過:倘過度操弄此法,導致「寒蟬效應」或限縮中斷交流,對話協商與衝突緩和機制付之闕如。一旦兩岸關係緊張,甚至兵凶戰危。屆時再追究功\過責任,誰才是真正「危害國安」的所謂「中共代理人」(原文載於2019/7/25蘋果日報A12版「蘋論陣線」)?

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作者簡介
戴世瑛律師
臺灣執業律師、政治大學法學碩士、北京中國人民大學法學博士、大陸國家司法考試及格

經歷:台中律師公會大陸法令研究委員會主任委員、律師公會全國聯合會大陸法令研究委員會委員、2005年6、7月廈門大學講授「臺灣法制概論」。2006年9、10月天津南開大學講授「臺灣法制概論」、2010年10月13-27日北京師範大學講授「區際刑法--臺灣刑事法問題」、亞洲大學「大陸法制概論」兼任講師、雲林科技大學科技法律研究所「中國大陸法律」兼任助理教授級專技人員。

E-mail:tai0910@seed.net.tw

 

 

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