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用「民意」化解兩岸交流中央、地方之爭---法律人給「城市交流委員會」的建議

文 / 戴世瑛律師
【台灣法律網】


報載國民黨邀集執政十五縣市首長就兩岸議題交換意見,並籌設「城市交流委員會」,以凝聚共識。之前針對蔡總統新年談話所提兩岸對談「必須是政府或政府所授權的公權力機構」,吳敦義曾質疑,除依兩岸人民關係條例簽署協議外,如行銷產品、爭取觀光,地方政府自然可以作,為何定要「政府對政府」?顯見分屬藍、綠的地方與中央政府間,日後在兩岸交流上,爭端恐難避免。

主張兩岸政策「中央跟著地方走」,理由無非是所謂「新民意」取代「舊民意」。但此不僅欠缺法律依據,且就歷屆選舉,當選人職權或選戰主軸,未必純是兩岸而言,也欠缺邏輯合理性。況以我選舉之頻仍,政黨輪替已成常態來看,當真執行「新民意」代「舊民意」,勢將加劇兩岸局勢「不穩定」與「不可預測」。若因而衍成「地方包圍中央」,更益造成內部對立分裂。

持平而論,兩岸固屬中央職權,惟地方首長乃普選產生,代表廣大民意。在其推動攸關區域發展的觀光、文化、經貿等兩岸交流活動時,如謂仍需受僅有政治任命的技術官僚,與空白授權法規的箝制,難謂公允。中央倘過度干預,也有流於意識型態或政治鬥爭、阻礙地方進步、難以突破兩岸僵局之流弊。

萬一發生紛爭,如何處理?按現行法制,中央、地方關係衝突,原可循提起訴願、行政訴訟(大法官釋字第553號)、聲請大法官解釋(地方制度法75條、司法院大法官審理案件法第5條),或交立院議決(地方制度法77條)甚至公民投票等司法與政治途徑來化解。

此外為息紛止爭,竊以為在野黨不妨以「民意」為依歸,敦促中央調整交流「紅線」,讓同具民意基礎的立法權,從中發揮調解衡平功\能。

基此,具體建議是:
一、行政程序法所規定決策公開、辦理聽證、受理陳情、保障陳述意見權等開放民眾參與流程。無論中央或地方,於制定兩岸政策時,應保證嚴格遵守。並鼓勵試辦「i-Voting」、「參與式預算」等措施,避免獨斷或「黑箱」。
二、建全包括中央與地方民代對於兩岸政策的參與監督機制。例如通過延宕已久的兩岸協議監督條例立法。此於朝、野或立法、行政機關分屬不同政黨陣營時,尤屬必要。
三、推動修正兩岸人民關係條例,關於管制地方公職人員從事兩岸交流若干條款,如第5-1條、第9條、第33-2條等。使之符合大法官釋字第475、497、618、710、712號等解釋所闡示,兩岸關係法規之禁止限制應具「必要性」、「合目的性」與不違「比例原則」。例如第5-1條規定非經授權,不得「以任何形式協商簽署協議」。兩岸城市論壇簽署不具法律效力的「交流合作備忘錄」,是否包括?又如第9條規定審查許\可縣、市長申請進入大陸,標準何在?均有待釐清。

至各地政府在意,未來恐受制的觀光、經貿、文化等交流。參考過去兩岸兩會借助航運界談判三通模式經驗,或可考慮由地方政府與民間業者合組,例如農產行銷公司或文化交流基金會等私法人團體,與對岸互惠對等地簽署協議進行合作。既廣納民間專業參與,提升品質效率,又可保障權益,迴避政治干擾。

自習近平發表「告台灣同胞書」40周年,掀起論爭後,未來與對岸交流工作,將更形困難。但誠如蔡總統所宣示,透過法治面作為,強化民主監督機制,為台灣建立堅實的防護網。果能落實上述,不惟可減少中央、地方的摩擦衝突,也能達到不分新、舊民意,均從「主流民意」。則不管對岸統戰手段是軟是硬,我政府上下都將團結於民主、法治下,有效應對(原稿刊登於2019/1/10蘋果日報網路論壇,標題經該報改為「法律人給「城市交流」的建議:用「民意」化解中央地方之爭」)。

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作者簡介
戴世瑛律師
臺灣執業律師、政治大學法學碩士、北京中國人民大學法學博士、大陸國家司法考試及格

經歷:台中律師公會大陸法令研究委員會主任委員、律師公會全國聯合會大陸法令研究委員會委員、2005年6、7月廈門大學講授「臺灣法制概論」。2006年9、10月天津南開大學講授「臺灣法制概論」、2010年10月13-27日北京師範大學講授「區際刑法--臺灣刑事法問題」、亞洲大學「大陸法制概論」兼任講師、雲林科技大學科技法律研究所「中國大陸法律」兼任助理教授級專技人員。

E-mail:tai0910@seed.net.tw

 

 

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