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二岸協議監督條例對服貿及台灣憲政的影響

文 / 方承志
【台灣法律網】


    從3月18日太陽花反服貿學運在立法院抗爭24日後,對於要求提出二岸協議監督條例終於經立法院王院長接受先立法後審服貿的原則,當然陸委會也提出了官方版本與民間版同時7個版本付委。基本上這是源起於二岸人民關係條例第4-2條規定:「(一)行政院大陸委員會統籌辦理臺灣地區與大陸地區訂定協議事項;協議內容具有專門性、技術性,以各該主管機關訂定為宜者,得經行政院同意,由其會同行政院大陸委員會辦理。(二)行政院大陸委員會或前項經行政院同意之各該主管機關,得委託第四條所定機構或民間團體,以受託人自己之名義,與大陸地區相關機關或經其授權之法人、團體或其他機構協商簽署協議。(三)本條例所稱協議,係指臺灣地區與大陸地區間就涉及行使公權力或政治議題事項所簽署之文書;協議之附加議定書、附加條款、簽字議定書、同意紀錄、附錄及其他附加文件,均屬構成協議之一部分。」。因為服貿是基於本第4-2條第2項規定所簽訂,所以基於二岸人民關係條例第4-3條規定:「第四條第三項之其他具公益性質之法人,於受委託協助處理事務或簽署協議,應受委託機關、第四條第一項或第二項所定機構或民間團體之指揮監督。」,而其監督則依據第5-2條規定:「依第四條第三項、第四項或第四條之二第二項規定,委託、複委託處理事務或協商簽署協議,及監督受委託機構、民間團體或其他具公益性質之法人之相關辦法,由行政院大陸委員會擬訂,報請行政院核定之。」。再參考第95-3條規定:「依本條例處理臺灣地區與大陸地區人民往來有關之事務,不適用行政程序法之規定。」。

    中央法規標準法第5條規定:「左列事項應以法律定之:一、憲法或法律有明文規定,應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。」,二岸服務貿易協議原本只是定位在二岸貿易問題上,憲法第145條第3項規定:「國民生產事業及對(境)外貿易,應受國家之獎勵、指導及保護。」,再參考憲法第148條:「中華民國領域內,一切貨物應許自由流通。」。在二岸服務貿易的「領域內」限制而言,當然應該以法律辦理憲法規定事項,但是今日的二岸服貿協議卻是以相當於二岸的公法契約(協議)為之,因為這也涉及「領域內」但屬於「境外」的非自由貿易的議題,這是呼應二岸人民關係條例第40條的貨貿「以進、出口論」,當然二岸之間的貿易往來,必須在二岸人民條例外另以法律位階定位,但是二岸服務貿易協議在二岸默契中不是國與國的條約或協議性質,所以在立法院的議事中不能依據國際慣例以條約及立法方式審議。

    再根據第一段所述規定中,對於二岸政府間簽訂條約或協議可能性,反而不能對於行政院的政府以上層級監督,這是完全把二岸間的貿易往來,委由行政院一肩作起及監督。在應以立法管理法律層級的二岸服務貿易協議,如果發生在立法技術上無法立法及監督的困難,那麼在政治及法律技術上當然應該尋求其他方式補足這些嚴重缺漏,否則任何政黨或行政院長就可以直接簽訂協議及行政命令取代政府,這對台灣的政治影響及後果是相當嚴重的,也當然是違背民主憲政五權分立互相制衡及監督的意旨,所以二岸協議監督條例在憲政上當然有其立法監督的必要性,否則台灣豈不是任何政黨執政,都可以任意挾民意以代表憲政體制,但是在剛性憲法的國家中,憲法沒有通過修憲程序修改前,顯然這是憲政體制上不容許的,我們已經知道了這個缺點,如果還不能在現有的憲政體制及法律下補足,那豈不是自己承認二岸任何協議不能立法,那麼台灣憲政體制必然敗壞且無法適用,那豈不是讓支持現在憲政體制的國民都很失望,所以為了維持台灣的憲政體制,二岸協議監督條例當然應該制定及通過,才不會讓台灣在未來二岸談判處於更不利的政治地位。

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